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关于在审议法律草案时制作立法记录,
 进一步完善立法工作的建议
周  林
《中华人民共和国立法法》(以下简称"《立法法》")由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过。这部法律对于规范立法活动,健全国家立法制度,建立和完善有中国特色社会主义法律体系,保障和发展社会主义民主,推进依法治国,建设社会主义法治国家,具有重要作用。
    
    根据《立法法》的规定,所谓"立法"指的是国家机关依照其职权范围通过一定程序制定、修改和废止法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的活动。立法在程序上分法律草案的提出、法律草案的审议、通过和公布法律四个阶段。
    
    《立法法》对于法律草案的提出有明确规定:"提出法律草案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。"《立法法》还对法律的通过和公布做出规定。从近期全国人大的立法实践看,立法草案的提出以及法律的通过和公布,一般均符合《立法法》的要求。
    
    对于法律草案的审议,《立法法》仅对具体程序有规定,对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容却没有做出任何规定。而这些内容对于法律实施是十分重要的,它特别有助于法律实施者弄清某个具体法律条文的意图究竟是什么。
    
    熟悉立法工作的同志都知道,一部法律草案在审议过程中一定会有"人大代表"(也就是"立法代表"或"立法委员")发表意见,对法律草案进行修改和/或补充。这些意见,以及修改和补充,不可能反映在提交审议的立法草案说明当中。比较法律草案和最后通过的法律,它们有时出入很大。虽然在通过法律时,通常要附带发表一个关于法律草案修改意见的报告,但这个报告往往过于简单,在审议法律草案过程中代表们的意见,特别是对法律草案修改或者补充的理由,并不能完整、准确地反映出来。其结果是,由于现行立法"宜粗不宜细"等原因,司法者有时难以从已有的法律条文看出有关立法意图,在适用法律时便难免发生恣意解释、扭曲立法原意的情况,极大地影响了法律实施的准确、及时、有效。
    
    例如,在王海"知假买假"事件中,一些人认为王海属于《消法》中所说的"消费者",他买到的既然是假货,销售商就应当按照《消法》第49条的规定给予双倍赔偿,而另一些人却认为王海不是严格意义上的"消费者",他"知假买假"索要双倍赔偿,属于欺诈,不应适用《消法》第49条的规定。由于缺漏有关立法记录,人们至今也不能准确地掌握利用这条法律。更为严重的是,由于难以明了《消法》第49条当初被通过时的意图,司法实践中便不可避免地出现了这样一种怪现象:同样的案情,此地判决胜诉,而彼地却判决败诉。这极大地妨碍了法律的实施,甚至损害了法律和司法的权威。
    
    再如,2001年修订的《著作权法》第三条第(三)项中,把"杂技艺术作品"列为受《著作权法》保护的作品。查遍第一部《著作权法》起草至最后审议《修订著作权法草案》的数十次法律草案及有关立法说明,都不见"杂技艺术作品"的踪影。"杂技艺术作品"一词似乎是在通过新修订的《著作权法》时被临时加上去的。这个被(突然)加上去的词语是谁的提议?理由是什么?意图是什么?对它有怎样的限制?(如果对"杂技艺术作品"的保护范围不加限制,将极大地损害我国杂技艺术的发展)这些问题,至今无人回答。
    
    为了进一步完善立法工作,推进立法改革,总结立法经验,提高立法水平,增加立法的透明度,调动公民参与立法活动的积极性,并且使公众,特别是使司法机关更容易明了法律条文的意思,明了立法意图,确保法律适用的统一,提高司法效率,有必要对立法过程即审议法律草案过程制作立法记录。这样的立法记录虽然不具有任何法律效力,但它却十分有助于人们了解立法意图,掌握法律精神,准确适用法律。具体的建议是:全国人大常委会通过一项"关于在审议法律草案时制作立法记录,进一步完善立法工作的决定",把它作为《立法法》的一项补充。该"决定"应当至少包含下面两项内容:
    
    立法机关在审议法律草案时,应当制作完整、准确的立法记录。
    

    立法机关制作的立法记录应当公开。
    

    
    2003年2月5日
    

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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