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论防灾减灾的权利路径

【中文关键词】 自然灾害;防灾减灾法;权利路径

【摘要】 防灾减灾权利路径的现实需求是基于自然灾害是自然与社会因素的共同产物,受社会群体的脆弱性因素的影响较大;防灾减灾权利路径的现状是国家在灾害规制时忽略个体权利保障,易失公平。防灾减灾的法理基础经历了从“需求”到“权利”的发展,权利路径致力于促进更全面、更公正的减灾。防灾减灾的权利体系包括权利、义务与责任三大方面。我国虽越来越重视人权保障,但自然灾害场域下的权利路径仍未得到立法确认;体现权利保障的内容多局限于灾后;同时权利-义务-责任体系不完善。因此,至少应在法律层面明确公民在自然灾害领域的权利;遵循公众参与、信息共享与平等的三大原则构建和完善防灾减灾制度;完善自然灾害法律责任体系。

【全文】

一、自然灾害面前并非人人平等

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一,自然灾害频发、多发。灾害面前人人平等也是多数人的认知。但是,果真如此吗?有学者对2000年至2012年我国自然灾害人口损失情况做了分析,结果显示经济水平越高的地区,灾害对该地区的影响程度越弱。[1]从具体的个案来看,以5·12汶川地震为例,受灾人口城乡结构不平衡,农村人口占比大。[2]而这主要是关系着贫富差距的问题,从而影响了建筑物防震能力、灾害保险购买能力、灾后恢复力等。[3]2005年美国卡特里娜飓风,普遍拥有汽车的中产阶级在飓风来临前能够更好地撤离,从而免于或大大降低了灾害损失。不止社会经济条件,受灾者的年龄,如儿童和老人;性别,如女性,也更容易遭受灾害侵袭。[4]从全球范围来看,在1974-2003年间,自然灾害导致的死亡人数和受影响人数中,最为严重的是亚洲地区的中国和印度;非洲地区的阿尔及利亚、埃塞俄比亚以及非洲南部的几个国家;其次便是亚洲及非洲的其他地区、拉丁美洲和澳洲地区;其它北美和欧洲等发达区域所受的影响最小。[5]在1975年1月到2008年10月间(除了流行病),国际应急灾害数据库(EM-DAT)记录中的8866起自然灾害导致了2283767人口死亡。在这些数据中,仅23起大型灾害……就导致1786084人口死亡,他们大多来自发展中国家。也就是说,0.26%的灾害事件导致了78.2%的人口死亡,且发展中国家与最不发达国家中的脆弱人群更容易受自然灾害的影响。这些固有的社会经济条件差异不仅直接影响自然灾害的后果,而且还影响防灾减灾的各个阶段,如灾前自然灾害风险信息的缺乏,灾害立法、规划等的参与度低以及灾后受灾者的不平等待遇甚至被歧视,等等。

综上,我们可以看出,自然灾害对每个人来说都是坏事,但对那些弱势群体和权利被剥夺者而言尤甚[6],可见,自然灾害面前并非人人平等。那么,作为防灾减灾最主要的主体——国家,其在防灾减灾时,是否公平地致力于减少灾害风险?是否实施了有效的防灾减灾?对弱势群体的权利,是否给予了特别的保障呢?要回答这些问题,首先要从对自然灾害的认知发展入手进行探究。过去,我们将自然灾害视为一种“上帝的惩罚”或“自然的突变”,[7]因此,自然灾害的发生对人类而言,是一种不幸,人们信奉灾害面前人人平等。然而,现实却向我们显示了,自然灾害对不同的种族、阶层、区域、性别、年龄等群体造成的影响不同。这是因为,自然灾害已不再是单纯的自然事件,而是“自然与社会相互作用的结果”[8]。在许多的时候,直接或间接的歧视现象进一步加剧了脆弱性,从而影响到个人和群体免遭灾害影响和从灾害影响下恢复的能力。当社会因素在引发或加剧自然灾害时,现代灾害便不仅仅是一种不幸,更是社会中已有的潜在不公正在恶劣环境下的进一步体现了。也就是说,自然事件(natural hazards)本身并不会造成不公,它只是增强和加重了社会中固已存在的不足。由此,当自然灾害发生在那些最脆弱的群体——由于社会的、经济的原因而更易暴露在灾害风险面前的群体时,他们更容易受影响且难以恢复,这些群体的人权往往得不到充分保障。概括来说就是,“自然灾害本身不是灾害,它们因为暴露、脆弱性和恢复力因素而变成灾害,所有这些因素都能够通过人类(包括国家)行为而得到解决。(政府)未能采取合理的预防措施以降低暴露和脆弱性,提高恢复力,以及提供有效减缓,因此这便是一个人权问题”。[9]

二、保障平等的国际法趋势:从需求路径到权利路径

1755年里斯本地震[10]被称为“第一次现代灾害”[11],因为这次灾害改变了人们对命运的模糊认识,在灾害应对和恢复阶段,民众开始要求政府有更多的作为,并且开始将自身视为环境变化的因素。此次灾害促使了欧洲第一份建筑法案的出台。而后,20世纪福利国家出现,意味着当政府面对大量的人员伤亡、公共卫生危机、贫困和流浪者的情况,政府需要提供人道救援与合作、重建基础设施、满足公共设施和安全的基本需要。至此,基于需求的国家施舍模式的防灾减灾路径建立,并不断发展至自然灾害领域。国家施舍模式是援助人被怜悯、同情和利他动机所感动,从而帮助处于弱势地位的人。这种模式的着力点在于援助人,认为纳税人可能主动向处于弱势的陌生人提供福利,而对需要福利的受益人的最有效帮助是通过国家援助。[12]受益者所接受的帮助是援助者基于其友爱、同情、怜悯和慷慨而提供的帮助,而非基于受益者的权利。这也是福利国家背后的典型现代思想——只注重需求本身,而不管需求背后的原因。[13]根据古典自然哲学的“权利决定国家义务”,国家的义务是满足权利。既然该减灾并不是基于权利,那么也就意味着国家没有相应的义务。

一方面,受灾害风险的复杂性与人的致灾性[14]影响,另一方面,人权保障的呼声日益高涨,单纯的基于需求的减灾路径的合法性受到质疑。国家对自然灾害的规制也逐渐从局限于灾害救助转变为“预防-应急-救助-恢复”全过程灾害管理,尤其是预防的行动逐渐增多。为了取得社会公众的认同,降低灾害风险,各国越来越致力于保障民众的人性尊严。为了实现这一终极目标,国家的任务不断增长,国家的义务也不断增加。“人权保障早已成为全球、全人类的共同信念,人权保障需要全球化。”[15]在过去十几年来,国际法上提出了一系列措施以建构在灾害背景下人道主义行动的规范标准和法律框架。国际难民和移民法通过联合国关于国内移民的指导原则和联合国难民高级专员公署在灾害导致的移民作用上,推进了我们对自然灾害和人为灾害中的权利主体和义务主体的认识。[16]同时,国际人权条约和国际人权习惯规范也在自然灾害领域得到适用。还有大量的关于减少灾害风险、民防和互助的双边、三边和区域条约,[17]以及旨在规制或阐明国内、区域和国际灾害应对的组织、规划和实施的软法。[18]2013年人权理事会22/16决议要求全面研究“在灾后和战后人权促进和保护的最佳时间与主要挑战,关注救助、恢复和重建阶段的人权”,[19]这是人权理事会第一次要求对灾害中的人权问题进行专门研究,尽管其将研究范围限制在灾后的救助恢复重建阶段是比较狭窄的。人权路径对灾前的风险管理和准备也是同等重要的。上述的这些国际规范有一个共同特征——将保护个体作为灾害应对的中心。因而,毋庸置疑的,国际人权法至关重要,尤其是它明确规定了关于灾害背景下的权利,如生命权、食物权、水权、避难权和健康权等等。目前,国际人权法的首要任务就是尊重、促进和实现人权,其主要以如下四种方式用于增强灾害预防、应对和恢复:(1)当政府预防或减少灾害风险不力时,要求政府承担责任;(2)利用与性别相关的国际人权法以促进将性别融入到灾害风险管理的各个阶段;(3)国内移民指导原则反映了国际软法的作为支持灾害移民权利的方式;(4)人道机构操作性指导的发展是将人权法转换为具体行动的方式。[20]由此可见,国际法上已明确确立了减少灾害风险与人权保障相结合。

联合国人权委员会认为,权利路径是一种基于国际人权标准和实践中致力于促进和保障人权的人类发展的概念性框架,该框架试图分析发展中存在的不平等问题,解决阻碍发展进步的不平等做法和权力的不公正分配问题。[21]对平等和公正的关注,要求各国政府和援助组织格外关注灾害发生之前的脆弱性和不平等现象;在灾害发生之后,各国政府和援助组织应当着手解决各种不平等现象,保护最脆弱的群体。[22]这种“基于权利的方式”认为人类拥有权利,未满足需求可被视为对权利的否定。但是,权利和需求又是不一样的。权利不仅仅包括物质需求,还包括更广泛的民事、政治、经济和文化角色。最后,也是最重要的,权利与义务相伴;需求则不必然。[23]由此可以看出,权利更具普遍性和约束力。因此,权利路径被界定为“满足特殊需求,同时提醒人们在灾害中拥有的法定权利”[24]。其具有以下优势:(1)权利的确认能够确保受影响的个体和社会是法律体系的中心,[25]而不是以国家为中心,这样能够有助于降低个体和社会的脆弱性,提高他们的恢复力。(2)灾害状况下适用和详细阐述人权框架能够通过问责制度关注恰当的和可执行的责任。[26]为此,“未来决策者要考虑的不仅仅是如何最有效的管理灾害,而是考虑谁来承担应对灾害的责任和义务。”[27](3)如果人道救助不是基于人权框架,那么它的范畴会很狭窄,并且不能将灾民所有的基本需求纳入到整体的规划过程中。“一种权利文化必须建立在灾害事件发生前、发生中和发生后,目的是为了重建计划更加的公正和可持续。”[28](4)权利路径有助于建立应对灾害的国内标准和程序,这些标准和程序的确立又反过来依赖于国家、区域和国际层面的有效监管。但令人遗憾的是,目前仍然没有获得普遍认可的、全面的和具有法律约束力的法律规定,包括国际规则、原则和标准以保护和救助受自然灾害影响的群体,这也使得国际防灾减灾之权利路径的实效大打折扣,对各国政府以及其它主体基于权利视角而实施减灾的推动不够理想。

三、免于灾害损失的权利体系框架

从上文中可以看出,防灾减灾的权利路径是建立在免于灾害损失的权利体系之上的。“在任何一个发育良好的权利体系中都有三个主要角色需要清楚:权利主体,义务主体和问责机制。因此,描述一种权利体系,我们需要知道:权利主体及其权利的性质;义务主体及其义务的性质;责任实施以及保障履行责任制度的机构。”[29]具体如下:

(一)权利主体及其权利的性质

免于灾害损失的权利[30]体系是指在自然灾害预防、应急、救助和恢复重建过程中,公民有要求政府、企业甚至个人减少灾害风险,保障生命财产和生态安全的权利。免于灾害损失的权利与其说是一种新的权利体系,毋宁说是原有权利体系在新场域内的适用。从现实角度出发,可以将人类的基本权利分为四大类:(1)与人身安全与完整相关的权利,包括生命权,免于屠杀、强奸、虐待、绑架等的权利;(2)与基本生活必需相关的权利,如食物、饮用水、避难所、充足衣物、健康服务和卫生的权利;(3)与其它经济的、社会的和文化需求相关的权利,如教育权、工作权、获得赔偿的权利等;(4)与其它民事和政治需求相关的权利,如宗教信仰自由,言论自由,政治参与,诉讼自由和平等权等。对自然灾害的各个阶段而言,灾前预防需要对自然灾害风险有充分的认识和了解,需要获得基本的防灾训练,需要参与到灾前规划、立法等过程中,因此,3和4类的基本权利在该阶段最为重要。自然灾害的应急和救援阶段有一系列因素会影响有效的灾害应对,包括缺乏规划、协调,存在救助歧视,以及受灾过程中的一些“趁火打劫”,由此1和2类的基本权利在该阶段显得尤为重要。灾后恢复阶段在短期内要恢复到能够保持最低水平的运转,在长期内要促使生活恢复正常,在此阶段要关注受灾者的需求,尤其是精神健康的恢复;杜绝重建过程中的腐败行为;尊重当地的文化、风俗;提供公平的补偿;寻求司法救济等问题。由此表明3类的基本权利则是灾后恢复重建过程中需要重点保障的。虽然各个阶段的权利保障的侧重点不尽相同,但是,只有充分尊重、保护和实现所有的基本权利才能保障对受自然灾害影响的主体的恰当保护。[31]

根据权利主体的状况分类,免于自然灾害威胁的权利主体可以分为一般主体和特殊主体。自然灾害对人类的生命、财产和健康都带来了巨大的冲击,威胁到了人类的基本权利。这些人权应属于所有人,这些权利的享有仅因为你是人类而获得,任何人都可作为权利主体主张权利。此外,还有专门对特殊群体的权利保障,这些群体在自然灾害面前更为脆弱,更易受灾害的威胁,他们包括妇女、儿童、老人、残障人士和少数群体等。[32]但是任何一种权利都不是绝对的,而是相对的。当自然灾害发生后出现紧急状态时,权利则会适当克减。人权克减并不是随意的,而是应当遵循一些基本原则[33]和必要的法律程序。

(二)义务主体及其义务的性质

并不是所有侵犯人权行为都违反了法律义务;人权可能是道德的或伦理意义上的。[34]国际条约承认公民享有的权利,但是这并不意味着这些权利未得到保障就应该追究责任。而且,这些国际规范几乎未直接规定私主体(如个人、公司)的义务,更多的是规定了国家的义务。而这些义务的内涵和范畴需要由国内法律确定,而且不可能要求国家应对所有对人权造成的威胁。那么,对于自然灾害,国家应承担哪些义务呢?

国家作为保障人权的最主要义务主体,其应履行尊重、保护和实现人权的责任。尊重的义务是禁止国家违反公认的权利和自由,不得干涉或限制这些权利与自由的行使;保护的义务则要求国家采取措施,包括立法或提供有效的救济来防止或组织他人对个人权利与自由的侵害;实现的义务包括满足和促进两方面的义务。就满足而言,它属于“最低限度的核心义务”,即“每个缔约国都有责任承担最低限度的核心义务,以确保使每项权利的实现均达到一个最基本的水平”;促进的义务表明的是国家在整体上为促进人权而应采取一定措施的义务。[35]具体在防灾减灾领域,国家的义务程度逐渐增强,义务范围不断扩展。首先,国家有预防生活损失的责任,包括经济和社会财产损失;同时有防止侵犯人权的责任,不管其原因是人为还是自然引起的。[36]这就意味着,受自然灾害影响的公民应该与其他人一样享有同等的权利与自由,因此,国家也应履行相应的义务。其次,在对自然灾害的认识上经历了“上帝的惩罚”——“自然的突变”到“自然与社会共同作用的产物”的变化下,国家的责任也经历了“救助”到“应急性管理”再到“综合灾害管理”的拓展。如今,在自然灾害的“预防-应急-救助-恢复重建”的综合管理过程中,不同的过程中国家应侧重承担的义务不同。在预防阶段,国家主要应履行尊重义务。国家在进行各项国土资源规划、灾害规划以及灾害预警预报等措施时,不得侵犯公民的基本权利。因为灾前预防阶段,个体的权利还没有受到自然灾害的侵袭,国家在履行职责的同时仍然需要负担对等的义务。在应急救助阶段,一般状况相对紧急,国家主要承担保护义务,具体包括及时准确地发布灾情、通知灾民撤离、迅速组织救援队伍、紧急疏散和撤离灾民、筹备救灾物资等等。同时还应保护灾民免受第三人的侵犯。而在恢复重建阶段,国家则应负担实现义务,为灾民提供恢复重建的资金、土地、住房和最基本的教育等,同时逐步恢复灾民的正常生活,促进灾区的社会、经济、文化和环境的恢复。最后,国家承担保障人权的义务的程度还取决于自然灾害风险的来源与风险能否减缓的程度。对于复发性的、有规律的自然灾害而言,其风险往往能够被预测,采取相应的措施能够减缓,因此,国家更具有预防、预警和减缓自然灾害损失的法律义务。[37]对于突发性自然灾害而言,国家也应履行相应的程序,采取一定的措施。以最重要的生命权保障为例,国家应履行五个方面的义务:第一,制定和实施灾害管理的法律和政策;第二,采取必要的行政措施,如监测灾害风险;第三,告知公众风险和威胁的存在;第四,撤离潜在的受影响群体;第五,充分调查灾害发生的成因。[38]应该意识到,政府在保障公民权利上能力有限,但是,不管资源如何贫乏,在平时和危机状况下,所有政府都有责任采取积极行动保护生命,确保最低生活保障。贫困不能成为完全不作为的借口。[39]国家保护、尊重和实现这些权利的唯一例外是发生紧急状态的情况下,行政机关可能需要停止或限制一些权利,这样做的目的往往是保护其他的权利。

然而,不仅仅是国家需要承担防灾减灾的义务,越来越多的私主体在开发利用自然资源与生态环境的过程中引发或者加剧了自然灾害,由此也负有防灾减灾的责任。在我国,法律法规规定了私主体(公民、法人和其他组织)的义务,如《突发事件应对法》十一条规定:“公民、法人和其他组织有义务参与突发事件应对工作”;《防洪法》六条规定:“任何单位和个人都有保护防洪工程设施和依法参加防汛抗洪的义务”;《地质灾害防治条例》5条第3款规定:“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用,按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担”。这就意味着防灾减灾不再仅是国家的义务,各类私主体也因自身行为而引发灾害风险及其后果而应承担预防、应急、恢复与治理的义务。

(三)问责制度

防灾减灾的权利路径还有赖于有效的问责制度(Accountability)。问责的任务就是确保那些负有义务的主体在未履行义务或滥用权力的情况下应当对权利主体承担责任。[40]依据问责方式,问责有政治问责、法律问责、行政问责、专家问责与社会问责;根据责任主体,可以分为公司责任、层级责任、集体责任以及个体责任;根据问责对象(责任主体的行为),则可以分为财政问责、程序问责、结果问责等。问责制度能够帮助提高资源分配的政治信誉和正当性,能够促进社会服务的公平分配。问责如若做到以下方面:制定行为规范;根据上述规范,公开获得、收集和评估义务主体现有和未来的行为信息;惩罚、激励或赔偿机制的存在,那么上述优势则将会得到最大限度地实现。[41]

问责制度在灾害管理的各个阶段(预防、准备、应对、恢复、重建)都应发挥关键作用,如在灾害发生后,问责将证明责任主体在救助、安置、生计、重建和公共服务等方面的所作所为是否正当与合法;根据最新《仙台减灾框架:2015-2030》,在灾害发生前的问责也同样重要,因为灾前更加关注减少灾害风险,以及如何预防灾害和/或降低损失。基于人权框架的问责制度能够提高对政府活动的监管,优化各类减灾主体的行为,推动灾害状况下人权规范的实施。人权问责程序需要对政策形成和执行的各个方面进行持续的监督,同时推动非政府主体和社会公众全过程参与。

四、我国防灾减灾路径的探索及其完善

(一)我国防灾减灾路径的现状与问题

目前,受国际人权理念的影响和我国法治化进程的推进,我国防灾减灾立法逐渐体现人权理念。在我国《宪法》“公民的基本权利义务”一章中明确规定:“国家尊重和保障人权”(33条)“中华人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”(第45条);根据《宪法》规定,国家又专门制定了《残疾人保障法》(2008年修订)、《未成年人保护法》(2012年修正)、《老年人权益保障法》(2015年修正)都明确了脆弱群体的权利,并制定了一系列的保护制度。我国自20世纪80年代以来就开始了自然灾害立法。在自然灾害单行法中,也越来越重视对公民的权益保障,具体体现在:第一,立法目的中基本都明确了保护人民生命、健康和财产安全;这是法律保障人权的体现。第二,立法内容上,各单行法律法规也规定了对灾民具体需求的满足,部分体现了法律对灾民权益的保障,如《防震减灾法》(2008年修正)中涉及到灾民饮用水安全、临时避难所的提供、物品保障等等。《地质灾害防治条例》明确规定了单位和个人的检举和控告权。此外,我国还签署了《经济、社会及文化权利国际公约》(1976年),公约明确规定的经济、社会和文化权利也应成为我国的权利渊源。

但是,从现有的立法和实践而言,我国并未确立基于权利路径的防灾减灾理念,且现状离理想目标仍较远。具体表现在:

1.灾民权利未得到立法的全面确认与保障。在常态法律中[42],虽有权利宣示,却没有明确自然灾害场域下的权利。如《宪法》修正案24条规定,“国家尊重和保障人权”。这一条文更多地表现为客观法,而不是主观权利,它很大程度上不是赋予个体的权利,而是将全体或者某一类人作为对象科以国家保护的义务。它很难通过请求行政予以保障,很难通过司法加以实施。它需要通过立法的具体化而在执法领域得到落实。[43]《宪法》45条规定弱势群体有获得物质帮助的权利,该权利的享有仅限于三种情况(年老、疾病或丧失劳动能力),未明确包括灾民获得物质帮助的权利。在对特殊脆弱群体的权益立法中,基本都是平常生活下的各类权益,也未专门列出在自然灾害场域内应享有的权利。而在灾害专门立法中,虽规定政府应满足灾民的各类需求,如灾后的饮用水、食品、药品、衣物、避难所等,但是前文中也明确表明需求不等同于权利,需求的满足仅是权利的一部分,而非权利的完整内涵。[44]还有一些重要的程序性权利,如参与权也未得到法律确认。同时,对于国际人权法中的关于受自然灾害影响的群体的保护和救助的协议、原则和标准,我国缺乏普遍认同的、全面的和具有法律约束力的法律法规予以认同。

2.基于需求的减灾范围基本局限于灾后的应急救助。目前法律主要通过救援救助条款、限制条款和补偿条款的形式保障公民的生命财产安全,[45]严重忽略灾前预防预警过程中的公民权利保障,如各项防灾减灾规划的制订缺乏公众参与。我国自然灾害缺乏基本法,自然灾害单行法仍是体现灾害管理尤其是应急管理的理念,将自然灾害视为一种危机,体现应急法制的特点。

3.防灾减灾权责关系不对等。虽然国家作为防灾减灾的义务主体地位基本确立,但是却还没有形成对应程度的国家责任体系,有学者将这种权责关系的不平衡性称之为错位[46]。对于我国自然灾害管理权责关系而言,其错位性主要体现在灾害管理权力的扩张与责任的狭隘化错位。纵观我国自然灾害立法,从立法体例而言,政府职权型条款占法律条文的绝大多数。理论上而言,任何国家都负有自然灾害管理以保障人们生存与发展的职能,但这种职能能否转化成法律责任而为司法体系所威慑支持还需要立法加以明确。然而,我国立法对国家法律责任的规定较为狭隘。我国刑法、行政法对国家灾害管理的有关法律责任做了规定:刑法中规定的渎职罪(滥用职权罪、玩忽职守罪、传染病防治失职罪等)、挪用公款罪中的从重情形(挪用用于救灾、抢险、防汛、救济款物等归个人使用的)等反映了国家对公职机关和个人在行使灾害管理职权时的限制;行政法律规范中关于国家灾害管理法律责任的规定则更多,主要体现在灾害专门法律规范中。这些法律规范中对法律责任的规定大多侧重于对应当履行职权却未履行有关部门或机构的“责令改正”以及对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政处分或刑事责任。关于国家对管理相对人的灾害管理的义务和责任的规定并不多,从数量和分量上都远比不上对职权的规定。对于国家自然灾害管理的侵权法律责任,往往因不可抗力规则和国家豁免原则而变得微乎其微。总体而言,国家自然灾害管理过程中的法律责任呈现出重个人化轻部门化、重内部化轻外部化、重公法化轻私法化的特点。[47]

除了国家的权责不对等而造成公民权利无法得到保障外,社会、企事业单位甚至个人防灾减灾义务的不明确和防灾减灾责任制度的不完善,也是权利路径未得到有效实施的重要体现。

(二)我国防灾减灾权利路径的确立

根据前文的分析,笔者认为,要想确立我国防灾减灾的权利路径,应主要从以下几个方面进行:

第一,至少在法律以上的层面明确公民在自然灾害领域的权利。我国《宪法》在明确国家尊重和保障人权的同时,规定了“任何公民享有宪法和法律规定的权利”,这说明我国公民真正享有的是法定的权利,而不是“天赋”的人权。明确的方式既可以在自然灾害单行法中以专门性条款加以明确,也可以在“规范应对各类突发事件共同行为的重要法律”[48]——《突发事件应对法》总则部分设专门性条款规定各类自然灾害中公民的权利和义务。但是鉴于《突发事件应对法》的对象是“突发事件”,立法理念是“应急”;与“自然灾害”的内涵和外延并不完全重合,与自然灾害法的立法理念也不尽一致,因此,笔者更倾向于在各自然灾害单行法中加以明确。权利的种类可以结合我国国情,参照《机构间常委会关于人权和自然灾害的业务准则:如何保护受自然灾害影响的人》指出的灾民最需要的四类紧密相关的权利(第一类,保护生命、个人安全、人身安全与尊严;第二类,保护与获得基本生活必需品相关的权利;第三类,保护其他经济、社会和文化权利;最后一类,保护其他公民和政治权利)。[49]

第二,遵循公众参与、信息共享与平等的三大原则,保障公民权利的实现。参与意味着所有的社会组成部分,包括受影响的社区、非政府组织、少数民族、农村人口以及妇女等都应该发挥积极的作用,参与应该是积极的、自由的和有质量的。信息,尤其是环境风险,需要共享信息以鼓励本地人员参与到共同的减灾活动中,保持信息的透明和可得。最后,平等则意味着政府需要特别关注那些因为性别、经济条件、社会状况、肤色、语言或其它因素而相对弱势的群体,他们的利益应该得到法律尊重和保障。

第三,完善自然灾害责任体系,对防灾减灾过程中的违法犯罪责任进行追究,弥补或维护权利的保障。在现代社会,自然灾害问题日益频繁而严重,损失重大,其面对的问题有两个:(1)如何防止和减少自然灾害;(2)如何合理填补所产生的损害。灾害责任制度便具有这两项功能:预防损害和填补损害。未来我国应重点完善国家在自然灾害管理中的侵权责任、私主体引发自然灾害的法律责任(包括民事、行政、刑事责任)。对阻碍责任认定的两大抗辩事由——不可抗力与国家豁免应做进一步的研究。

[责任编辑:刘加良]

【注释】 基金项目:本文系2016江西省人文社科项目“基于个体权利保障的自然灾害治理体系研究”(FX162004)的阶段性成果。

作者简介:黄智宇(1988-),女,江西省丰城人,法学博士,南昌大学法学院讲师,南昌大学环境科学与工程博士后,主要研究方向:生态保护法与灾害法理论。

[1]参见赵飞、汪洋、刘南江、张妮娜:《2000-2012年我国自然灾害人口损失情况特征分析》,载《灾害学》2013年第4期。

[2]参见沈茂英:《“5·12”汶川大地震受灾人口特征与生存环境变化分析》,载《西北人口》2008年第6期。

[3]参见Robert R. M. Verchick, Facing catastrophe: environmental action for a post-Katrina world, Harvard University Press, pp.107-116,2010.

[4]参见Elaine Enarson. Women and girls last? Averting the second post-katrina disaster, 2009; Thomas Gabe, Gene Falk & Maggie McCarty.Hurricane Katrina: social-demographic characteristics of impacted areas, CRS Order Code RL33141,17-19,2005. Daniel A. Farber, Jim Chen, Robert R. M. Verchick, etc. Disaster law, Aspen Publishers, 2010.

[5]The International Disaster Database, http://www.emdat.be/world-map,最后访问时间:2016年7月2日。

[6]参见Robert R. M. Verchick. Disaster justice: the geography of human capability, Duke Environmental law & Policy Forum, Vol.23:23,2012.

[7]参见黄智宇:《生态减灾的法律调整:以环境法为进路》,武汉大学2016年博士论文。

[8]童星、张海波:《基于中国问题的灾害管理分析框架》,载《中国社会科学》2010年第1期。

[9]Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR).“Organization profile: Policies and Programmes in DRR”,www.preventionweb.net/english/professional/contacts/profile.php? id=1370.最后访问2017年8月10日。

[10]地震发生后伴随的众多火灾和一次致命性的海啸,直接导致里斯本的毁灭,同时有40000城市居民在灾害中死亡,另外有10000西班牙和摩洛哥居民在灾害中死亡。

[11]Daniel A. Farber, Jim Chen, Robert R. M. Verchick, and Lisa Grow Sun. Disaster Law and Policy (second edition),Aspen Publishers, 2010,p1.

[12]于立深:《权利义务的发展与法治国家的建构》,载《法制与社会发展》2008年第3期。

[13]蒋银华:《论国家义务的理论渊源:福利国理论》,载《河北法学》2010年第10期。

[14]王建平:《“人的致灾性”及其界定》,载《政法论丛》2015年第6期。

[15]邱本:《论当代人权的发展环境》,载《政法论丛》2016年第6期。

[16]参见UN Commission on Human Rights. The Guiding Principles on Internal Displacement (1998) UN Doc E/CN.4/1998/53/Add.2; Roberta Cohen. Reconciling Responsibility to Protect with IDP Protection?偉i, Brookings-LSE Project on Internal Displacement, March 2010,8; Bryan Deschamp, Michelle Azorbo, and Sebastian Lohse, Earth. Wind and Fire: A Review of UNHCR’s Role in Recent Natural Disasters, UNHCR Policy Development and Evaluation Service (Geneva, June 2010).

[17]参见IFRC. Law and Legal Issues in International Disaster Response: A Desk Study, Geneva, 2007,pp.62-84; Secretariat Memorandum on the Protection of Persons in the Event of Disasters, 60th Session of the ILC ,11 December 2007,UN Doc A/CN.4/590,pp.10-11,29-36.

[18]参见Dug Cubie. An Analysis of Soft Law Applicable to Humanitarian Assistance: Relative Normativity in Action?(2012)2 Journal of International Humanitarian Legal Studies 177.

[19]参见HRC Res 22/16. Promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations, 18 March 2013,UN Doc A/HRC/22/L.23. An initial progress report was published in August 2014 which provides a brief discussion of human rights in disasters and conflicts, but does not examine the issue in detail. See: Progress report on the research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on best practices and main challenges in the promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations ,11 August 2014, UN Doc A/HRC/27/57.

[20]参见Elizabeth Ferris. How can international human rights law protect us from disasters? Paper prepared for the American Society of International Law, Annual Meeting, 10 April 2014.

[21]United Nations Human Rights. Report of the Office of the United Nations High Commissioner on Human Rights on the Relationship between Climate Change and Human Rights, U. N. Doc. A/HRC/10/61.2009.

[22]联合国大会第六十六届会议临时议程项目,促进和保护人权:人权问题,包括增进人权和基本自由切实享受的各种途径。参见www.ohchr.org/Documents/Issues/Housing/A.66.270_ch.doc, 2017年8月16日最后访问。

[23]参见Yaniv Roznai. The insecurity of human security, 32 Wis. Int'l L. J.95,2014.

[24] United Nations. Protection of persons in the event of disasters: Memorandum by the Secretariat, UN Doc. A/CN.4/590,11 December 2007,p.6.

[25]参见Dug Cubie ,Marlies Hesselman. Accountability for the human rights implications of natural disasters: a proposal for systemic international oversight, This paper originated in presentations at the University of Leiden conference on International Humanitarian Assistance and International Law, 24-25 January 2013.

[26]同[1]。

[27]参见Kristian Cedervall Lauta.disaster law, Routledge, 2015.

[28]Hope Lewis. Human Rights and Natural Disaster, 33 Hum. Rts.12,2006.

[29]George Kent. Rights-based disaster planning, East-West Center Spring 2012 Evening Seminar, 2012,p.3.

[30]参见Fladwel Rawinji. The human right to protection from disasters: the case for human rights-based disaster risk reduction, http://www.preventionweb.net/files/submissions/31225_righttodisasterprotection.pdf,最后访问时间:2017年8月28日。

[31]参见Natalia Yeti Puspita. Legal analysis of human rights protection in times of natural disaster and its implementation in Indonesia, Asian Law Institute Working Paper Series No.013,2010.

[32]参见Erica Harper. International law and standards applicable in natural disaster situations, International Development Law Organization ,2009.

[33]如,基本权利不得克减原则。《欧洲人权公约》第15条第2款所规定的不可克减的权利包括:生命权、免受酷刑或残忍的、不人道的待遇的权利、免受奴役的自由以及不受有追溯力法律约束的权利。

[34]参见Amartya Sen. Elements of a Theory of Human Rights, 32 PHIL.& PUB. AFF.315,321(2004).

[35]杜承铭:《论基本权利之国家义务:理论基础、结构形式与中国实践》,载《法学评论》2011年第2期。

[36]参见Karen da Costa. The relationship between human rights and disaster risk reduction revisited: Bringing the legal perspective into the discussion, Journal of international humanitarian legal studies 6(2015),pp.64-86.

[37]参见Jessica Lucia Frattaroli. A state’s duty to prepare, warn, and mitigate natural disaster damages, Boston College International &Comparative Law Review, Vol.37:173,2014.

[38]参见Kristian Cedervall Lauta. Disaster law, Routledge, 2015,p.79.

[39]参见George Kent. The human right to disaster mitigation and relief; G. Kent . Environmental Hazards 3(2001),pp.137-138.

[40]参见Anne-Marie Slaughter. The accountability of government networks, 8 Ind. J. Global Legal Stud.347,2000-2001.

[41]参见Mark Bovens, Analysing and assessing public accountability: a conceptual framework, European Governance Papers, No. C-06-01,the EU’s Framework Programme, Priority 7,http://www.connex-network.org/eurogov/pdf/egp-connex-C-06-01.pdf,最后访问时间2017年8月30日。

[42]有学者将法律体系分为“常态法律体系”与“非常法律体系”,其中,自然灾害法被列为非常法律体系中。虽然笔者对此分类不完全赞同,但是我国目前的法律现状的确是将自然灾害法列为应急法律体系之中,因此本文在分析时采用了此观点的说法。参见孟涛:《中国非常法律研究》,清华大学出版社2012年版,第3页。

[43]王贵松:《行政裁量权收缩的法理基础——职权职责义务化的转换依据》,载《北大法律评论》2009年第2辑,北京大学出版社2009年版,第354-374页。

[44]自然灾害的受灾者没有权利就他们的损失寻求救济。灾后的赔偿或补偿大多来自于私人保险政策或人道救助项目。

[45]廖艳:《中国自然灾害立法的人权审视》,载《湖南大学学报(社会科学版)》2014年第2期。

[46]关保英:《行政法的私权文化与潜能》,山东大学出版社2011年版,第404页。

[47]参见杜群、黄智宇:《论自然灾害管理不作为的国家侵权责任》,载《中国地质大学学报(社会科学版)》2015年第6期。

[48]李岳德、张禹:《〈突发事件应对法〉立法的若干问题》,载《行政法学研究》2007年第4期。

[49]IASC operational guidelines on human rights and natural disasters, www.brookings.edu.cn, 2006.

【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 2