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司法矫治处分与劳教制度改革专访录
屈学武 马蔚
【按】:2002年3月18日,中国社会科学院法学研究所屈学武教授接收了《工人日报》记者马蔚针对劳动教养制度改革的专访。以下为采访录音整理纪要(本文原载《工人日报》2003年5月17日)。
    
    本期嘉宾:屈学武
    
    中国社会科学院法学研究所研究员;中国社会科学院研究生院教授;中国劳动教养学会理事;北京市刑法学会常务理事;北京科华律师事务所兼职律师。
    
    
    ■一个误区:“劳动教养”并不是“犯罪”
    
    记者:我作过一个调查,就“劳动教养”与“劳动改造”两个概念的区别询问于一般人,结果大部分人都认为这两个概念性质是一样的,不同之处只是后者比前者剥夺自由的期限更长。看来名称相似以及都有限制当事人自由的执行方式,使相当一些人误以为劳动教养也是刑罚手段之一。其实,劳动教养的有关法规并不属于刑法范畴,被劳动教养的人员也并不是当然的罪犯(资料检索一)。
    
    屈学武:不仅是一般民众,就连国外的学者,在谈到我国的“劳动教养”时,也往往将其混同于“轻罪”。其实这是一个认识误区。轻罪和劳动教养既有可以比较的地方,又不是对等的。说他们是不可比的,是因为在我国,劳教只是违法行为,绝对构不成犯罪。
    
    不错,国内有关劳教决定上,确实说过劳教“适用于轻微违法犯罪”,但实际上,在我国只有人民法院有审判权力,未经人民法院作有罪判决的都不是犯罪。你可以说劳教决定上说的只是犯罪学意义上的“犯罪”,但绝对不是刑事实体法意义的犯罪。国外的“轻罪”却是一个法律概念而不是犯罪学概念——它是经由其法律或法典明文规定的(资料检索二),而我国刑事法律上并没有重罪、轻罪之分。
    
    至于其具有可比较的成分,是指行为在实际“性质”上有可比成份。比如在中国被决定劳教的小偷小摸行为,在国外可能构成犯罪。因为西方不少国家对犯罪只定性不定量,偷一辆自行车、暴力恐吓、深夜喧嚣甚至使用不合格的磅秤等,都可能构成犯罪。而在我国,小额诈骗、小偷小摸、轻微伤害、一般性的交通肇事、醉酒驾车等都够不上刑事犯罪,充其量构成治安违法行为。
    
    ■一个观点:目前对劳教人员限制自由,法定依据不足、程序不公平
    
    记者:既然上述行为不被界定为犯罪,应该说我国对劳教人员的社会评价并不像对犯罪分子那么严厉。但是,按照目前的劳教规定,却又要对这些对社会危害不及犯罪分子的人员实行一到三年的自由的剥夺或说限制,这岂不是很不公平?
    
    屈学武:而且不服劳教管理的还可能再延长,最高可达四年。《中华人民共和国立法法》规定,限制人身自由必须要经过“法律”来规定,而劳教决定并不是法律,也就是说劳动教养的依据充其量只是行政法规,并不是法律。
    
    有学者主张将劳教界定为行政处罚,但我们认为这一界定是与现行法律规定相冲突的。这是因为:其一,《中华人民共和国行政处罚法》第8条所规定的“行政处罚的种类”中,并没有“劳动教养”这一处罚种类规定;其二,《行政处罚法》上所规定的限制人身自由的行政处罚的最长期限只有15天,劳动教养却长达3~4年。第三,行政处罚的决定机关应该是国家行政机关,我国劳教的决定机关却是由公安、司法、民政、劳动等多家政府机构人员组成劳动教养委员会组成。但实际上,日常中的劳教审批工作是由公安机关来实施的;劳教管理工作则是由司法行政部门(劳教局)实施的。这样看来,劳教委员会的性质不是典型的国家行政机关,或者说它的性质不是很明确。
    
    记者:《行政处罚法》第8条第(七)款中,不是对“行政处罚的种类”还规定了一个“口袋”吗?――即行政处罚的种类除了第8条列举规定的几种以外,还包括“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。那末,是否可将“劳教”划归到这里的“其他”口袋中去呢?
    
    屈学武:不能。因为我国《立法法》第8条和《行政处罚法》第10条都规定,只有“法律”才能设定限制人身自由的处罚种类,而现行所有劳教决定、规定都不是“法律”(而是法规)。可见,劳教不能被划归到上述“其他”口袋之中。既如此,劳教就不是《行政处罚法》法定的行政处罚种类之一。
    
    另一方面,1991年最高人民法院关于贯彻行政诉讼法的司法解释中,确曾将劳教“解释”为“行政强制措施”。我们认为,这一“解释”也存在不合理、不合法性。其他的复杂性问题且不说,单从行政强制措施的决定机关和目的看,它就无权也毋须限制人身自由长达3~4年之久。虽然在中国建国之初、在国内法制尚不健全时,我国的确曾将劳教界定为一种行政强制措施,但时至今日,仍采用“行政强制措施”的解释法,只能徒然授人以无人权、无法治的口柄。
    
    ■一个建议:以司法矫治处分替代劳动教养
    
    记者:近些年来法学界关于改革劳教制度的呼声很高,观点也很多,您可否给我们介绍一下这方面的情况?您自己又是持什么观点呢?
    
    屈学武:目前有四种观点。第一种主张把劳动教养改为刑法里的轻罪。这样定性的一大弊害是这些人员全都被标定成了罪犯,这样我国的犯罪圈会扩得很大。中国人口本来就很多,每年要生两个丹麦全国的人口――1000万人。而现在――在还没有将此类行为划归为犯罪时,我们法庭的案子就已经办不过来了,如果偷一辆自行车、诈骗50块钱还都要经法院刑庭审判,人手不够、关押场所也不够。另外从中国的法律文化来说,把这么多人标签为犯罪人――这么大一群人可能遭致较为严重的社会歧视,不利于他们的矫治也不利于真正的犯罪的预防;还可能发生侵犯人权现象。更何况,现行劳教人员里有很多吸毒的、卖淫嫖娼的、屡屡赌博的,这些人更加需要的是社会救治而非刑罚惩罚,把他们都往犯罪人员里放,不利于对他们的矫治。
    
    第二种观点,把劳教人员分流,一部分纳入刑法,一部分作为行政处分。但这里也有一个两难问题,那就是对于卖淫嫖娼、有性病、反复吸毒的人员,如果对他们作行政处分,你就没有理由限制其人身自由数月甚或好几年,而不限制其人身自由,可能又不利于对他本人的矫治和社会防卫,因而,看来将他们界定为行政处罚的对象不合适;作为刑罚处罚的对象,也不合适。
    
    第三种观点,保留现行劳教制度,作为一种行政处罚,把劳教决定改造为法律。这种意见,我认为根本不可能和中国早已签署的《公民权利与政治权利国际公约》相对接。因为公约第九条第一款明文规定“……,除非依照法律所确定的根据和程序,任何人不得被剥夺自由”。也就是说要限制人身自由,不仅要法律规定,还要进入司法程序。而劳教除了没有法律规定之外,根本不经司法程序,公安机关就可以决定。没有经过法庭裁决,就可能发生侵犯人权的问题。退一步说,即便是行政处罚,也还有个听证程序,可现行劳教制度连听证程序都没有。
    
    记者:现在不是规定:劳动人员对劳动教养决定和复议决定不服的,可以依法申请复议和提出诉讼吗?
    
    屈学武:行政复议是向上级行政机关提出的,实践中,还是以维持下级机关决定的比例居多。当然也可以提起行政诉讼,但按规定,行政诉讼不影响劳动教养的执行,请律师也难,被劳教人员由于已被限制人身自由,出庭也难。而且法院可能不受理这样的诉讼。法院可以说:这不是公安机关决定的,按照规定应当由劳教委员会决定;可劳教委员也会说:我没有裁决这件事,这是公安机关裁决的。双方当事人相互推诿,法院不知道应当通知谁来应诉。
    
    有的类似案子如果起诉到法院,法院可能判决他管制刑;可是如果被决定劳教,就可能限制人身自由三年,如果他不服改造,还可能会被劳教四年。以至于有的劳教人员千方百计在里面犯个非常轻的罪,这样即使被判刑,也可能就判个拘役,半年就可以出来了。
    
    总之,将劳教决定改造为劳教法,设定成“行政处罚”之一的设想之最不可行点在于:行政处罚不能限制人身自由达数年之久。你可能说,既然长期限制人身自由不合理,那就将劳教期限缩短一些就行了。
    
    然而,劳教问题的焦点并不在期限的长短,因为围绕着吸毒、卖淫嫖娼、小偷小骗等行为所形成的、对一些人在一定期间限制其人身自由的处罚,既是出于社会防卫的需要;也是出于矫治这些人的病理身心、人格的需要。也就是说,调控此类社会冲突关系的需要是实际存在的,问题是怎样合理、合法且适度地来规范它。因而简单地“缩短”看来并不能解决问题。问题的根本还在于不能以行政法律和行政处罚的手段来调控此类边缘性犯罪行为。
    
    
    这样,就产生了第四种观点,我本人也持这种观点。那就是:既不主张用纯刑罚方法来调控此类行为;也不赞成以纯行政处罚的方法来调控此类行为;同时不赞成将此类行为分流为一半犯罪、一半行政违法。而主张:以一种特殊的司法处分来调控它。
    
    这种特殊的司法处分的特殊点在于:(1)中国现行的法律处分无外乎民事处分、刑事处分或行政处分三大类。而此类处分既不是民事、刑事处分,也非行政处分,因而,它很特殊。(2)其适用对象主要是有轻微刑事违法、又够不上刑事犯罪的人员,几乎可以涵括全部现行可予劳教的对象。如实施了轻微刑事违法行为的人及其他需要进行心理矫治、人格矫治、戒毒治疗、戒赌治疗、性病治疗、精神病治疗的人员等;甚至可考虑包括一些具有劳动能力却长期在公共场合流浪、乞讨影响公共秩序的人(进而改革或取消现行的收容遣送制度)。惟其如此,我们才姑且谓之特殊的司法处分。国外的保安处分即属此类处分。如澳门为回归祖国而在1996年特行制定并颁发、施行的现行《澳门刑法典》、现行《德国刑法典》,现行《意大利刑法典》均在其刑法典之中、在其“刑罚”章节之外,设置了此类名为“保安处分”的特殊司法处分。(3)在处分期限上,对一些特殊的适用对象可在一定期限内有其弹性。例如对吸毒的人、被强制治疗的精神病人、性病病人,可视其戒毒和治疗的需要来酌定限制其人身自由的长短。
    
    记者:这样做可以解决劳动教养在法律依据以及程序上存在的问题吗?
    
    屈学武:首先,假如这样作,所谓“劳动教养”的概念就会随着《司法矫治处分》的出台而在现行法治运作中消失,因而你刚才提到的关于“就可以解决劳动教养在法律依据以及程序上存在的问题”的提法,也就两谈了。简单地说,就实质层面看,调控此类冲突关系的问题确实能够得到解决;但就其表象、就其名称上看,既然这一部分人员已经不复存在,也就不发生解决什么“劳动教养”的法律依据以及程序问题了。
    
    但从实质、理论上看,我们所以说这样作能够解决调控此类人等的法律依据及其程序问题,是因为:(1)这部分人将划属全国人大(或其常委会)通过的“法律”来调控,从而致令此类限制人身自由的处分有其法律上的依据;(2)限制其人身自由还须通过人民法院的法庭审定,因而从程序上看,它也是经由了司法裁决程序而非行政程序决定的;(3)从法律性质上看,特殊的司法处分法,既不是严格意义的刑法、也非民法、行政法,而属于类同于西方的介乎于刑事处分与行政处分之间的、民事、刑事、行政之外的第四种处分。因而其限制人身自由的期限可以超过行政处罚期限;但被处分人等又并没有被标签为刑事犯罪人,从而有利于对此类人等的矫治改造;此外对某些特殊人等的、在一定期限内的弹性期限设定,也有利于其本人的矫治和社会防卫。(4)此一立法法,符合国际惯例,因而它绝不会发生悖逆我国已经加入或签署的国际公约中的人权规范的问题。
    
    总之,在中国现行刑法体系中,增设特殊司法处分的立法法,不但可以解决当前劳动教养处分有违国际公约规范的难题,还可将当前散置于刑法或其他法中的、适用于轻微刑事违法人员的非刑事处分集中统一起来,便于通过人民法院的简易审决,确保其从实体内容到程序的正当化。
    
    记者:那么由什么样的机关来适用呢?
    
    屈学武:裁决机关应该是人民法院,可设立专门的治安法庭或矫治法庭裁决。至于执行机关,可将我国现有的专门的劳教局,改为司法矫治局或其他什么名称,加上现有的专门的收治戒毒人员、戒赌人员、性病人员、需行心理辅导人员的机构合成一个专门的司法矫治机构即可。其任务就是对矫治人员进行分类管理,针对不同的人格加以教育、矫治。矫治对象应该相对规范,除吸毒、卖淫嫖娼人员、精神病人外,对实施了刑事违法行为的人员,其行为程度原则上应该超过《治安管理处罚条例》的行为程度,而轻于构成犯罪、应予刑罚处分的人员,这样,就可形成一个由《治安管理处罚条例》-→《司法矫治处分法》-→《刑法》衔接而成的、广义的大刑法体系。
    
    矫治的方式可以多种多样,并不局限于限制自由一种途径,与刑事处分相比,此类处分宜于更加开放、社会化程度也宜于更大。
    
    记者:从世界刑罚制度的发展趋势来看,现在不少发达国家甚至将判刑罪犯中的多数放到社区中,利用社会力量帮教改造。显然,对劳教人员进行社区矫治更有理由,也更容易些。
    
    屈学武:现代社会是一个飞速发展的社会,对司法矫治人员过多、过长时间的羁押,他出来可能就不适应社会了。比如说现在信用卡发展很快,他在里边关两年,出来可能一点不知怎么用。他会觉得自己已经难以被社会接纳了。
    
    在这方面,西方国家的社区矫治方法有值得我们借鉴之处。举例来说,美国有戒毒法院,实行的是简易程序,法官很快审结之后,戒毒人员就在外边戒毒,有专人定期为其作测试,如果经测试还有毒的话,先做一次含毒量记录;限期内体内毒素含量仍然超标,就会限制其人身自由、强制戒毒。这既体现了一定人文关怀,又不需要付出太高成本——因为监禁既需要场所、人员;矫治还需要不少花费,对纳税人而言,也耗资巨大。更何况,一些国家所实行的开放式管理、例如社区劳动的对象,还往往是被其法院判定为“有罪”的人员,中国对此类犯罪边缘人氏,又为何不可采取诸如此类的社区劳动的办法来矫治其病态的人格或心理呢?
    
    ★ 资料检索一:现行劳教制度的依据主要包括:全国人大常委会批发的《关于劳动教养问题的决定》、《关于劳动教养的补充规定》、国务院1982年批发的《劳动教养试行办法》等。相关依据还有全国人大常委会《禁毒决定》含有的“强制戒毒处分”;《关于严禁卖淫嫖娼决定》含有的“强制教育处分”;对明知自己有性病仍然卖淫嫖娼者的“强制治疗处分”以及现行刑法典对实施了危害社会行为的无责任年龄人必要时由政府实行“收容教养”的处分等。
    
    ★ 资料检索二:英美法系中,处1年以下有期徒刑的为轻罪。德国刑法典第12条明文规定:最高刑为1年以下自由刑或科处罚金刑的违法行为是轻罪,以上的为重罪。法国刑法典将犯罪分为重罪、轻罪和违警罪三类,其中轻罪最高刑期可达10年以下。意大利刑法典分重罪和违警罪。
    

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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