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【编者按】以规范行政权运行、保护相对人合法权益为使命的行政法治,是优化营商环境的重要要求和保障。要在改革开放以来尤其是十八大以来行政法治建设的成绩和经验基础上,对标世界一流营商环境,以市场主体期待和需求为重要导向,加快建设法治政府。
营商环境优化的行政法治保障

摘要:优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管息息相关,以规范行政权运行、保护相对人合法权益为使命的行政法治,是优化营商环境的重要要求和保障。要在改革开放以来尤其是十八大以来行政法治建设的成绩和经验基础上,对标世界一流营商环境,以市场主体期待和需求为重要导向,加快建设法治政府。

关键词:营商环境; 行政法治; 市场监管; 行政执法;


营商环境,是指市场主体在市场准入、生产经营、退出过程中涉及的有关外部因素和条件,是经济持续健康高质量发展的助推器和生命线。近年来,中央高度重视营商环境建设和优化。2016年公布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,要“完善法治化、国际化、便利化的营商环境”,并把营造优良营商环境的内涵概括为四个方面,即“营造公平竞争的市场环境、高效廉洁的政务环境、公正透明的法律政策环境和开放包容的人文环境”。2017年7月,习近平总书记在中央财经领导小组第十次会议上的讲话中强调,要“营造稳定公平透明、可预期的营商环境”。2018年9月,习近平总书记对深入推进东北振兴提出六个方面的要求,第一条就是“以优化营商环境为基础全面深化改革”。2018年的国务院《政府工作报告》要求不断优化营商环境,指出优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力,要破障碍、去烦苛、筑坦途,为市场主体添活力,为人民群众增便利。营商环境主要包括政务环境、市场环境、人文环境和法治环境,法治环境不仅构成营商环境的重要内容之一,也是政务环境、市场环境、人文环境的有力支撑,公开公平公正的法治是营商环境不断优化的最根本、最稳定、最长久的保障。优化营商环境的难点、堵点和痛点大多与行政权的运行尤其是行政机关的市场监管措施息息相关,以规范行政权运行、防范行政权滥用、保护行政相对人合法权益为使命的行政法治,对于优化营商环境具有特别的意义,而行政法治建设是营造优良营商环境的基础性工作。

一、行政法治是优化营商环境的重要要求和保障

对优良的营商环境来说,法治是其重要内涵,稳定、公平、透明、可预期是其重要特征。而法治又是稳定、公平、透明、可预期的重要保障,因此,法治是最好的营商环境。营商环境的优化,涉及方方面面的关系,包括企业内部的关系、企业与企业之间的关系以及企业与政府之间的关系等,这些关系都受到法的调整与规范。但无论是对市场经济还是营商环境而言,其核心都是企业 (市场)和政府的关系。只有建设行政法治、把行政权力关进制度的笼子里、为行政权力的行使制定规则并划定边界,才能有效规制政府的“看得见的手”为市场主体提供稳定可预期的市场环境,让“看不见的手”得以规范发展、迸发活力。

(一)行政法治可以为市场主体提供稳定、可预期的市场环境

稳定的预期能够转化为有序的经济行为,只有在一个稳定、可预期的市场环境中,市场主体才会有动力、有耐心、有信心去从事长期性、创造性活动,才会有意愿去投入资本、精力更新和扩大产品、服务和市场。法治作为规则之治,其重要功能在于为人际交往提供稳定的预期[1]。通过事先公布的、明确的规则,辅之以法不溯及既往等法律的基本原则,市场主体能够明了自己行为的后果,知晓哪些行为为法律所允许、哪些行为为法律所禁止,从而在此基础上安排自己的生产生活,而不需要担心政府朝令夕改,也不用担心“新官不理旧事”。根据法律优位原则的要求,行政机关采取市场监管措施,必须遵循宪法、法律、法规、规章的规定,不得违反现行有效的法律规范。根据法律保留原则的要求,行政机关“法无授权不可为”,行政机关采取市场监管措施,如果限制市场主体的权益或者增加其义务,必须要有法定依据,只要没有法律、法规、规章的规定,就不得采取相关的市场监管措施,相应地对市场主体而言,则“法无禁止即自由”。根据行政法上的诚实信用和信赖保护原则,要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实;行政机关要保护市场主体的合理信赖和正当预期,非因法定事由并经法定程序不得撤销、变更已经生效的授益性行政决定,要履行自己对市场主体所作的承诺,在变更规则或者计划时要注意平衡市场主体的信赖利益。

(二)行政法治可以保障市场秩序的公平公正

古罗马法学家塞尔苏斯有言:“法是善良和公正的技艺。”市场经济的核心是公平竞争,但公平竞争的市场秩序不可能完全自生自发地形成,而是有赖于公平公正之法的卫护。卫护市场秩序的法,不仅包括作为私法的民商法,也包括作为公法的行政法。通过行政法的制定和实施,对垄断和不正当竞争、制售假冒伪劣商品、污染环境等行为依法进行打击,对各类市场主体合法权益提供平等的保护,是维护公平竞争的市场秩序的必然要求。“如果缺乏对不正当市场行为进行惩治的法治体系,守信者利益得不到保护,违法行为得不到惩治,市场经济就不能建立起来。从这意义上说,市场经济就是法治经济。推进法治建设的一个重要动因,就是要反映和坚持社会主义先进生产力的发展要求,坚持为社会主义市场经济服务,坚持平等、自由、正义、效率等社会主义市场经济内在价值的追求[2]。根据行政法治原则的要求,行政机关要平等对待市场主体,不偏私、不歧视;行政机关在监管执法中,要合理行使裁量权,所采取的行政措施应当有助于正当目的的实现;行政措施要必要、适当,可以采用多种措施实现行政目的时,应当采用对市场主体权益影响最小的措施;行政机关所采取的行政措施,对市场主体权益的影响应当与所能实现的行政目的及公共利益相称,不能严重失衡、不成比例;行政机关进行监管执法,不仅要实体正当,也需要程序正当,要依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;行政机关违法或者不当行使职权给市场主体造成损害的,应当依法承担法律责任,实现责任和权力的统一,既体现公平正义的价值,又倒逼行政机关依法行政。

(三)行政法治可以打造透明的法律政策环境

公开透明是法治政府的基本要求,法治政府必然是阳光政府、透明政府。要实现法治的可预期性必须保证法的公开性,政府监管市场依据、标准必须公开,凡是涉及市场主体权利和义务的规范性文件,都应按照政府信息公开要求和程序予以公布。“阳光是最好的防腐剂,电光是最好的警察”,权力只有公开运行,才能防止被滥用。政务公开有不仅利于防止腐败,使得“暗箱操作”“灰色交易”“权力寻租”“利益输送”失去存在空间;有利于增强政府工作人员依法行政的自觉性,防范行政监管的恣意性;而且有利于促进企业对政策法律的理解和支持,为市场主体参与决策提供前提条件,提高政府的公信力,降低执行成本;还有利于发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。政府的市场监管要实行标准公开、程序公开、结果公开,保障市场主体和社会公众的知情权、参与权、监督权。只有在法治轨道建设阳光政府、透明政府,推进信息公开、政务公开,才能营造出公开透明的法治营商环境,推动我国经济持续、健康、高质量地发展。

二、通过行政法治建设营造优良营商环境的中国实践

改革开放以来我国行政法治建设持续推进,为优良营商环境的营造发挥了重要的保障作用。尤其是党的十八大以来,聚焦于简政放权、放管结合、优化服务,不断完善依法行政制度体系,着力提升行政立法和规定的质量,推进决策的科学化、民主化和法治化,改革执法体制机制,强化对行政权力的监督和制约,促进了我国营商环境的持续优化。根据世界银行发布的2019年《营商环境报告》,我国营商环境总体评价在全球190个经济体中已经跃居第46位,比2013年累计上升50位,是营商环境改善最大的经济体之一。

(一)持续转变政府职能,大力推进放管服改革

转变政府职能是行政体制改革的核心,实质上要解决的是政府应该做什么,不应该做什么,重点是政府、市场、社会的关系。习近平总书记指出:“进一步改革政府机构、转变政府职能,不仅是提高政府效能的必然要求,也是增强社会发展活力的必然要求。”[3]2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,将政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面。2012年,党的十八大报告提出,转变政府职能的总方向,就是创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义。党的十八大以来,党中央、国务院把“放管服”改革作为全面深化改革的“先手棋”和“当头炮”,持续加以推进,以简政放权放出活力和动力,以创新监管管出公平和秩序,以优化服务服出便利和品质。

其一,在简政放权方面,坚持该放的一定放足。从2013年到2017年,国务院分9批审议通过取消和下放行政审批事项共618项,持续向市场和社会放权;对453项非行政许可审批事项进行了全面分类清理,让“非行政许可审批”这一概念成为历史;开展商事制度改革,推进工商注册制度便利化,削减资质认定项目,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制;推进投资审批制度改革,通过下放核准权限、精简审批事项、建立并联审批制度、推行告知性备案管理,提升了民间投资的便利性、自主性;大幅减税降费,由点到面推开营改增,出台中小微企业税收优惠政策,从2013到2018年这5年中,取消、停征、减免1 100多项中央和省级政府行政事业性收费,推动降低用能、物流、电信等成本,累计减轻市场主体负担超过3万亿元;将三张清单制度,也即权力清单、责任清单和负面清单制度作为推进简政放权的重要抓手。

其二,在放管结合方面,加强事中事后监管,从“重审批轻监管”向“宽准入严监管”转变。明确“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”,厘清监管责任;推行“双随机一公开”监管改革,在监管过程中,随机抽取检查对象、随机选派执法人员,及时向社会公开抽查情况及查处结果;对新技术、新产业、新业态、新模式等新事物,倡导包容审慎监管;推进社会信用体系建设,强化市场主体信用监管机制。

其三,在优化服务方面,大力推进服务型政府建设、方便群众和企业办事。部署实施“一窗受理、一站服务”、承诺办理时限等制度,全面规范改进行政审批服务,截至2018年,有关部门已设立政务大厅42个,全国县级以上政府设立政务大厅3 000余个,覆盖率超过94%;推进证明事项清理工作,截至2018年底,各地区、各部门共取消证明事项6 000余项;推进信息系统跨部门、跨地区、跨层级整合,建设全国统一政务服务平台,推动信用、人口信息等领域实现数据共享。

(二)不断提高行政立法、行政规定和行政决策的质量

行政立法、行政规定和行政决策对市场秩序具有重要影响,其民主化、科学化和法治化的水平高低,直接关系营商环境的优劣。行政立法是我国社会主义法律体系的重要组成部分。国务院于2017年对《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》作了修改,明确了行政立法中的公众参与、专家参与、法制机构审查等要求,并且规定,没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。行政规定,俗称“红头文件”,但直接指引着行政机关的行政管理活动,对市场主体的生产经营也有重要的影响。2015年《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年)》要求,要完善规范性文件制定程序,落实合法性审查、集体讨论决定等制度,实行“三统一”制度 (即制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度);规范性文件不得减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务;加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围。决策是行政权力运行的起点,规范决策行为特别是重大决策行为,是规范行政权力的重点,也是法治政府建设的重点。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年)》均对重大行政决策的程序提出了要求。我国现已有17个省级政府和23个较大的市政府出台了规范重大行政决策程序的规章,湖南省等一些地方的行政程序规定中也专门就行政决策程序作了规定。

(三)规范行政执法行为

行政机关实施行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政许可等执法行为,是履行政府职能的重要方式。在实践中,执法不作为、乱作为现象在一定范围内存在,对企业正常生产经营活动的影响和干扰,是营造优良营商环境的破坏性因素。如果执法不严,一些违法行为长期得不到制止、纠正,就会出现守法者不利、违法者获利的情况,既造成不公平竞争,又损害守法者的守法信心。如果执法不规范、畸轻畸重,就会造成权力行使可以无视法律的承诺、凭个人意见任性而为的印象。如果执法不文明、简单粗暴,群众没有感到被尊重,不只无助于问题的解决,反而会加剧矛盾。因此,党的十八大以来中央高度强调严格规范公正文明执法。

一是推进行政执法体制改革,推进综合执法,促使执法重心下移。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》)和《法治政府建设实施纲要 (2015—2020年)》均对此提出了要求。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的要求,深化行政执法体制改革,统筹配置行政处罚职能和执法资源,相对集中行政处罚权,整合精简执法队伍,解决多头多层重复执法问题。减少执法层级,推动执法力量下沉。

二是明确行政执法的标准,规范行政执法程序。《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国行政强制法》这“行政三法”是规范行政执法行为的通则性法律。党的十八届四中全会的《决定》《全面加强法治政府建设的意见》《法治政府建设实施纲要 (2015—2020)》中均要求,完善执法程序,明确操作流程,建立健全行政裁量权基准制度。党的十八届四中全会《决定》提出要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度” (简称为“行政执法三项制度”)。2017年2月国务院办公厅印发了《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》。

三是健全行政执法责任制。行政执法责任制是规范和监督行政执法活动、促进行政机关依法行政的一项长期性的机制性和制度性保障。党的十八届四中全会《决定》和《法治政府建设实施纲要 (2015—2020)》要求,全面落实行政执法责任制。

(四)推进信息公开和政务公开

全面推进政务公开,让权力在阳光下运行,对于发展社会主义民主政治,提升国家治理能力,增强政府公信力执行力,具有重要意义,也是营造优良营商环境的重要要求。2008年4月国务院公布了《政府信息公开条例》,中办、国办于2016年2月印发《关于全面推进政务公开工作的意见》,其中提出,到2020年,公开内容覆盖权力运行全流程、政务服务全过程,公开制度化、标准化、信息化水平显著提升,公众参与度明显提高。国务院办公厅发布了《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》,就全面推进政务公开工作进行了细化安排。从2014年开始,国务院办公厅每年 (自2016年起)发布政府信息公开或政务公开年度工作要点。在政务信息资源共享方面,国务院于2016年9月印发了《政务信息资源共享管理暂行办法》,推动了政务信息系统互联和公共数据共享。

(五)对行政权的制约和监督

有权必有责、用权受监督,是法治的基本原理,对违法行政进行监督、追究责任,对权益受损的行政相对人提供救济,是行政法治的重要要求,也是构成优良营商环的重要内容。改革开放以来,尤其是党的十八大以来,我国不断健全完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿与补偿、监察、审计、人大监督、信访等对行政权的制约、监督途径,强化对行政相对人的权利保护和救济。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》是我国民主法制建设的重要里程碑,为监督行政机关依法行使职权与维护公民合法权益提供了重要的机制。为解决行政诉讼实践中“立案难、审理难、执行难”等突出问题,全国人大常委会于2014年11月对《中华人民共和国行政诉讼法》进行了修改。党的十八大以来,中央强力反腐,决定深化国家监察体制改革,基本内容是加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现党内监督和国家机关监督、党的纪律检查和国家监察有机统一,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。2018年全国人大通过了《宪法修正案》和《监察法》,把监察工作试点的成果以法律的形式固定下来,解决了长期困扰反腐败工作的法治难题,对于构建“亲”“清”新型政商关系具有重要意义。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,“完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权”。2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了相关意见或试点方案。目前,江苏、浙江、山东、广东、重庆、贵州、云南7省市正在进行审计体制改革试点。

三、对标世界一流优化营商环境加快行政法治建设

2018年11月,习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上的主旨演讲中指出,“营商环境只有更好,没有最好”,中国要“营造国际一流营商环境”。尽管我国行政法治建设已经取得了很大的进展,但距离营造国际一流营商环境的目标还有很长的距离。在新时代,为实现全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的目标,为营造国际一流的营商环境,需要大力推进法治政府建设,促使行政法治水平迈上新台阶。

(一)依法全面履行政府职能

营造优良营商环境,最基础的工作是全面正确履行政府职能。只有全面正确履行政府职能,将法律、法规的规定转化为实际的治理效果,营商环境才有了得以确立和巩固的根基。要结合新时代社会主要矛盾的变化,从统筹推进“五位一体”总体布局出发,切实转变政府职能,实现“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。要完善行政组织法律制度,推进机构、职能、权限和责任法定化,坚持简政放权、放管结合、优化服务“三管齐下”,既要解决“越权、越位”的问题,又要解决“缺位、不到位”的问题,实施有效监管,优化公共服务。

一要深化简政放权。减少微观管理事务和具体审批事项,最大限度减少政府对市场资源的直接配置,最大限度减少政府对市场活动的直接干预,提高资源配置效率和公平性,激发各类市场主体活力。深化商事制度改革,压缩企业开办时间,全面推开“证照分离”改革,深化“多证合一”改革,推进工业产品生产许可证制度改革,推行简易注销改革;继续清理精简投资项目审批、工程建设项目审批、核准等事项,推行区域评估、联合评审、并联审批等;全面实施三个清单制度,推动政府职能科学化、法定化向纵深发展,保障各类市场主体机会平等、权利平等、规则平等;建立完善涉企收费、监督检查等清单制度,清理涉企收费、摊派事项和各类达标评比活动。

二要加强事中事后监管。在持续深化简政放权的同时,进一步强化事中事后监管,以规范市场秩序,激发市场活力。建立统一规范、权责明确、公正高效、法治保障的市场监管和反垄断执法体系,健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制;推进互联网+监管”、大数据监管,“告知承诺+事中事后监管”等新型监管方式;推进跨部门联合监管,打破“信息孤岛”,加快政府各部门信息联通共用,做到既提高监管效能,又切实减少对企业的干扰。

三要优化公共服务。着眼于为民众提供便捷高效、公平可及的公共服务,以再造服务流程、整合服务资源、共享信息数据、增强功能联动性为重点,大力推进服务型政府建设。行政机关要积极主动换位思考,站在企业和群众角度考虑问题,变政府“端菜”为人民“点菜”,把能否做到企业和群众“办事不求人”作为服务型政府建设成效的一个“试金石”;积极持续开展便民行动,推动证明事项清理工作取得实效;建设全国统一政务服务平台,推动信用、人口信息等领域实现数据共享。

(二)优化行政立法、行政规定和行政决策

目前很多行政立法和行政规定质量不高,在民主性与科学性上有欠缺,解决焦点和关键问题的能力不足,存在部门保护和地方保护倾向;行政决策机制和程序尚不健全,违法决策、专断决策、不当决策等仍较为常见,对违法决策缺乏有效的制约和问责。

一是行政立法要坚持解放和发展生产力、维护社会公平正义、规范行政权力运行的价值取向,充分保障市场主体的正当权益与合理诉求。坚持开门立法、民主立法,保障市场主体对行政立法的参与,拓宽参与渠道,增强参与实效性。建立和完善政府立法分析、评价、评估机制,建立监管影响评价制度,将企业的合规成本作为重要的考量因素。

二是行政规定要落实“三统一”制定,加强备案审查监督工作。做好行政立法和规定的立改废工作,加强商事制度改革、投资项目审批、企业投资管理、贸易便利化、社会信用保障、产权保护等方面的立法;落实公平竞争审查制度,确立竞争政策基础性地位,依法清理废除妨碍统一市场公平竞争、阻碍要素流动的各种规定和做法,完善权利平等、机会平等、规则平等的市场环境;对政府职能转变和“放管服”改革措施进行法律审核,推动相关法律的立改废释工作,及时将成熟的改革经验法制化。

三是抓紧出台《重大行政决策程序暂行条例》,健全科学民主决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查 (审核)、集体讨论决定等确定为法定程序;加强决策后评估,完善决策调整机制,强化对违法决策的问责;建立政府重大经济决策主动向企业家问计求策的程序性规范,研究制定涉企政策、规划、法规,要听取企业家的意见建议。保持涉企法律和政策的稳定性和连续性,基于公共利益确需调整的,要严格调整程序,同时合理设立过渡期或者给予一定的补偿。

(三)健全完善执法体制机制

行政执法是行政法治的关键,要合理配置执法资源,切实加强食品药品、医疗卫生、环境保护、安全生产等关系群众切身利益的重点领域执法力度。抓紧修改《中华人民共和国行政处罚法》,提升相关制度的公平性和合理性,制定规范执法自由裁量权的办法,防止执法随意、标准不一等现象,避免对市场主体的轻微违法行为加以重罚甚至置于死地;加强社会信用立法,在法治轨道上推进实行失信联合惩戒制度;完善行政强制执行体制,探索建立非诉行政强制执行绿色通道。采取有效措施,健全执法人员依法履行职务的保护机制,确保履职安全,完善职业安全,排除阻力干扰,保障秉公执法。

一是执法不仅要实现普遍正义,还要考虑个案中的具体情况,准确地解释和适用法律,合理地行使自由裁量权,以实现个别正义;要坚持处罚和教育相结合,不能片面强调处罚、搞“不教而诛”或一罚了之,执法的目的是“纠正违法行为,教育公民、法人或者其他自觉守法”,只要能达到这一目的,就不一定非要采取惩罚性的手段。

二是执法手段的确定要与违法的事实、性质以及社会危害程度等相适应,不能片面强调严厉打击,而是要宽严相济,要考虑违法行为人是否有应予以从轻、减轻甚至免于处罚的情形,应当针对不同群体的需要提供指导、提供支持以促进其守法等等。近年来,在执法尤其是对市场主体的监管执法领域,出现了很多具有启发意义的新理论,例如执法金字塔理论、回应性监管理论、合作式执法理论,其要义均在于考虑相对人违法的具体情况,在说服教育、行政指导、信息提供、行政处罚等执法多种手段中作出合理的选择。执法金字塔理论认为,在执法金字塔模型底部的是建议和说服性措施,中间是较为缓和的行政制裁措施,顶端则是惩罚性的制裁措施。首先要假设企业具有德行且自愿守法,则监管者应选取金字塔模型底部的措施;如果这种假定没有充分的基础,那么监管者就应沿着金字塔的层级拾级而上,逐步采用更具有威慑性的措施。与此相关的回应性监管理论认为,政府在监管手段的运用上不能一刀切,要具有“回应性”,也就是根据被监管者的具体情况,采取针锋相对或者量体裁衣式 (tit-for-tat)的监管方式。例如,对于那些只注重攫取短期经济利益、不注重社会责任的主体,要用命令控制型执法来强制其遵守法律规定,并对违法行为进行严厉处罚;相反,对具有守法意愿的主体,最好是把自我监管和说服教育等相对温和的方法作为首选[4]。合作式或者遵从式执法模式的倡导者反对对抗式执法模式,认为合作优先于对抗,建议、劝服优先于惩罚,认为对抗和惩罚的成本巨大而效果却不好。因此,在被监管者违法时优先考虑协商与谈判,只有在其不予配合、拒绝协商等情况下,才辅之以惩罚性执法手段[5]。

(四)推进政务公开、打造透明政府

《中华人民共和国政府信息公开条例》对于打造透明政府和阳光政府,转变政府行政管理方式,建立反腐倡廉长效机制,保障公民知情权、监督权和参与权具有重要意义。但是现行条例在实施过程中遇到一些新的问题,例如现行条例有些制度设计还不够完善,行政机关和申请人之间的权利义务配置不平衡,有些制度规定比较原则,实践中容易引发争议1。为了解决这些问题,国务院办公厅、法制办起草了《中华人民共和国政府信息公开条例 (修订草案征求意见稿)》,对《中华人民共和国政府信息公开条例》进行了完善[6]。考虑到整体推进政务公开的需要,未来还应当制定“政务公开法”,切实推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。此外,随着大数据的发展,数据开放的重要性也日益凸显,国务院也要求,在依法加强安全保障和隐私保护的前提下,稳步推动公共数据资源开放,方便全社会开发利用2,未来应制定统一的“数据开放法”或“数据开放条例”。

(五)强化对行政权的监督和对公民权利的救济

强化对行政权的监督和对公民权利的救济,构建全面覆盖、权威高效的监督体系,使行政权力得到有效的监督制约,损害公民、法人和其他组织合法权益的违法行政行为得到及时纠正,违法行政责任人依法依纪受到严肃追究。贯彻《中华人民共和国监督法》,把营商环境纳入人大监督的重点范围。贯彻《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国审计法》,推动构建“亲”“清”新型政商关系,将优化营商环境情况纳入部门预算执行审计、重大政策落实情况跟踪审计和专项审计调查。加强对行政相对人的权利救济,增强救济实效性,要修改《中华人民共和国行政复议法》,积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措;改革行政审判体制机制,切实保证行政审判的独立性、公正性和权威性;完善国家赔偿补偿制度。把政府诚信作为优化营商环境的重要内容,建立健全“政府承诺+社会监督+失信问责”机制,凡是对社会承诺的服务事项,都要履行约定义务,接受社会监督;集中治理“新官不理旧事”等问题;建立因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的补偿救济机制。

四、结语

改革开放以来,尤其是党的十八大以来我国的行政法治建设取得了长足进展:依法行政制度体系更加完备,行政决策的科学化、民主化和法治化程度日益提高,行政执法体制向着权责统一、权威高效的方向持续迈进,对行政权运行的监督制约机制更加有效,人民群众的正当权益得到更多的保护,各级行政机关及其工作人员的依法行政水平和观念有了很大提高。这些都为营造优良营商环境提供了重要的保障。在此过程中,我国的行政法治也积累了一些重要的经验,特别是坚持中央的顶层设计、系统谋划与地方的积极创新、先行先试相结合,坚持党的领导与以人民为中心相结合,坚持政府自身推进与外部监督相结合,坚持全面推进与突出重点相结合,坚持借鉴域外经验与关注中国国情相结合,坚持理论与实践相结合,等等。尽管我国行政法治建设取得了很大的成绩、积累了有益的经验,但是与建设社会主义市场经济和和谐社会的要求相比,与深化行政体制改革、全面推进依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化的任务相比,与建设世界一流营商环境的目标相比,还存在不小差距。在新时代,要在所取得的成绩和经验基础上,以市场主体期待和需求为重要导向,大力推进行政体制改革,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力,建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府,为营造国际一流营商环境创造更加有力的行政法治保障。

参考文献

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[2] 习近平.之江新语[M].杭州:浙江人民出版社,2007:203.

[3] 习近平.在党的十八届二中全会第二次全体会议上的讲话[N].人民日报,2013-02-28 (1).

[4] 鲍德温,等.牛津规制手册[M].宋华琳,等译.北京:生活?读书?新知三联书店,2017:141.

[5] Hawkings,Environment and Enforcement,Oxford University Press,1984:4.

[6] 后向东.论我国政府信息公开制度变革中的若干重大关系[J].中国行政管理,2017 (7):10-17.

注释

[1]国务院办公厅、法制办公室《关于〈中华人民共和国政府信息公开条例 (修订草案征求意见稿)〉的说明》。

[2] 国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》;《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》。

来源:《重庆社会科学》2019年第2期

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