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【编者按】中国社会科学院牵头完成“基本解决执行难”第三方评估,为全国法院“基本解决执行难”画上圆满句号。这是我国最高司法机关首次委托学术机构对其工作开展独立第三方评估,在中国司法史上具有里程碑式的意义。评估坚持了依法设定指标、科学客观评价、重视规范执行过程、突出基本解决执行难重点工作、适度超前推介执行亮点工作的原则,根据全国各级法院的职能定位,分别设置了评价指标体系,对七百余家法院进行抽样体检。经过评估,评估组得出结论认为:人民法院各项评估指标总体达标,“基本解决执行难”这一阶段性目标已经实现,未来还需进一步构建和完善解决执行难长效机制。
中国社会科学院牵头完成“基本解决执行难”第三方评估

近日,中国社会科学院牵头完成“基本解决执行难”第三方评估,为全国法院“基本解决执行难”画上圆满句号。2016年,最高人民法院庄严宣布,要用两到三年基本解决执行难。为此,最高人民法院引入第三方评估机制,由中国社会科学院牵头,中国社会科学院法学研究所承办,中国法学会等3家单位以及人民日报等13家媒体参加,15位知名学者为特聘专家。评估组成了由以中国社会科学院国家法治指数研究中心为主体的评估组。这是我国最高司法机关首次委托学术机构对其工作开展独立第三方评估,在中国司法史上具有里程碑式的意义。

第三方评估坚持科学客观原则,对七百余家法院进行抽样体检

据评估组介绍,接受委托后,评估组先后多次召开由专家学者、律师、新闻媒体参与的论证会,对评估指标体系提出修改意见和建议,并于2017年1月对社会发布了评估指标体系。之后,根据人民法院执行工作的新进展,评估组又在广泛征求意见基础上,对评估指标进行了优化调整,以顺应执行实践发展、提升指标体系的科学性和可操作性。

评估坚持了依法设定指标、科学客观评价、重视规范执行过程、突出基本解决执行难重点工作、适度超前推介执行亮点工作的原则,根据全国各级法院的职能定位,分别设置了评价指标体系,针对高级人民法院,侧重于执行监督管理、联动机制、信息化以及执行保障等方面;针对中级人民法院和基层人民法院,侧重于对执行工作规范化、透明度的考察,评估联动机制、信息化在具体执行工作中的应用和实施。对于最高人民法院的评估,不单独设定指标体系,主要从顶层制度设计和全国层面的执行效果进行综合评估。

调整后的指标体系坚持系统思维,更加注重建立长效机制,为执行工作的健康长远发展提供制度支撑,更加注重解决执行工作中的突出问题,提高了执行质效指标的权重,并增加了执行完毕率等关键质效指标,以增强人民群众的获得感。现有内容囊括了综合治理大格局建设、规范化建设、信息化建设、执行体制机制建设、执行管理机制变革、法治宣传、执行队伍建设等执行工作的各方面内容,契合了最新的司法文件精神和基本解决执行难的部署要求,反映了人民法院执行工作的最新实践,兼顾了执行过程的规范导向和质效提升。

为了做好评估,评估组于2017年8月份进行了预评估,于2018年年初进行了样板法院评估。全国全面评估从2018年8月启动,截至2019年1月上旬,完成了对全国31个省市区和新疆生产建设兵团法院的数据采集。评估组在每个省级辖区按照重点抽取案件量居多法院、兼顾案件量居中和较少的法院的原则,共抽取了148家中级法院、583家基层法院,3级法院总计评估763家。评估组在各被评估法院现场调取了评估所需的案卷和各类案件数据,全国共调取案卷92668套,并根据评估指标对案卷进行了评查和统计。评估组在全国一共调取763套自报材料,并对自报材料进行了验证和分析。

经过评估,评估组得出如下结论:三年来,人民法院消极执行、选择性执行、乱执行得到极大遏制,无财产可供执行案件终本程序标准和实质标准把握较严、恢复执行等相关配套机制应用较畅,新收有财产可供执行案件法定期限内基本执行完毕,被执行人规避执行、抗拒执行和外界干预执行明显改善但仍需各方面更多支持,人民法院“4+1”核心指标已达预设要求,各项评估指标总体达标,“基本解决执行难”这一阶段性目标已经实现;但距离“切实解决执行难”还有一定差距,个别地区、个别领域执行难问题还相对突出,极少部分中基层法院没有达到预设要求。未来还需进一步构建和完善解决执行难长效机制,以早日实现“切实解决执行难”目标。

基本解决执行难取得显著成效

评估组介绍,近半年的评估和数据分析显示,三年来,人民法院执行工作取得历史性成就、发生了历史性变化。全国法院争取党委人大政府支持,破解执行难大格局正在形成;加强制度建设,探索完善制度机制,规范执行行为,逐步消除消极执行、选择性执行;借力信息化,提升查人找物能力和规范办案水平;重视执行队伍建设,人员素质明显提升,人员面貌发生巨变;加强执行宣传,凝聚社会共识。截至2018年年底,全国法院有财产可供执行案件法定期限内实际执结率为90.4%,无财产可供执行案件终本合格率为92.6%,信访案件办结率为94.4%,三年整体执结率为82.9%。

(一)构建“基本解决执行难”大格局

评估显示,90%以上受评法院每年多次向同级党委汇报执行工作、争取支持。党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门配合、社会参与的“基本解决执行难”综合治理大格局正在形成并日益发挥重要作用。

(二)完善顶层设计填补制度空白

三年来,最高人民法院先后出台37个涉执行的司法解释、规范性文件,厘清了执行权力边界,执行工作规范体系日益完善,执行工作制度刚性明显增强。各地高级法院结合辖区实际,制发一系列指导执行工作的文件,从构建执行工作规范体系、开展案件全程动态监管、推进执行工作信息化建设、完善执行工作监督机制等多个方面,对最高人民法院相关管理制度要求进行细化或落实,对辖区法院进行监督指导。

(三)推进智慧执行提升执行能力

评估组表示,执行信息化成就斐然,有效推动了基本解决执行难任务的完成。全国法院建立完善了“总对总”网络查控系统,查人找物发生重大变革;建立失信被执行人与限制高消费联合征信与惩戒系统,截至2019年2月底,366万失信被执行人迫于压力自动履行了义务;提升财产处置水平,全国法院实现了网络司法拍卖,92.2%的受评法院司法网拍率达到100%,涉案资产成交率、溢价率显著提升,财产处置难题有效解决,96.7%的受评中基层法院采用“一案一账号”系统,有效规范案款发放;整合执行公开平台;统一执行办案平台及关键节点流程管理平台,全国法院实现在线办案、在线管理;建立互联互通的执行指挥管理平台,实现四级法院统一管理、统一指挥、统一协调。

(四)严格执行办案、规范执行行为

评估显示,全国法院在树立规范执行理念、落实执行制度、系统内办案、执行行为、执行转破产等方面明显改善,终本结案进一步严格,2018年,受评法院终本合格率均在90%以上。被评估的731家中基层法院在规范化方面的平均得分为90.11分。

(五)深化执行公开、打造透明执行

评估组表示,近年来执行公开运行良好,基本做到应公开尽公开。全部受评法院公开了执行规范性文件,98.08%的受评法院能及时完整地公开流程信息,85%以上的受评法院及时告知涉执行财产控制、处分措施信息。

(六)提升执行质效确保执行效果

执行案件结案率稳步提升,三年整体执结率普遍超过80%,全国有财产可供执行案件法定期限内实际执结率达90.4%,受评法院平均75%以上的案件在六个月内执结;信访案件化解效果显著提升,全国法院执行信访办结率为94.4%,信访案件占总体收案的比值约为4.18‱。

(七)强化监督管理规范执行办案

评估显示,最高人民法院和绝大多数高中级法院出台了执行监督的规章制度,采取多项措施提升执行效果,许多法院强化问责,高压遏制执行领域违法违纪行为,监督管理强制性、威慑力显著增强。

(八)加强队伍建设提升执行战斗力

评估组表示,队伍建设是基本解决执行难的关键。96.8%的受评法院实行了审执分离体制改革。队伍能力素质显著提升,98%以上的受评中基层法院达到执行干警占全院人数比例的要求,87%以上的受评中基层法院中青年执行干警比例超过80%;92%以上的受评法院未发生涉执行的违法违纪情况。

“基本解决执行难”仍面临一定的困难和问题

评估组表示,虽然“基本解决执行难”取得巨大进步,但距离“切实解决执行难”目标还有一定差距,个别地区、个别领域执行难问题还相对突出,主要表现为:个别法院对执行工作重视程度仍待提高,个别法院领导重审判、轻执行,不重视、不了解执行工作;涉执行法律体系尚不健全,执行规定过少、效力层级较低;执行工作流程有待进一步规范,个别案件流程启动不及时、财产查控不到位、终本不规范、强制性不明显等问题犹存;执行信息化水平仍有提升空间,系统服务功能仍待优化、信息化应用有待强化;阳光执行有待进一步深化;队伍建设和人员保障有待加强,执行工作负担重、人才流失风险大;监督管理有待进一步完善,考核评价科学程度有待提升,部分监管尚未常态化运行;基本解决执行难大环境仍待进一步改善,客观看待执行难的社会共识尚未全面达成,社会诚信环境还不理想。

构建解决执行难长效机制刻不容缓

评估组提出,为了进一步化解执行难,巩固两到三年基本解决执行难成效,还需尽快构建解决执行难长效机制。为此,需要谋划建立解决执行难长效机制,应以加强管理、规范行为为核心,以加快强制相关立法为保障,以综合治理执行难大格局为依靠,以能战斗素质高的队伍建设为根本,以信息化支撑为此关键,借力有效宣传凝聚最大共识,固化“基本解决执行难”工作成效,以实现中央“切实解决执行难”的改革目标。