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人民监督员制度面临哪些亟待解决的时代课题

摘要:人民监督员制度打破了检察机关一度封闭的职务犯罪案件办理,增强了透明度和参与度,有利于人权保障和司法公正。目前,在国家监察体制改革取得重大推进背景下,坚持和完善人民监督员制度,需深化对人民监督员制度的认识,适时出台《人民监督员法》。

关键词:人民监督员制度; 检察机关; 司法正义;


从2003年8月最高人民检察院制定发布《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定 (试行) 》,到2010年在全国范围内推广,人民监督员制度在监督检察工作、维护司法正义上发挥了重要作用,已经成为我国检察制度的重要组成部分。但在法律依据依然匮乏、监察体制改革取得重大推进的背景下,人民监督员制度也面临着亟待解决的时代课题,需要作出进一步探索。

人民监督员制度的整体运行并不理想,并未达到预期目标

人民监督员制度是作为检察机关引入外部力量对职务犯罪案件进行监督而推出的一项改革新举措,但由于制度的设置、人员的选任与管理起初都由检察机关主导,并未从根本上打消社会公众的疑虑。随着从试点到全面推行的展开,人民监督员制度本身不断改革和完善,尤其是在人民监督员选任上实行由检察机关自主到司法行政机关负责的转变,在一定程度上增强了人民监督员在监督检察机关办案上的独立性,增强了他们履职的能力。尽管如此,我们也必须注意到,在人民监督员制度实施的这些年里,对于其实际效果并非没有质疑;在国家监察体制改革启动之后,人民监督员制度的存废也开始出现争议。

从制度运行层面而言,人民监督员在选任、任期、监督范围和履职保障等方面一直存在困难。最初人民监督员是由检察机关自行选任,从2014年开始,逐渐转由司法行政机关选任,但从法律上讲,司法行政机关选任人民监督员并非不存在理论上的困难,因为法律并未赋予司法行政机关对检察机关的监督职能,那么,即便是这种“外部化”的选任,在法律上仍然存在可争议之处。

人民监督员的精英化、专业化和任期,同样是不容回避的问题。一方面,由于检察机关办理职务犯罪案件的专业化,以及某些时候的保密需要,客观上使得其办案流程具有封闭化的特征,如果人民监督员选任过于大众化,则其监督能力就存在问题,而如果过于精英化,则其代表性就存在困难;另一方面,由于人民监督员履职要付出巨大的代价,当前一任5年,最多不超过10年的任期,固然有助于人民监督员队伍的稳定,但这种过长的任期不仅在国际上少见,也有可能不利于人民监督员与检察机关之间良性关系的构建。因为,经过十年的“磨合”,人民监督员与检察官很可能成了“老朋友”;长达5年甚至10年的任期,对于人民监督员的纯洁性,也带来了更大考验。

从实践上看,长期以来,全国人大常委会始终未就人民监督员制度出台相关法律,人民监督员制度主要依靠检察机关与司法行政机关的相关规范文件运行,法律依据并不充分;全国各级各地检察机关的开展情况并不均衡,部分检察机关迄今尚未设立专责部门与人员,监督效果也未完全实现预期。虽然2018年10月26日第十三届全国人大常委会第六次会议修订的《人民检察院组织法》第27条规定,“人民监督员依照规定对人民检察院的办案活动实行监督”,第一次为人民监督员制度的设置提供了明确的上位法依据,但仍然未能从根本上改变人民监督员制度运行缺乏具体法律规定的现状,相关立法工作依然有待继续开展。

正是由于种种困难的存在,学界有一种声音认为,“通过对2003-2014年人民监督员制度实施的梳理,可以发现,人民监督员制度的整体运行并不理想,除了最初试点的几年,制度运行并未达到预期目标”。最为麻烦的是,在最新《中华人民共和国宪法修正案》中设立“国家监察委员会”,职务犯罪整体上实现机构改革与人员专隶之后,“皮之不存,毛将焉附”,人民监督员制度何去何从,令人关注。

不可轻言放弃,应该坚持和完善人民监督员制度

“一目之察,不如众目之明。”作为一项已经坚持了多年的制度,人民监督员制度不可轻言放弃。人民监督员制度设计之初,针对的是当时人民检察院集侦查权、公诉权和监督权于一身,社会公众对检察机关办理职务犯罪“自侦、自捕、自诉”模式存在质疑的背景下,为回应要求将侦查权剥离出检察机关的呼声,增强检察工作透明度,更好维护司法公正而推出的。在国家监察体制改革推行之后,虽然情况发生重大变化,但宪法规定的公民对国家机关及其工作人员批评、建议、申诉、控告和检举的权利,以及《人民检察院组织法》第11条关于“人民检察院应当接受人民群众监督,保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权”的规定,仍然为人民监督员制度的存在提供了一定程度上的合法性依据。

无论是出于对检察机关的监督,还是鼓励人民群众参与、了解和监督检察机关的工作,从而提升检务透明度,促进检察机关依照宪法和法律正确履行职能,更好地实现司法正义,保障当事人合法权益,都应该坚持和完善人民监督员制度。

一是要深化对人民监督员制度的认识。人民监督员制度事实上有两个关键点,一个是“监督”,另一个是“参与”。作为一个设计之初旨在强化“监督者”的制度,人民监督员制度固然意在监督检察机关对职务犯罪的侦查,但随着其逐渐发展完善,它强调公民“有序司法参与”的一面也日益得到强化。事实上,在人民监督员制度实施中,检察机关也越来越重视对人民监督员知情权的保障。因为,“监督”是有前提的,没有一定程度的透明和知情,就不可能实现有力的监督。因此,在国家监察体制改革,人民监督员存废出现争议的背景下,我们应该从过于强调监督,到强化“人民监督、司法公正、人权保障和公民有序参与司法”的理念中转变。

二是要适时出台《人民监督员法》。《深化人民监督员制度改革方案》提出,检察机关和司法行政机关应充分总结人民监督员制度实施经验,加强对相关问题的研究论证,不断完善人民监督员制度,适时提出立法建议,推进人民监督员制度法治化。国家监察体制改革对人民监督员制度既是挑战,也是增强立法供给的机遇。当前,学术界与实践界应该针对人民监督员制度所遇到的实际问题,通盘考虑人民监督员制度对监察工作和检察工作的监督作用,公民有序参与司法的需求,人民监督员选任、监督范围、监督程序和监督意见的效力等具体问题,以及全面深化依法治国和人权保障的需要,适时推动全国人大常委会出台《人民监督员法》,从而对这个问题给出一个系统性和框架性的解决。

参考文献:

(1) 高一飞:《国家监察体制改革背景下人民监督员制度的出路》,《中州学刊》,2018年第2期。

(2) 王玄玮:《国家监察体制改革和检察机关的发展》,《人民法治》,2017年第2期。

来源:《人民论坛》2019年第3期

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