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2018年修宪与中国新宪法秩序的重构

【中文关键词】 宪法修改;新宪法秩序;宪法学研究;影响

【摘要】 2018年修宪对于宪法的指导思想、国体、政体、宪法实施监督机构、党国核心领导体制都作出了或多或少的重构与整合,在某种意义上说,1982年宪法确立的宪法秩序进入了一个“新宪法秩序”的时代。新宪法秩序对于中国与人类未来的发展具有深远的影响,为中国未来“党政一体”的新政改革提供了宪法基础,为探索出一条中国特色宪法实施之路提供了制度选择,为党和国家确立的总体目标的实现提供了根本法保障,为解决人类问题贡献了中国智慧与中国方案;随着中国特色社会主义新时代下修宪所建构的中国新宪法秩序的确立,中国宪法学研究将面临着一系列新课题、新挑战,当然也面临着宪法学研究中国性的新机遇。如何立足于新宪法秩序,探索出具有中国特色的宪法学理论研究体系与方法论体系,将是时代向中国宪法学研究者提出的新课题。

【全文】

2018年3月第十三届全国人大一次会议通过的《宪法修改案》修改了宪法部分内容,共11个方面[1],其中涉及宪法序言中的四个自然段(即第7、10、11、12自然段)和宪法正文17个条款(即第1、3、4、24、27、62、63、65、67、70、79、89、100、101、103、104、107条)的修改;同时《宪法》第三章“国家机构”中增加了“监察委员会”作为其中的第七节,从而使宪法条文总数从原来的138条扩展为修改后的143条。上述《宪法》部分内容的修改是对1982年宪法及1988年、1993年、1999年和2004年四次宪法修改以来所确立的中国宪法秩序构成了重大调整与重构,修宪后重构的宪法秩序,笔者暂且称之为“新宪法秩序”。本文将对这一新宪法秩序,围绕以下三个核心问题进行讨论:(1)2018年修宪如何重构了中国宪法秩序?(2)中国新宪法秩序对中国乃至世界具有怎样的深远影响?(3)新宪法秩序与中国宪法学研究的新课题。

一、2018年修宪是如何重构中国宪法秩序的?

何谓宪法秩序?尽管人们关于宪法秩序概念的阐释有所差异,但能够构成一种宪法制度性秩序的要素是制度与原则。按照美国宪法学家马克·图施奈特的观点,宪法秩序概念所表达的是:某个时期会存在一套相当稳定的制度,国家重大决策都可以通过这种制度得以持续地作出,而且经由原则来指导这些决策。这些制度和原则会产生一种结构,由此让一般的政治主张都置身其中。[2]制度是由规范群构建起来的、为社会成员共同遵守的规则事实,国家将各领域所取得的经验与实践成果固定化为制度事实,以便加以坚守与保持;原则是指必须实现的、一般是关于社会的某些经济、政治或社会问题改善的目标的政策,它体现公平、正义或其他道德层面的要求并应该得到遵守的准则。[3]全体社会成员共同遵守由宪法所确立的制度与原则,从而形成一国的宪法秩序。2018年修宪在五大方面构成了对宪法秩序的重构:

(一)习近平新时代中国特色社会主义思想入宪重构了宪法指导思想与指导原则

自1982年宪法制定以来,党中央在修宪过程中都非常重视党和国家的指导思想的入宪问题。党和国家的指导思想事关人们行动的指南、旗帜与方向,因此,只要党的指导思想有所发展,在每次修宪中皆将最新的指导思想载入宪法之中,使之成为国家的指导思想,进而成为我国宪法的指导思想。1982年宪法序言明确将“马克思列宁主义、毛泽东思想”作为党和国家的指导思想。中共十一届三中全会后,以邓小平同志为主要代表的中国共产党人,实现了全党工作中心向经济建设的转移,实行改革开放,逐步形成了建设中国特色社会主义的路线、方针、政策,阐明了在中国建设社会主义、巩固和发展社会主义的基本问题,创立了邓小平理论,并在十五大修改的党章中确立为党的指导思想,其重要性在于:“在当代中国,只有马克思主义同当代中国实践和时代特征结合起来的邓小平理论,而没有别的理论能够解决社会主义的前途和命运问题”。[4]因此,1999年宪法修改将“邓小平理论”载入宪法之中,成为国家的指导思想。中共十三届四中全会以来,以江泽民同志为主要代表的中国共产党人,在建设中国特色社会主义的实践中,加深了对什么是社会主义、怎样建设社会主义和建设什么样的党、怎样建设党的认识,积累了治党治国新的宝贵经验,形成了“三个代表”重要思想;中共十六大修改的《党章》将“三个代表”重要思想写入其中,成为党必须长期坚持的指导思想。2004年宪法修改将“三个代表”重要思想载入宪法序言,与“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论”一起成为国家必须长期坚持的指导思想。中共十六大以来,以胡锦涛同志为主要代表的中国共产党人,根据新的发展要求,深刻认识和回答了新形势下实现什么样的发展、怎样发展等重大问题,形成了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观;党的十八大修改的《党章》也将“科学发展观”纳入其中,作为党必须长期坚持的指导思想。中共十八大以来,以习近平同志为主要代表的中国共产党人,从理论和实践结合上系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这一重大时代课题,创立了习近平新时代中国特色社会主义思想;中共十九大修改的《党章》把“习近平新时代中国特色社会主义思想”纳入其中,成为全党全国人民实现中华民族伟大复兴的行动指南和必须长期坚持的指导思想。2018年宪法修改将“科学发展观”与“习近平新时代中国特色社会主义思想”一并载入宪法序言,成为国家的指导思想,从而成为我国宪法的指导思想。

邓小平理论的贡献在于“第一次系统地初步回答了在中国这样经济文化比较落后的国家如何建设社会主义的路线、如何巩固和发展社会主义的一系列基本问题”[5],成功地开创了中国特色社会主义。“三个代表”重要思想则集中于党的建设,针对建设什么样的党、怎样建设党,积累了治党治国新的宝贵经验;科学发展观注重解决中国可持续发展问题,针对实现什么样的发展、怎样发展等重大问题进行了深刻认识和回答;习近平新时代中国特色社会主义思想,立足国内与国际、战略与战术、全局与局部,针对中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等全方位基本问题,根据新时代的新实践对经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生、民族、宗教、社会、生态文明、国家安全、国防和军队、“一国两制”和祖国统一、统一战线、外交、党的建设等全方面地作出了明确的理论分析和政策指导,因而这一理论体系更加系统、全面,是马克思主义中国化的最新成果,不仅是全党全国人民实现中华民族伟大复兴的行动指南,也是党和国家在中国特色社会主义新时代所必须长期坚持的指导思想。习近平新时代社会主义思想入宪并成为宪法的最新指导思想,无疑重构了中国现行宪法的指导思想,它赋予宪法指导思想更具鲜活的生命力。由于宪法指导思想是“宪法的核心与灵魂”,是“宪法实践和宪法解释的基本依据”[6],因此,各国宪法或在文本之中确立宪法指导思想,或在宪法实施中依据指导思想进行宪法解释。我国宪法不同于西方宪法的一个基本特征是特别重视宪法的指导思想的建构与重构,主要原因在于我国是中国共产党一党长期执政,将党的指导思想写入宪法,以根本法的形式确立党的指导思想为国家的指导思想,对于国家的长治久安与执政党长期执政具有重大的理论与现实意义。不同时代有不同时代的使命,不同时代有不同的指导思想。我国宪法指导思想同样具有鲜明的时代特征,由于习近平新时代中国特色社会主义思想,是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展,是马克思主义中国化的最新成果,它包含着所有中国特色社会主义理论体系的全部要素与内容,因此,坚持习近平新时代中国特色社会主义思想,就是真正坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观;遵守宪法所确立的习近平新时代中国特色社会主义思想的指导思想,就是遵守宪法所确立的马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的指导思想。因此,习近平新时代中国特色社会主义思想成为我国宪法最新指导思想,实际上是对我国宪法指导思想的重构。

(二)党的领导作为社会主义制度最本质的特征重构了国体

1982年宪法确立的我国的国家性质即国体是“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”,其中国体即人民民主专政的核心是“工人阶级领导”,这是基于工人阶级是先进生产力的代表,它最富于革命的彻底性、严密的组织性和纪律性。然而,“工人阶级领导”则主要是通过中国共产党领导才能实现。中国共产党在中国,不仅是领导党,更是执政党,共产党的执政不同于西方竞争性政党的轮流执政,它是长期执政而非短期或周期性执政,最重要的是,这种由共产党领导并长期执政的政治制度,不仅是全体中国人民的自我选择,也是历史的必然选择。《党章》明确指出:“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心,代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益”。习近平在中共十九大报告也指出:“中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴”,全党“永远把人民对美好生活的向往作为奋斗目标”。因此,中国共产党完全不同于西方资产阶级政党,中国共产党的利益与人民的利益是完全一致的。尽管党的领导已经在宪法序言中作了确认,但没有在宪法条文中加以明确规定,没有在我国国体的表述中明确突出党的领导的宪法地位。中共十八大以来,习近平提出并反复强调的一个重要论断是“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”[7],之所以做出这种政治论断,是因为中国共产党的领导直接决定和体现着中国特色社会主义的性质。中国特色社会主义是由道路、理论体系和制度三位一体构成的,其中的每一个方面都体现着党的领导:中国特色社会主义道路是中国共产党领导人民开创的,中国特色社会主义理论体系是中国共产党的指导思想和行动指南,中国特色社会主义制度的建设和发展,都必须在党的领导下来完成。[8]一言以蔽之,中国特色社会主义就是中国共产党领导人民开创的,没有共产党的领导,就没有中国特色的社会主义。所以,在表述我国国体时,就必须旗帜鲜明地突出并保障党的领导作为中国特色社会主义制度核心与灵魂的根本法地位。宪法修改把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法条文之中,深化了人们对我国国体的认识,是对我国国体的重构。

(三)监察委的设立重构了国家权力结构体系(政体)

按照1982年宪法,我国国家权力体系是由立法权、行政权、审判权与检察权构成,上述权力分别由人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院行使。中央决定设立国家监察机关,与国家行政机关、审判机关、检察机关一样,由人大产生并向人大负责、受其监督的国家机关,这是在1982年宪法所确立的国家权力结构体系中所没有的一种国家机关,监察机关行使监察权是对国家权力体系的重大调整与权力重构,因为监察权整合了行政监察权、检察权中对公职人员职务犯罪行为的法律监督权以及党的纪检机关的党内监督权,[9]因此,宪法上所设立的监察机关行使的监察权,既不是传统意义上的行政权或司法权,也不是一般意义的法律监督权,而是一种独立的监察权。监察权不是行政权和审判权,比较容易理解,但宪法上的监察权与检察权的性质需要阐明。监察委行使的监察权不同于人民检察院行使的检察权,宪法第134条与136条规定检察院是“国家的法律监督机关”,行使的是检察权。1979年《人民检察院组织法》颁布之前,检察院的法律监督属于一般法律监督,即包括对国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律实行监督。1979年《人民检察院组织法》改变了这种广泛的一般性监督,而专门集中于对国家机关及其工作人员的严重违反法律行为的监督。对此,彭真在《人民检察院组织法(草案)》说明中作出过解释,他说:“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督只限于违反刑法需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件概由党的纪律检查部门和政府机关处理”。[10]1982年宪法关于检察院法律监督的对象就是针对国家机关及其工作人员的犯罪行为进行专门监督,这一法律监督权是宪法赋予的一项专项权力。根据1983年修正的《人民检察院组织法》规定,检察院行使的检察权具体包括七大权力,这就是:重大犯罪案件的检察权、刑事案件的侦查权、对公安机关侦查活动的审查监督权、公诉权、法院审判的监督权力、裁判执行监督权、狱所劳改机关活动监督权。鉴于国家工作人员职务犯罪的刑事侦查权已转隶至监察委,因此,目前检察院仍保留了六大检察权。然而,宪法修改将监察委确定为“国家的监察机关”,行使的是监察权,这与检察院的法律监督机关与检察权之宪法定位是不同的,根据《监察法》第11条规定,监察权包括监督权、调查权和处置权,其中监督权的对象是所有行使公权力的公职人员,不仅是违法犯罪行为的监督,而且涉及依法履职、秉公用权、廉洁从政从业及道德操守情况进行监督检查,从而把公职人员的违纪、违法、犯罪以及道德操守等皆纳入监督检查的范围,监督力度之大、范围之广前所未有,非一般法律监督权所能容纳,实质上,宪法上所规定的监察权是一种独立的、新型的国家权力,它不是古典意义上的立法权、行政权与司法权之三权,也非孙中山提出的监察权,而是新时代中国特色社会主义制度的监察权,这一新权力与宪法上的立法权、行政权、监察权、审判权、检察权、军事权、国家元首权等“七权”构成了我国国家权力新结构模式。

(四)全国人大法律委员会的更名确立并重构了中国专门宪法实施的监督机构

随着我国全面依法治国基本方略的推进与落实,“依法治国首先是依宪治国、依法执政关键是依宪执政”的理念已深入人心,全面贯彻实施宪法是实现全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家这一目标的根本要求,是建设社会主义法治国家的首要任务与基础性工作。在中国特色社会主义新时代下,弘扬宪法精神、增强宪法意识、维护宪法权威、加强宪法实施和监督、树立宪法至上理念就成为新时代全体社会成员的基本共识。然而,如何全面贯彻实施宪法,就需要一个具体负责落实实施的机构。其实这个问题在制定1982年宪法过程中,就一直是大家关注和讨论的一个热点问题,当时就存在三种意见:第一种是主张设立一个与全国人大常委会地位相等的宪法委员会,它只对全国人大负责并报告工作;第二种意见是设立一个地位低于全国人大常委会的宪法委员会,对全国人大常委会负责并报告工作;第三种意见主张应设立跟全国人大平行的、类似于法国的宪法委员会。[11]韩大元教授曾提出在《宪法解释程序法》的制度设计中,可以考虑两种方案:一种是设立具有专门委员会性质的“宪法委员会”,另一种是将现有的法律委员会调整为“宪法和法律委员会”。[12]多数学者赞成设立宪法委员会。[13]2018年3月的宪法修改与《深化党和国家机构改革的方案》则采取了折中办法,将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,赋予其“推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等”职责,从而把宪法和法律委员会作为实施宪法和监督宪法的专门机构,最终解决了学术界与实务界关于是否设立以及如何设立专门宪法监督机构的问题。因此,全国人大法律委员会的更名重构了中国宪法实施监督的专门机构,对于推动宪法实施的监督、进行宪法解释、开展合宪性审查具有重大的现实意义。

(五)国家主席任期制的改变重构了党和国家核心领导体制

宪法修正案将国家主席“连续任职不得超过两届”内容删去,保证了中共中央总书记同时兼任国家主席、中央军委主席这种“三位一体”的国家领导人体制的一致性。《党章》对党的中央委员会总书记和党的中央军事委员会主席的任期、宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席的任期,均未作出限制性规定,如果国家主席的任期有所限制,那么这种“三位一体”的党和国家领导体制即被打破。历史经验证明,“三位一体”的领导体制是确保政局与社会的稳定、党和国家长治久安的制度安排。“三位一体”的核心领导体制的创立者是毛泽东,1959年刘少奇在第二届全国人大一次会议上当选国家主席和国防委员会主席,“三位一体”的领导体制就解体了,毛泽东保留了中共中央主席和中央军委主席身份,此后出现的社会动荡是与“三位一体”领导体制的解体有关联的。自1981年6月中共十一届六中全会邓小平同志当选中共中央军委主席后,持续至1993年3月;这期间,胡耀邦(1980年2月中共十一届五中全会当选总书记——1987年11月中共中央政治局扩大会议辞去总书记)、赵紫阳(1987年11月-1989年6月赵紫阳出任中共中央总书记)、江泽民(1989年6月中共十三届四中全会)分别担任中共中央总书记;李先念(1983年6月六届人大一次会议—1988年4月七届人大一次会议)、杨尚昆(自1988年4月七届人大一次会议——1993年3月八届人大一次会议)分别担任国家主席;江泽民于1989年11月中共十三届五中全会当选党的总书记、中共中央军委主席,1990年3月七届人大一次会议当选国家中央军委主席,一直至1993年3月八届人大一次会议杨尚昆辞去国家主席,并选举江泽民为国家主席与中央军委主席之后,才真正开始了由毛泽东同志创立的“三位一体”的核心领导体制。2002年11月中共十六届一中全会胡锦涛当选党的总书记,2003年3月十届人大一次会议,胡锦涛又当选国家主席;2004年9月党的十六届四中全会,江泽民辞去中共中央军委主席,胡锦涛当选中共中央军委主席;2005年3月十届人大一次会议,江泽民辞去国家中央军委主席,选举胡锦涛为中央军委主席,至此,胡锦涛同志重新开始了真正“三位一体”的核心领导体制。2012年11月党的十八大一中全会选举习近平同志为中央委员会总书记、中共中央军事委员会主席;2013年3月十二届全国人大一次会议选举习近平为国家主席、中华人民共和国中央军事委员会主席,“三位一体”核心领导体制正式确立。因此,“三位一体”的核心领导体制始自于毛泽东,恢复于江泽民,巩固于胡锦涛,形成并完善于习近平。有所不同的是,2018年修宪之前的“三位一体”是限于宪法关于国家主席“连续任期不得超过两届”的规定,而2018年修宪之后的“三位一体”真正实现了《党章》与《宪法》在形式上的统一,即关于党中央总书记、中共中央军委主席与国家主席均对任期期限不作限制,而是根据党和人民事业的需要确立任期。这种修宪有利于维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,有利于加强和完善党和国家领导体制,增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识等“四个意识”,自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。可见,关于国家主席任期制的修宪重构了党和国家核心领导体制。

综上所述,修宪对于宪法的指导思想、国体、政体、宪法实施监督机构、党和国家核心领导体制都作出了或多或少的重构与整合,在某种意义上说,1982年宪法确立的宪法秩序进入了一个“新宪法秩序”的时代。

二、新宪法秩序对中国与人类未来发展的影响

修宪后宪法确立起来的“新宪法秩序”体现了中国共产党治国理政的雄心与自信,体现了中国特色的宪法秩序的优势。习近平新时代中国特色社会主义思想入宪,显示了中国共产党在领导中国人民进行中国特色社会主义建设事业过程中的道路自信、制度自信、理论自信与文化自信,由此而确立起来的新宪法秩序对于中国与人类未来的发展具有深远的影响,详言之,具有以下方面的影响:

(一)新宪法秩序为中国未来“党政一体”的新政体改革提供了宪法基础

修宪把党的领导从宪法序言扩展到总纲部分,成为宪法规范,并把它确定为中国特色社会主义最本质的特征,重塑了宪法上的国体构成要素,为党的全面领导与未来构建“党政一体”的新政体制提供了宪法基础性依据。坚持党对一切工作的领导,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,党是中国最高的政治领导力量,党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势,因此就必须坚持党总览全局、协调各方的领导核心作用。为此,《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程,完善保证党的全面领导的制度安排”。[14]中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》明确提出:“深化党中央机构改革,要着眼于健全加强党的全面领导的制度,优化党的组织机构,更好发挥党的职能部门作用,推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,确保党的领导全覆盖”。[15]上述关于党和国家机构改革的决定与方案所传达的信息就是党的全面领导下的党政机构职能一体的融合改革趋势。基于这种“党政一体”融合的新政改革思路,中央组建了国家监察委员会、中央全面依法治国委员会、中央审计委员会、中央教育工作委员会、中央和国家机关工作委员会中央组织部统一管理公务员工作、中宣部统一管理新闻出版工作和电影工作、中央统战部统一领导国家民族事务委员会并统一管理宗教、侨务工作等。事实上,“三位一体”的领导体制就是党政一体的具体体现。这次修宪将党的领导作为宪法上的国体构成要素,以及新设立的监察委员会与党的纪委合署办公,同时完善“三位一体”党和国家核心领导体制,都是为未来党政一体的进一步融合提供宪法上的正当性与合法性基础。这种党政一体的新政改革,确保了党的全面领导在国家制度层面的充分实现,为党长期执政奠定了坚实的制度基础。

(二)宪法实施机构的重构使宪法实施实现法律实践性转向,为探索出一条中国特色宪法实施之路提供了制度选择

长期以来,我国宪法实施的监督保障制度饱受诟病的一个主要原因就在于缺乏一个专门的宪法实施监督机构。确立起宪法实施监督的专门机构并非意味着宪法的实施状况必然好转,但缺乏这样一种机构则必然不会好转。因此,构建宪法实施保障的专门监督机构,至少为宪法的实施提供了一种制度契机与制度平台。2018年修宪将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会,并把这一机构作为中国宪法实施的具体保障机构,以世界视域观之,我国已经选择了一条不同于世界上各国所选择的宪法实施保障之路:既非普通法院保障之路,也非宪法法院或者宪法委员会之路,而是宪法实施的第三条道路:国家最高立法机关领导下的宪法和法律委员会监督宪法保障实施之路。宪法实施保障的专门机构在我国确立了,未来的宪法实施不仅注重政治实施,而且更加重视法律实施。今后,宪法和法律委员会可以协助全国人大及其常委会开展的工作涉及合宪性审查的一系列工作,如审议法律和其他决定是否与宪法相抵触;针对中央国家机关以及省、自治区、直辖市国家机关的重大违宪行为,向全国人大及其常委会提出报告;对依申请提起的合宪性审查要求或建议中所涉及的规范性文件进行合宪性审查;起草全国人大常委会宪法解释的草案等,一句话,以后,无论是主动性备案审查还是依申请而进行的被动性合法性审查,凡是涉及规范性文件的合宪性问题的,一律由宪法和法律委员会负责进行审查;对于向全国人大或者全国人大常委会提出的法律草案的合宪性负责进行统一审议;在此基础上,开展宪法解释工作,确保宪法的正确实施。

(三)宪法指导思想的重构为党和国家确立的总体目标的实现提供了根本法保障

宪法修改将“习近平新时代中国特色社会主义思想”载入宪法,并成为新时代下我国宪法的最新指导思想,同时修正了国家未来发展的总体目标,即在全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的基础上,建设第二个百年奋斗目标——“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。

在实现第二个百年奋斗目标的历史进程中,需要长达30年的时间即从2020年至2050年;从2018年算起,则需要32年的时间。在30多年的时间中,如果没有持续、稳定的宪法指导思想作为全党全国各族人民的共识和共同奋斗的旗帜与方向,就难以顺利实现这一宏伟的奋斗目标。习近平新时代中国特色社会主义思想则就新时代实现这一总目标和总任务系统完整地提出了总体布局、战略布局和发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等基本问题,只要全党全国各族人民按照习近平新时代中国特色社会主义思想认真去做,就能够确保第二个百年奋斗目标顺利实现,从而到本世纪中叶最终实现中华民族伟大复兴的历史使命。习近平新时代中国特色社会主义思想由党的指导思想通过法定的修宪程序上升为国家的指导思想,进而成为我国宪法的指导思想,就能够在全社会唤起全体成员的价值共识和宪法共识,凝聚全社会整体力量,向着既定的奋斗目标共同迈进。因为,我国宪法体现着党和人民的共同意志和根本利益,它具有至上的法制地位和强大的法制力量,党的指导思想一旦上升为国家的指导思想和宪法指导思想,就使党的指导思想在国家法制上获得了最高的体现。由于宪法的指导思想是宪法实施的灵魂,是凝聚社会共识的最大公约数,从而为党和国家确立的总体目标的实现提供了根本法保障。

(四)民族复兴与构建人类命运共同体的宪法双重目标确立为解决人类问题贡献了中国智慧与中国方案

2018年修宪从国内与国际两个层面为未来中国和未来世界指明了具体、明确的前进方向。

就国内而言,修宪把实现中华民族伟大复兴这一中华民族近代以来最伟大的梦想[16]作为未来30年中国的奋斗目标,它意味着中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃,迎来了实现中华民族伟大复兴的光明前景;意味着科学社会主义在二十一世纪的中国焕发出强大生机活力;意味着中国特色社会主义道路、理论、制度、文化不断发展,拓展了发展中国家走向现代化的途径,给世界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择,为解决人类问题贡献了中国智慧和中国方案。[17]因为,迄今为止,世界上没有任何一个发展中国家能够依赖本国政党与人民的力量顺利实现现代化强国梦的,几乎皆陷入进了“中等收入陷阱”;在当今世界上,惟有中国,作为世界最大的发展中国家,在转型中促进发展,在发展中实现转型,从而成功跨越了“中等收入陷阱”,迈上社会主义现代化道路。中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央形成了一系列治国理政的新理念、新思想、新战略,其中创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,就是针对我国经济发展进入新常态、世界经济复苏低迷开出的药方,是跨越“中等收入陷阱”、成功实现转型发展的中国方案。

就国际而言,修宪把“构建人类命运共同体”载入了宪法序言之中具有重大的世界意义与全球伦理责任意识与担当。构建人类命运共同体是中共十八大以来党和中国政府反复强调的关于人类社会和平发展的新理念,2011年《中国的和平发展》白皮书提出,要以“命运共同体”的新视角,寻求人类共同利益和共同价值的新内涵。2012年中共十八大报告中首次提出要倡导“人类命运共同体意识”。习近平就任总书记后首次会见外国人士就表示,国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的“命运共同体”,迄今习近平已提及“人类命运共同体”一词达60多次,在一系列双边和多边重要外交场合多次强调树立人类命运共同体意识,提出共建中国—东盟命运共同体、中国巴基斯坦命运共同体、亚洲命运共同体、中拉命运共同体、中非命运共同体等。2017年1月18日,习近平在联合国日内瓦总部发表演讲时指出:“让和平的薪火代代相传,让发展的动力源源不断,让文明的光芒熠熠生辉,是各国人民的期待,也是我们这一代政治家应有的担当。中国方案是:构建人类命运共同体,实现共赢共享。”2017年2月,“构建人类命运共同体”理念写入联合国决议。2017年10月,“构建人类命运共同体”写入中国共产党党章,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容。2018年3月11日,第五次修改宪法时,增加了“推动构建人类命运共同体”。因此,“构建人类命运共同体”,是我们对美好世界的向往和追求。它是中国对世界未来的信念,也是中国对世界的责任。正如习近平在博鳌亚洲论坛开幕式的讲话中指出:“面对复杂变化的世界,人类社会向何处去?亚洲前途在哪里?我认为,回答这些时代之问,我们要不畏浮云遮望眼,善于拨云见日,把握历史规律,认清世界大势。他提出的“中国方案”是什么?那就是“构建人类命运共同体”,这是习近平提出的“中国方案”,是解决当今世界各种难题、消弭全球各种乱象的“中国钥匙”。应当说,构建人类命运共同体,是中国执政党与政府对促进人类和平发展的崇高事业作出的重大贡献,也是中国为解决人类问题贡献的中国智慧与中国方案。

三、新宪法秩序与中国宪法学研究的新课题

随着中国特色社会主义新时代下修宪所建构的中国新宪法秩序的确立,中国宪法学研究将面临着一系列新课题、新挑战,当然也面临着宪法学研究中国性的新机遇。如何立足于新宪法秩序,探索出具有中国特色的宪法学理论研究体系与方法论体系,将是时代向中国宪法学研究者提出的新课题。正如习近平在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲中所说的:“一个时代有一个时代的问题,一代人有一代人的使命。”在中国特色社会主义新时代下,中国宪法学研究者将面临着以下宪法学研究的新使命。

(一)以习近平新时代中国特色社会主义思想为宪法学研究的指导思想,构建具有现代性、科学性与时代性的中国宪法学理论体系与方法论体系

习近平新时代中国特色社会主义思想具体包括了八个方面,即(1)实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴、把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的中国特色社会主义的总任务;(2)人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的新时代我国社会主要矛盾;(3)“五位一体”的中国特色社会主义事业总体布局与“四个全面”战略布局;(4)完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标;(5)建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的全面推进依法治国总目标;(6)建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队的强军目标;(7)推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体的中国特色大国外交;(8)中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导的新时代党的建设总要求。这八个方面的思想构筑了未来30年乃至更长的时期中国社会发展的基本框架与基本脉络走向,事关每一个的切身利益与对美好生活的追求,是今后指导全党全国各族人民共同的宪法指导思想与根本原则;作为宪法指导思想与基本原则,它具有最高的法律效力,是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守的根本的活动准则。由于作为中国特色社会主义宪法与西方资本主义国家的宪法最大不同在于两点:一是社会主义制度;二是党的领导[18],因此,作为中国宪法学者,应当以此为契机,实现中国宪法学术转型,突出本土化的宪法学研究,构建具有现代性、科学性与时代性的中国宪法学理论体系与方法论体系。

(二)基于完善与发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力体系的现代化,进一步深化国体的研究

国体是宪法学的基本范畴,研究中国宪法学就必须研究中国的国家性质,研究社会各阶层在社会中的不同地位。社会主义制度与中国特色社会主义制度都属于社会主义,但二者是不同的,换言之,改革开放之前的社会主义制度与改革开放后的社会主义制度即中国特色社会主义制度存在着重大差异,习近平指出:“只有社会主义才能救中国,只有中国特色社会主义才能发展中国,这是历史的结论、人民的选择”;“我们党领导人民进行社会主义建设,有改革开放前和改革开放后两个历史时期,这是两个相互联系又有重大区别的时期,但本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索。中国特色社会主义是在改革开放历史新时期开创的,但也是在新中国已经建立起社会主义基本制度、并进行了20多年建设的基础上开创的。虽然这两个历史时期在进行社会主义建设的思想指导、方针政策、实际工作上有很大差别,但两者决不是彼此割裂的,更不是根本对立的。不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期,也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。”[19]关于社会主义制度与中国特色社会主义制度的国体研究应当说在宪法学研究中是薄弱的,需要进一步深入研究。尤其是随着中共十八届三中全会关于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标的提出,更需要在国家治理体系与治理能力现代化的目标之下,针对宪法上关于在党领导下管理国家的政治、经济、社会、文化、生态等制度体系进行深刻研究中国特色社会主义制度的内涵与意义。修宪将党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征载入宪法条文之中,成为宪法规范,则需要把党的领导与中国特色社会主义制度的本质结合起来加以深入研究。

(三)立足于中国宪法实施的现实问题,以宪法实施专门监督保障机构的确立为契机,研究宪法实施中所面临的具体实践问题

我国宪法实施得怎样,可谓众说纷纭,有肯定,更有批评。但总体上有一点可以肯定,宪法权利规范部分除了通过法律化的实施外,其他方面的实施的确存在较大问题,其中最为人诟病的是我国缺乏一个宪法实施的专门机构。由于缺乏一个专门监督实施宪法的机构,因此,有关中国宪法的方法论体系研究几乎成为空中楼阁,中国宪法学方法论的研究主要是大量引介西方国家的宪法判例以及方法论,没有宪法判例的宪法学是缺乏实践性的宪法学,是没有力量的,更缺乏鲜活的生命力。在我国,宪法解释、合宪性审查、宪法监督等宪法实施行为均无法有效开展,大量违宪行为或违宪案件无法得以及时纠正或解决,公民针对宪法权利侵害,往往投诉无门。针对宪法实践的宪法学研究也同样无法开展,只能通过一年一度的“宪法事例”的评选刷一下中国宪法学的存在感。修宪后,全国人大宪法和法律委员会成为中国宪法实施的专门监督保障机构,解决了长期以来没有解决的宪法实施专门机构难题。以此为契机,中国宪法学者将围绕宪法监督或合宪性审查程序、宪法解释及其程序、宪法判例及其方法论以及中国宪法学与其他国别宪法学的比较等宪法实践性现实性与比较宪法学问题开展深入研究。

(四)以党和国家机构改革为契机,研究党政一体新政改革的宪法基础

中共十九大提出了“深化机构和行政体制改革”的要求,主张“统筹考虑各类机构设置,科学配置中共党政部门及内设机构权力、明确职责”,“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公”。中共十九届三中全会研究了深化党和国家机构改革问题,并通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》。《决定》指出:“深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革”,深化党和国家机构改革的主要目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系,形成总揽全局、协调各方的党的领导体系。为此《决定》提出统筹设置党政机构的建议,根据党中央集中统一领导的要求,科学设定党和国家机构,防止机构重叠、职能重复、工作重合,对党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置,实行合并设立或合署办公,整合优化力量和资源,发挥综合效益。因此,《方案》明确要求:“推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公,确保党的领导全覆盖”,为此,中央组建的国家监察委员会与中央纪委合署办公、中央组织部统一管理公务员工作、中宣部统一管理新闻出版工作和电影工作、中央统战部统一领导国家民族事务委员会并统一管理宗教、侨务工作等。这些关于深化党和国家机构改革的原则与要求,反映了党政融合、党政一体的新政改革大趋势。职能相近的党政机构实行合并或合署办公,这是国家政治体制的重大变革,这种政治制度的变迁需要宪法学者的深入研究,为党政一体的政治体制的合宪性进行学术研究分析。

(五)以监察委员会的设立为契机,进一步研究我国政体以及国家权力之间的职能分工与配合

宪法上设立新的国家机关——监察委,并与“一府两院”宪法地位平行,这是对国家政权结构形式的重构。政体无非就是实现国家统治与治理的政权组织与活动体制,我国1982年确立的政体是人民代表大会制,人民政府与人民法院、人民检察院(一府两院)都是由人大选举产生,对人大监督,向人大负责。在人大之下,新设立一个与一府两院宪法地位平行的监察委,毕竟是在原有的国家权力体系与权力结构中增加了一种国家权力,这种新型国家权力即监察权,其自身的宪法性质是什么?它与人大以及其他国家机关的职能如何分工与配合?宪法关于“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约”如何解释?这些问题都随着监察委的设立而成为中国宪法学研究的新课题。

(六)以建设社会主义法治体系为重点,研究依法治国与依规治党有机统一的理论与实践

全面依法治国的总目标是建设社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。建设社会主义法治体系,就是形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。社会主义法治体系不仅包含法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系和法治保障体系,还包括党内法规体系,因此,依法治国与依规治党有机统一是建设社会主义法治体系应有之义。尤其是《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》提出要“加强党内法规制度建设”,认为党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规,全党必须一体严格遵行。在完善党内法规体系中,首先要完善党内法规制定体制机制,建设党内法规备案审查制度以及法规的解释制度,形成配套完备的党内法规制度体系,尤其注重党内法规同国家法律的衔接和协调制度建设。将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系之中并成为不可分割的有机组成部分,是法治体系的创新性拓展,是基于中国国情与党政分工而不分开的体制所作出的一种创造性制度建构,具有重大的理论价值与深远的现实意义。因此,研究依法治国与依规治党有机统一的理论与实践是宪法学的重要课题。

(七)坚持党的领导、人民当家作主与全面依法治国的宪法原则,研究依宪治国、依宪执政与人民代表大会制度的完善

党的领导(宪法第1条)已经载入宪法,成为国体的构成要素,与人民民主(宪法第2条)、依法治国(宪法第5条)一并成为了宪法基本原则。中共十九大报告阐明了三者之间的关系,即党的领导、人民当家作主、依法治国是有机统一的整体,党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,人民当家作主是社会主义民主政治的本质特征,依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,三者统一于我国社会主义民主政治伟大实践。三者共同作为宪法的基本原则,在学理上是怎样的一种逻辑关系?依法治国首先是依宪治国,依法执政首先是依宪执政,党的领导权遵循在宪法和法律范围内活动的基本原则,那么党的领导与法治、宪治的关系需要在宪法上作出理论阐释。无论党的领导还是依宪治国与依宪执政,最终目的在于保障人民民主权利的充分实现,加强人民当家作主制度保障。因此,如何发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用?如何保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权?如何使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关?如何完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构?等等,都是中国宪法学者迫切研究的核心问题。

(八)坚持人与自然和谐共生的原则,研究宪法上的生态文明,推动环境宪法主题的深入研究

中共十七大报告在建设物质文明、精神文明与政治文明的基础上,又提出了“生态文明”建设,并把建设生态文明作为全面建设小康社会的新要求。中共十八大报告则提出“大力发展生态文明建设”,指出“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“加快生态文明制度建设”的构想。中共十九大则进一步提出“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”的蓝图。2018年修宪将“美丽中国”与“生态文明”纳入宪法序言中,作为实现社会主义现代化的重要指标。因此,生态文明不仅是环境部门法研究的课题,也成为宪法学研究的重要课题,如何在宪法学上阐明生态文明的宪法地位与宪法含义?如何在制度上建立起宪法保障机制与公益诉讼制度?都需要宪法学研究者的积极参与。

(九)坚持社会主义核心价值体系原则,研究宪法上社会主义核心价值观

中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次明确提出了“建设社会主义核心价值体系”的重大命题,马克思主义指导思想,中国特色社会主义共同理想,以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神,社会主义荣辱观,构成了社会主义核心价值体系的基本内容。中共十八大报告明确提出加强社会主义核心价值体系建设,认为社会主义核心价值体系是兴国之魂,决定着中国特色社会主义发展方向;并提出了富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善等“二十四”字的社会主义核心价值观,指出积极培育社会主义核心价值观。中共十九大报告再次强调:坚持社会主义核心价值体系,培育和践行社会主义核心价值观。正如习近平所指出的“核心价值观是文化软实力的灵魂、文化软实力建设的重点。”[20]2014年五四青年节习近平在北京大学师生座谈会上的讲话中又指出:“我们提出要倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐是国家层面的价值要求,自由、平等、公正、法治是社会层面的价值要求,爱国、敬业、诚信、友善是公民层面的价值要求。这个概括,实际上回答了我们要建设什么样的国家、建设什么样的社会、培育什么样的公民的重大问题”;“我们提出的社会主义核心价值观,把涉及国家、社会、公民的价值要求融为一体,既体现了社会主义本质要求,继承了中华优秀传统文化,也吸收了世界文明有益成果,体现了时代精神”;“二十四字”核心价值观,“传承着中国优秀传统文化的基因,寄托着近代以来中国人民上下求索、历经千辛万苦确立的理想和信念,也承载着我们每个人的美好愿景”。[21]修宪将“国家倡导社会主义核心价值观”作为社会主义精神文明建设的宪法使命,中国宪法学应当运用宪法解释方法,对社会主义核心价值观在宪法上加以深入研究,为培育和践行社会主义核心价值观提供宪法支撑。

(十)坚持推动构建人类命运共同体原则,研究中国宪法学与世界宪法学的学术交流与合作

一般而言,一国宪法只是关注本国的制度安排与人民的利益福祉,然而,中国宪法则超越一国狭隘的视域,而兼具一种心怀天下的博大胸怀,在规定中国制度安排的同时,提出了推动构建人类命运共同体的世界理念。中国提出推动构建人类命运共同体是基于增进人类福祉为出发点的,希望通过构建人类命运共同体,建设持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。构建人类命运共同体既是中国构建未来世界提出的中国方案,更是中国构建新型国际关系的核心理念。构建人类命运共同体,就必须具有相互尊重、平等协商的思维,摒弃冷战思维和强权政治思维,对话解决争端、以协商化解分歧的思维,同舟共济的思维,尊重世界文明多样性的思维,以此推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系。因此,在实施宪法关于“推动构建人类命运共同体”的原则下,中国宪法学应当研究人类命运共同体的宪法观,积极参与中国宪法学与世界宪法学的学术交流与合作,为繁荣中国宪法学作出应有的贡献。

[责任编辑:王德福]

【注释】 基金项目:本文系中国法学会“研究阐释党的十九大精神”重点专项课题(CLS(2017) ZDZX05)、国家社科基金重点项目“宪法解释制度比较研究”(17AFX011)的阶段性成果。

作者简介:范进学(1963-),男,山东临朐人,法学博士,上海交通大学法学院教授,博士生导师,主要研究方向:宪法与法理。

[1]参见王晨作关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明,载《光明日报》2018年3月7日。

[2]参见[美]马克·图施奈特:《新宪法秩序》,王书成译,中国人民大学出版社2014年版,第2页。

[3]参见[美]罗纳德·德沃金:《认真对待权利》,信春鹰、吴玉章译,中国大百科出版社1998年版,第40-41页。

[4]江泽民:《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》,载《十五大以来重要文献选编(上)》,人民出版社2000年版,第10页。

[5]《习近平谈治国理政》,外文出版社2016年版,第22页。

[6]《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2011年版,第82页。

[7]习近平2014年2月17日在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中提出了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的政治论断;2014年10月20日习近平《关于<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的说明》中重申“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。

[8]参见陈耿、雷金合:《党的领导是中国特色社会主义最本质特征》,载《解放军报》2017年12月11日。

[9]中共中央关于《深化党和国家机构改革方案》规定:“将监察部、国家预防腐败局的职责,最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合,组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,履行纪检、监察两项职责,实行一套工作机构、两个机关名称。”

[10]参见《检察制度参考资料》(第一编),最高人民检察院研究室,1980年编。

[11]参见刘政:《人民代表大会制度的历史足迹》,中国民主法制出版社2014年版,第254-255页。

[12]范进学:《论中国特色社会主义新时代下的宪法修改》,载《学习与探索》2018年第3期。

[13]参见韩大元:《关于推进合宪性审查工作的几点思考》,载《法律科学》2018年第2期;胡锦光:《论推进合宪性审查工作的体系化》,载《法律科学》2018年第2期;林来梵:《合宪性审查的宪法政策论思考》,载《法律科学》2018年第2期。

[14]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,载《光明日报》2018年3月5日。

[15]中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》,载《光明日报》2018年3月22日。

[16]2012年11月29日习近平在参观《复兴之路》展览时的讲话中提出了“实现中华民族伟大复兴是中华民族近代以来最伟大的梦想”的主题(参见《习近平谈治国理政》,外文出版社2016年版,第35-36页。

[17]《中国共产党第十九次全国人民代表大会文件汇编》,人民出版社2017年版,第9页。

[18]《习近平关于全面依法治国论述摘编》,中央文献出版社2015年版,第35页。

[19]《习近平谈治国理政》,外文出版社2016年版,第22页。

[20]《习近平谈治国理政》,外文出版社2016年版,第163页。

[21]《习近平谈治国理政》,外文出版社2016年版,第168-169页。

【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 3