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新中国宪法政治发展的回顾与展望

【中文关键词】 宪法史;改革开放;新时代;宪法自信;复兴宪法

【摘要】 1949-1954年立宪活动体现了民主共和精神,新中国临时宪法和第一部宪法为宪法政治奠定了精神和制度基础,确立了新中国宪法政治发展轨道;改革开放塑造了1982年宪法实事求是、与时俱进的风格,现行宪法始终保持着改革特征和现代化趋势。改革开放四十年来,以宪法修改为主要方式推进宪法进步和发展,适应了改革开放和社会主义现代化建设的需要;中共十九大确认中国特色社会主义进入新的历史方位,确立了实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标,现行宪法正在步入一个全新的发展阶段。总结近七十年来中国宪法政治建设的经验教训,尤其是改革开放四十年来宪法政治建设成就和发展规律,特别是中共十八大以来中国宪法理论、制度和实践创新成果,以习近平新时代宪法思想为指导,以现行宪法第五次修改为起点,面向实现中华民族伟大复兴中国梦的目标,实现改革宪法向复兴宪法的飞跃,是新时代中国特色社会主义宪法政治发展的必由之路。

【全文】

引言

新中国宪法政治发展已有近七十年历史。从1949年通过临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》建立新中国政权,到2018年修改1982年宪法全面推进新时代社会主义现代化建设,实现中华民族伟大复兴的中国梦,新中国宪法政治大体上经历了新纪元宪法阶段、新时期宪法阶段,并开始进入新时代宪法阶段。回顾以往,新中国宪法政治大致上走过了从相对自发立宪建政,到比较自觉修宪改革,再到相当自信行宪复兴的历程,大略上形成了自“立宪建制-有宪无治”,到“修宪改革、依宪治国”,再到“良宪善治、行宪复兴”的过程。回顾新中国宪法政治发展的历史,以1949年“共同纲领”为基础,与“共同纲领”是一部临时宪法不同,1954年宪法是新中国第一部完整意义上的建政宪法;以1954年宪法为基础,与1954年宪法是一部建政宪法不同,1982年宪法是一部应时而生、顺势发展的改革宪法;以1982年宪法为基础,与1982年宪法是一部改革宪法不同,新时代宪法将是一部充分体现中国特色、中国风格和中国优势的复兴宪法。[1]

中共十九大确定中国特色社会主义新的历史方位,中国宪法政治发展亦进入新时代,应当面向未来三十多年开启中国特色社会主义宪治行程。展望未来,以习近平新时代中国特色社会主义宪法思想为指导,以现行宪法第五次修改为起点,实现改革宪法向复兴宪法的飞跃,铺平中国特色社会主义宪法政治发展道路,以全面建成小康社会、基本实现社会主义现代化、全面实现社会主义现代化的阶段性发展,为逐步实现国家治理体系和治理能力现代化提供根本制度支撑,为全面实现中华民族伟大复兴中国梦的目标提供根本法治保障。

一、新中国宪法的历史发展

自1949年制定作为临时宪法的“共同纲领”,到2018年现行宪法第五次修改,新中国宪法政治已有近七十年的历史。关于新中国宪法政治发展史,可以大致划分为几个时期,即“共同纲领-五四宪法”时期、“七五宪法-七八宪法”时期、“八二宪法-宪法修正”时期,还应当将现行宪法第五次修改视为一个新时期的开始。回顾新中国近七十年的宪法政治发展史,不能忽略“共同纲领”的历史地位和“五四宪法”的基础价值,“七五宪法”的精神缺陷和“七八宪法”的历史局限,“八二宪法”及其修正案的改革特征和现代化趋势,以及从整体看,由建立新政权之需的建政宪法,到推进改革开放之需的改革宪法,再到实现民族复兴之需的复兴宪法,由此构成的新中国宪法政治递进发展的基本趋势。[2]

(一)共同纲领-五四宪法

新中国成立初期的立宪活动历来受到高度评价,“共同纲领”和“五四宪法”在学界备受尊崇,在中国民主法治进程中拥有重大历史地位和深刻历史影响。[3]根据一般的说法,“共同纲领”是新中国的临时宪法,“五四宪法”是新中国的第一部宪法,它们承载的精神、使命具有共通性。如果对新中国宪法政治史进行分期研究的话,可以将“共同纲领”与“五四宪法”视为一体。新中国宪法政治初始时期的“共同纲领-五四宪法”开启了新中国宪法政治的行程。但始于1956年底的政治形势变化中断了新中国宪法-宪治进程,党和国家政治生活基本脱离了民主政治的常态,违反宪法、背离宪治的现象时有发生,“五四宪法”逐渐“有形无实”,淡出国家政治生活,尤其是1966-1976十年文化大革命期间,基本上处于形存实亡的状态,新政权初步建立起来的社会主义民主法制遭到破坏,国家和社会实际上进入了“徒有宪法,空无宪治”的状态。

一是关于1949年纲领的历史地位。1949年“共同纲领”发挥了临时宪法的作用,它为新中国政权奠基,是人民共和国大厦的基石,是新政权成立初期全国人民的大宪章。[4]作为一部临时性宪法,“共同纲领”发挥了“立宪建政”的功能,而制定“共同纲领”等宪法性文件以建立新的国家政权,是中国共产党领导中国人民共和立宪、建政立策的伟大实践,“共同纲领”成为新中国成立初期的一切法制的基础。[5]它不仅是新中国宪法政治的良好起步,还与1954年宪法共同为中国宪法政治确立了精神价值、基本原则、制度基础和发展轨道。1949年“共同纲领”已经成为一份弥足珍贵的历史遗产,它既具有制度意义,又具有文化意义,不仅在于它本身及其确立的最高法制,还在于它的产生过程,对新中国宪法政治的探索,尤其是它所践行的民主共和精神。新中国早期宪法政治所实践的共和精神和民主思想,尤其是“共同纲领”所承载的民主共和精神,为“五四宪法”发扬光大,并为继往开来的“八二宪法”所承续,一直流淌在现行宪法文本中,深刻影响着改革开放以来中国宪法的发展和宪法政治的实践。

二是关于1954年宪法的基础价值。新政权成立五年后制定的1954年宪法,是共和国的第一部宪法。“五四宪法”以当时起到临时宪法作用的“共同纲领”为基础,承继了“共同纲领”的根本内容,承续了“共同纲领”的共和底色,承载着“治国安邦”的基本使命,发扬光大了民主宪治精神,并实现了宪法文本体系化和内容体系结构化,以序言、总纲、国家机构、公民基本权利和义务,以及国旗、国徽、首都等五大板块,确立了新中国宪法文本完整的外观形态,是一部框架体系规范化、标准化的宪法,其中“国家机构”和“公民的基本权利和义务”的分立,充分体现了其内在的宪治精神。被称为新中国第一部宪法的“五四宪法”具有“立宪善政、施宪致治”的基础价值,它确立了新中国重大宪法关系,规划了宪法政治的总体格局、民主法制建设的基本路线和轨道,为新中国人民民主建设和宪法政治发展奠定了宽厚的法制基础。遗憾的是,它的地位和作用、权威和效力没有保持多久,由于众所周知的原因,“五四宪法”逐渐有名无实,国家陷入“有宪法,无宪治”的状态,并且这一状态持续了长达近二十年。

(二)七五宪法-七八宪法

始于1950年代末的政治运动,显于1966-1976年间的文化大革命,严重破坏了党和国家政治生活的正常化,中断了新中国初期确定的宪法政治进程,国家治理逐步陷入“有宪无治、无宪乱治”状态。文化大革命行将结束时制定的1975年宪法,与文化大革命结束后不久制定的1978年宪法,形成了新中国宪法政治发展史上的一个特殊时期。“七五宪法-七八宪法”在很大程度上背离了一般宪法原理和宪治规律,背弃了一些具有决定性的宪法精神、原则和制度,严重偏离了新中国成立初期确定的宪法政治发展轨道。尽管“七八宪法”及其两次修改试图摆脱错误思想的羁绊,但并没有克服“七五宪法-七八宪法”的整体性缺陷。

一是关于1975年宪法的精神缺陷。历时十年的文化大革命行将结束时制定的1975年宪法,在框架结构上基本延续了“五四宪法”的体系结构,除序言外,包括总纲、国家机构、公民的基本权利和义务,以及“国旗、国徽、首都”等部分,但它的内容和形式都存在严重的不足,其最严重的不足是“与生俱来”的精神缺陷。“有形无神”的“七五宪法”存在的精神缺陷归因于当时的政治社会背景,也就是1950年代末以来的政治运动,尤其是十年文化大革命,其指导思想是无产阶级专政下继续革命的理论,序言明定“坚持中国共产党在整个社会主义历史阶段的基本路线和政策,坚持无产阶级专政下的继续革命”;在国家机构上,以“革命委员会”组织形式取代国家机构,解构了国家宪治体系;在公民基本权利和义务上,大幅删减对公民基本权利的规定,把公民义务置于公民权利之前,取消“公民在法律上一律平等”的规定,规定公民“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利,等等。文化大革命的破坏力是整体性的,经济社会政治各方面尤其是政治生活、精神原则规范各层面均遭到破坏,立宪施宪的错误指导思想造成了“七五宪法”的精神缺陷,特别表现在制度上,就是公民权利体系的严重萎缩与国家权力体系的彻底扭曲,总体上严重毁损了新中国初期的立宪成果,几乎是彻底颠覆了新中国成立初期确立的宪法政治的制度基础和发展轨道,这无疑是各种政治运动尤其是文化大革命“成果”的实际反映。

二是关于1978年宪法的历史局限。“文革”结束后不久制定的1978年宪法,是一部具有明显过渡性的宪法,在宪法文本及其体系结构上试图消除“七五宪法”上的严重缺陷,它在形式上确实部分恢复了“五四宪法”有关公民权利的规定,体现了恢复正常的宪法政治状态的尝试和努力,这无疑预示着长达二十年“有宪无治”状态逐步走向结束。但由于受当时历史条件的限制,“七八宪法”未能彻底挣脱“文革”错误思想的羁绊,依然持留了浓厚的“左”的色彩和“文革”痕迹,序言中仍然保留了“坚持无产阶级专政下的继续革命”的规定,仍然保持着对文化大革命的肯定态度,在国家机构中继续使用地方各级“革命委员会”的名称,在公民基本权利和义务中仍然规定公民“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利,等等,“七八宪法”总体上延续着“七五宪法”的实质性精神缺陷。在“七八宪法”存续的四年里,曾于1979、1980年两次修改,分别取消了关涉国家机构的“革命委员会”的规定与关于公民基本权利和义务的“四大权利”的规定,两次修宪在一定程度上试图“去文革化”,实际上也消除了一些根本性缺陷,但由于“七八宪法”仍然留存着“文革”基因,整体上陷入“精神分裂”状态,难以去除其明显的历史局限性。

(三)八二宪法-宪法修正

中共十一届三中全会“拨乱反正”,党和国家事业进入社会主义建设新时期,经济建设被摆在中心位置,政治生活恢复社会主义民主法制建设,包括接续“共同纲领-五四宪法”的宪法原理和宪治精神,重启中国宪法政治建设和发展的行程。改革开放四年后的1982年12月,新中国近七十年宪法史上最大规模的修宪产生了现行宪法,这是一部公认的社会主义初级阶段的好宪法。现行宪法自诞生以来就在改革开放和社会主义现代化进程中因势同行、与时俱进,三十多年来历经多次修改,始终保持着它的本色和活力,规定着新时期宪法政治发展的方向,开辟出一条以党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一为主线的中国宪治之路,不断向前铺设和夯实中国特色社会主义宪法政治发展的路基。

一是关于1982年宪法的根本特征。1980年代初期的立宪活动,在反思“文革”、反省“七五宪法-七八宪法”历史教训的同时,回溯到“共同纲领-五四宪法”上,回归到新中国成立初期确立的宪法政治发展轨道上。总结新中国成立以来社会主义建设的长期实践经验,根据中共十一届三中全会更新的路线方针政策,经过全民讨论、全面修改产生的1982年宪法,实际上接近于一部新制定的宪法。“八二宪法”一方面承继了新中国成立初期形成的宪法精神和制度基础,另一方面顺应改革开放的新形势,加强了自身的时代感、民主法治底色、改革特征和现代化趋势。作为社会主义初级阶段的一部全新的宪法,“八二宪法”承续了“共同纲领-五四宪法”的精神实质,尽管在有些方面没有完全达到“五四宪法”的水平,但将公民权利置于国家机构之前,规定任何组织和个人必须在宪法范围内活动,等等,可以说它在一定意义上将中国宪法政治水平推向了一个新的高度。1970年代末,中国摆脱“斗争”思维,走出“文革”阴影,实行改革开放政策,开启社会主义现代化建设进程,这是“八二宪法”的基本背景,“改革”成为“八二宪法”的根本特征,现行宪法也因此被称为“改革宪法”。现行宪法自施行以来,面向改革开放和社会主义现代化建设实践,在中国共产党领导人民治国理政实践中发挥了十分重要的作用,有力坚持了中国共产党领导,保障了人民当家作主,推动了社会主义法治国家建设进程,促进了改革开放和社会主义现代化建设,维护了国家统一、民族团结、社会稳定,是一部名符其实的好宪法。[6]

二是关于现行宪法修改的重要走向。1982年12月4日公布施行的现行宪法,是一部社会主义初级阶段上的好宪法。它之所以能够成为一部好宪法,是因为它有正反两个方面经验的借鉴和参照,尤其是它恢复了“共同纲领-五四宪法”确立的宪法精神和制度基础。现行宪法坚持国体和政体、党的领导和人民主体地位、党的领导制度和人民代表大会制度、党的领导和宪法政治的有机统一,这是现行宪法成为一部好宪法的根本保障;现行宪法是人民立宪伟大实践的产物,是一部人民宪法,是一部社会主义宪法,与西方国家宪法存在本质差别,这是现行宪法始终保持一部好宪法状态的基础保障;1982年宪法还具有强烈的时代感和鲜明的改革特征,它不仅肯定和支持、促进和保障改革开放,还保持着自身改革自新的风格,这是现行宪法成为一部好宪法的基本保障。“八二宪法”在三十多年里历经多次修改,形成了若干宪法修正案,涉及序言、总纲、国家机构、公民基本权利和义务、国家标志等宪法文本的各个部分,关涉经济社会政治各个方面和精神原则规范各个层面,涵括社会主义建设目标、党和国家事业发展指导思想、宪法基本原则、国家基本制度、国家经济体制、经济社会基本国策、国家治理体系、公民权利保障以及国家象征等广泛内容,全面反映了经济社会政治改革发展稳定的重大成果、重大趋势和重大规律,充分体现了高度集中有机统一的人民的意志、党的意志和国家意志,与国家治理体系和治理能力现代化相契合,始终保持着宪法政治发展的现代化趋向。

(四)小结

1982年宪法已经五次修改。现行宪法的每一次修改,都保持着1982年宪法的精神定力和制度基础,都是对现行宪法的进一步完善,包括宪法精神的整体升华、民主政治的体系创新、人权法治的系统洗礼,等等,都有益于推进改革开放、民主法治和社会主义现代化建设的伟大行程。比较现行宪法的五次修改,尤其需要关注第五次修改的多重意义。现行宪法第五次修改与前四次修改的不同,不仅表现在修改规模和幅度上,更在于修宪的时际上。第五次修宪是中国特色社会主义进入新时代后的第一次修宪,它记载了改革开放以来尤其是中共十八大以来宪法政治理论创新、制度创新、实践创新成果,反映了中共十八大以来党和国家事业全方位、深层次、根本性变革的要求,体现和反映了党领导人民治国理政的新理念新思想新战略,实际上开启了中国宪法政治发展的一个新阶段,也就是中国特色社会主义新时代宪法政治阶段。毫无疑问,可以将现行宪法第五次修改视为新时代宪法政治发展的起点,以此为标志,新时代宪法正从改革宪法稳步走向复兴宪法。

二、改革开放后的宪法发展

制度的稳定性密切关联着制度的权威性。相对来讲,法律比一般制度规范具有更高的稳定性,宪法无疑是稳定性最高的法律。当然,任何制度现象都不是静止不变的,宪法法律亦是如此。改革开放,不断加快的市场化进程,社会转型,不断加快的现代化步伐,必然要求现行宪法与经济社会政治发展同行同进。即使是公认的不能改变的重大宪法制度,包括宪法确立的社会主义制度,体现国体和政体高度统一的党的领导制度与人民代表大会制度的根本政治制度,随着党和国家对治国理政和社会主义现代化认识与实践的不断提升和深化,也处在不断完善发展过程中。如何平衡宪法稳定与宪法发展的关系,越来越成为宪法政治发展的重大课题。审时度势、平稳修宪的具体实践,以宪法解释替代宪法修改的学术观点,都说明了宪法的稳定性一直受到人们的重视和学界的呵护。当然,无论是以一种什么样的方式推进宪法发展,都不能触动宪法的本质,即宪法的根本性质和宪法的精神实质,不能改变与宪法本质密切关联的目标方向。

(一)宪法发展的选择

宪法发展是一个系统性问题,宪法发展的选择既涉及目标方向问题,也关涉路径方式问题。对宪法发展的目标方向问题,人们有比较一致的看法,因为宪法发展的总目标、大方向具有高度确定性,在目标方向上没有什么选择性,这是由宪法的本质属性决定的,学界对此易有共识;而对宪法发展路径和方式问题,人们看法不一。宪法发展的路径、方式有很多,可以通过宪法修改或者宪法解释、宪法惯例,还可以通过完善宪法相关法,推进宪法的进步和发展。[7]因为存在可选择的多元路径和方式,通过什么样的路径、以什么样的方式推进宪法发展更适宜,学者间存在着一定的争论。讨论宪法发展选择问题,应当将方向和方式关联起来。

一是关于宪法发展的方向问题。宪法发展既要适势适时,又要适式适度,但前提是宪法发展的方向问题。宪法发展的方向决定于中国宪法政治的指导思想,尤其是改革开放以来邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观对宪法政治实践的指导作用,与党和国家事业指导思想创新发展同行并进,现行宪法因此始终保持着社会主义性质和中国特色社会主义进步发展方向;宪法发展的方向决定于社会主义现代化建设目标,不偏离改革开放和社会主义现代化实践需求,不偏离国家治理体系和治理能力现代化的走向,现行宪法因此始终保持着与改革开放互动互进和社会主义现代化发展方向;宪法发展的方向决定于宪法的精神定力和制度基础,决定于民主、法治、人权等宪法元素的分量,以及它们优化组合的制度水平,不断衍生和伸展的宪治力量。恪守规范权力、保障权利的精神,恪守权利与权力平衡的制度逻辑,恪守宪法政治发展的基本规律,现行宪法因此始终保持着中国特色社会主义宪法政治发展方向。立足于现行宪法确立的国体与政体的统一,以党的领导制度与人民代表大会制度有机统一为根本,以现行宪法第五次修改为新起点再出发,以习近平新时代社会主义宪法思想为指导,以复兴宪法接续改革宪法,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,进一步发展新时代中国特色社会主义宪法政治,为实现中华民族伟大复兴中国梦的目标提供根本法治保障。

二是关于宪法发展的方式问题。如前所言,宪法应当适势适时适式适度发展,以什么样的方式推进宪法发展是宪法政治发展的重大问题。比较而言,宪法修改是宪法进步和发展的主要途径和方式。从宪法的经验看,并不是所有的问题都通过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙,宪法解释是完善宪法的重要途径之一。[8]宪法学界轻易不言宪法修改,宪法不宜经常修改是宪法学者的共识。但近年来因国家监察法制定引起的先修宪再制定监察法的呼声,确实也表达了宪法学界的主流观点。制定《国家监察法》“应在修宪之后才能启动,否则这一法律将从出生起就缺乏宪法依据,其制定及其内容都有违宪之嫌。”[9]也有学者坚持慎行修宪的意见,如刘松山教授并不完全否定宪法修改的必要性和可行性,但在修宪问题上强调将学术思维与政治思维结合起来,主张以宪法解释替代宪法修改,尤其是在监察法与修宪的关系上,反对因制定监察法而修改宪法。毫无疑问,从世界宪法发展来看,宪法解释与宪法发展相联系,它与立宪相关联,但它更与施宪密切相关,与合宪性审查高度关联。一般说来,宪法修改属于立宪范畴,而宪法解释通常属于施宪范畴,它们以不同的机制、方式、程度影响着宪法的发展。宪法解释是宪法发展的一种重要方式,但它确实无法替代宪法修改对宪法发展的价值,对于法治后发、宪治后进的国家来说尤其如此。完善我国宪法解释制度是中国宪法政治发展的需要,应当更多地着眼于宪法监督制度建设,尤其是与完善合宪性审查制度、推进合宪性审查工作密切联系起来。

(二)宪法修改的原则

通常来说,宪法修改属于立宪范畴,除制定宪法以外,修改宪法是最重大的宪法活动。宪法活动是事关党领导人民治国理政大局和国家治理现代化全程的重大政治活动,是事关经济社会政治和改革发展稳定全局的重大立法活动,应当确立一些重大原则作为宪法修改活动的根本遵循和修宪工作的基本依循。从历次修宪的实践来看,宪法修改在中共中央领导下进行,充分发扬民主,严格依法进行,遵循宪法发展规律。立足于中国宪法政治发展的实际,概括地讲,宪法修改活动和修宪工作必须遵循一系列重大原则。宪法修改活动必须坚持党的领导、人民主体地位、宪法政治相结合,遵循政治-法治-宪治有机统一的根本原则,必须坚持民主修宪、科学修宪和依法修宪相结合,遵循民主-科学-法治有机统一的基本原则。

一是关于宪法修改的根本原则。如前所言,以宪法修改的方式推进宪法发展,是事关全局的重大政治活动和重大立法活动,是党和国家政治生活的重大事件,是一个政治与法治有机统一以达宪治的过程。人民是立宪政治的主体,人民中心论是宪法政治发展的中心思想,这是中国宪法政治的理论基点,也是宪法修改等重大宪法活动的逻辑起点。宪法修改必须坚持人民立宪思想,坚持人民在宪法修改过程中的主体地位;中国共产党是制宪修宪、施宪督宪的领导力量,宪法修改活动在中共中央集中统一领导下进行,由政治统领宪法修改的全过程,确保宪法修改顺应党和国家事业发展要求,充分体现党和人民的意志与国家意志的高度统一。遵循宪法修改的根本原则,既要坚持党领导人民修改宪法,将坚持党的领导的政治原则贯穿于宪法修改过程的始终,又要发挥宪法规定的全国人大及其常委会在修宪过程的民主法治作用,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持中国特色社会主义宪法政治发展道路,推进宪法修改过程中政治-法治-宪治有机统一,从而保证宪法修改的正确政治方向。

二是关于宪法修改的基本原则。一般来说,宪法修改属于立宪范畴,立宪修宪是最重大的国家立法活动,有其鲜明的政治特征和更高的政治要求,同时也要具备立法的一般特征,反映立法的普遍性要求,如主观意志与客观规律统一的要求、良法善治和良宪善政的精神、科学民主依法立法的原则等。科学民主依法修宪,以良宪促进改革和发展、保障善政和善治,是宪法修改工作必须遵循的基本原则,也是修宪过程中以法治促进、保障和实现民主、科学的现实逻辑。科学修宪原则要求审慎修改宪法,遵循宪法发展规律,宪法是党领导人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,宪法与党和国家事业发展、党和人民的伟大实践一起进步,这是宪法发展的基本规律;民主修宪原则要求宪法修改反映人民意志,将人民立宪思想转化为民主修宪实践,坚持修宪过程的民主协商、民主讨论和修宪机制方式的民主化,确保民主与科学的统一、民主与法治的统一;法治修宪原则要求依循宪治精神和原理、依据法治思维与方式、依照法定权限与程序开展宪法修改工作,依法修宪重在依照宪法修改的政治惯例和宪定修改程序进行宪法的修改,严格遵循既定的修宪权限、程序、方式等,尤其要认真总结和研究宪法修改工作的成熟经验,概括和凝练有关宪法修改工作的高度规范的政治惯例,赋予这些惯例以宪法意义,以宪法惯例规范宪法修改工作。

(三)宪法变化的内容

1988年4月12日,第七届全国人民代表大会第一次会议对“八二宪法”进行了第一次修改,1993年3月29日、1999年3月15日、2004年3月14日,第八届全国人民代表大会第一次会议、第九届全国人民代表大会第二次会议、第十届全国人民代表大会第二次会议对现行宪法进行了第二、三、四次修改,2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议对现行宪法进行了第五次修改,一共形成了现行宪法的52条修正案。“八二宪法”几经修改,内容变化涉及国家经济社会政治各方面和宪法精神原则规范各层面,集中反映了党的意志、人民意志和国家意志,充分体现了“三个意志”的高度统一,全面反映和体现了改革开放和社会主义现代化建设的成就和趋势,高度契合和展现了1982年宪法改革创新的精神和稳步发展的品格。

一是关于现行宪法的五次修改。现行宪法五次修改涉及内容广泛,每次修宪幅度和尺度不同,但都意义重大。1988年修宪确立了私营经济的合法地位,规定私营经济是社会主义公有制经济的补充,同时规定土地使用权可以依照法律规定转让。尽管初次修宪幅度和尺度不大,但却是现行宪法发展道路上的破冰之举;1993年修宪确认了建设有中国特色的社会主义理论在国家和社会生活中的指导地位,确认了中国特色社会主义政党制度,确立了建设社会主义市场经济的目标,取消了农村地区的人民公社体制,规定实行家庭联产承包责任制的经济制度,以及国家机构部分的微观调整,如将县级人民代表大会每届的任期由三年改成了五年,等等;1999年修宪将邓小平理论写入宪法,确认了社会主义初级阶段的长期性和依法治国基本治国方略,确认非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,修改农村生产经营制度,确立在农村实行家庭承包经营为基础、统分结合双层的经营体制,等等;2004年修宪包括“三个代表”重要思想、政治文明、国家尊重和保障人权和公民的合法的私有财产不受侵犯等写入宪法,规定国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿,将地方各级人民代表大会每届任期统一调整为五年,确定《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌,等等;2018年修宪将科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想、社会文明、生态文明、和谐美丽、现代化强国、实现中华民族伟大复兴、中国共产党领导、社会主义核心价值观、人类命运共同体等写入宪法,同时调整和完善了一系列政治和政权制度,包括宪法宣誓制度、国家主席任期制度、国家监察制度、地方立法制度等。

二是关于现行宪法修改的主线。“八二宪法”历经五次修改,主要围绕中国特色社会主义思想体系、社会主义现代化建设目标、经济体制、国家机构等展开,形成了我国宪法发展的几条明显的主线。比如,党和国家事业发展指导思想创新发展,从有中国特色的社会主义理论,到邓小平理论、“三个代表”重要思想,再到科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想,体现了党的意识形态与时俱进和宪法指导思想的重大变化,丰富和发展了中国特色社会主义理论体系;再比如,社会主义文明形态和现代化目标的变化,从“物质文明、精神文明”,到“物质文明、政治文明和精神文明”,再到“物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明”,从“高度文明、高度民主的社会主义国家”,到“富强、民主、文明的社会主义国家”,再到“富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”,体现了党和国家在社会主义现代化认识和实践上的不断深化;还比如,经济体制方面尤其是非公经济地位的变化,从规定私营经济是社会主义公有制经济的补充,到确立了建设社会主义市场经济的目标,再到确认非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,体现了社会主义经济制度的创新发展和经济体制的不断完善;又比如,国家政权体系方面的变化,包括人大常委会职能权责的变化,国家主席职能和任期的变化,国务院权责体系变化,尤其是设立国家监察委员会,以及国家检察制度的重构,体现了国家治理体系和治理能力现代化的要求。需要特别指出的是,丰富宪法元素、发展宪法理念、完善宪法原则、保养宪法精神,对宪法发展来说至为重要。从社会主义市场经济,到国家实行依法治国,建设社会主义法治国家,到国家尊重和保障人权、社会主义政治文明,再到党的领导明确写入宪法总纲,体现了中国共产党宪法思想日益成熟和国家宪法政治实践的不断深化,展现了中国宪法政治的特色、风格和优势。

(四)小结

新中国近七十年来的宪法政治史表明,宪法没有最好,只有更好。这不仅表现在近七十年宪法政治由相对自发立宪建政,到比较自觉修宪改革,再到相当自信行宪复兴的发展过程中,也表现在改革开放近四十年来宪法政治的稳步渐进发展上。改革开放四十年来的宪法政治实践表明,一部宪法必须坚持正确的指导思想,推进宪治必须与改革开放进程相伴随,密切联系社会主义现代化建设实践。1982年宪法及其五次修改形成的修正案充分反映了党、人民、国家的集成意志和社会主义现代化建设规律的基本要求,集中体现了改革开放的巨大成就和社会主义现代化建设的重大成果。改革开放以来的宪法政治建设成效很大,宪法规范不断完善,宪法地位不断提升,全社会宪法观念不断增强,宪治精神深入人心,不断巩固和发展着中国特色社会主义宪治之路。中共十八大以来,党和国家事业发生了深层次、全方位、历史性的变革,中共十九大因此确定了中国特色社会主义新的历史方位,中国宪法政治随之进入新时代,开始进入一个新的阶段。尽管现行宪法第五次修改仍属于改革宪法范畴,但从一定意义上讲,这是新中国宪法从改革宪法走向复兴宪法的重要节点。

三、新时代宪法发展的展望

概言之,新时代宪法发展应当立足现实、面向未来,依靠思想引领和制度依托,重塑宪法根本制度和基本逻辑,以复兴宪法为中华民族伟大复兴提供根本法治保障。具言之,新时代宪法发展应当适应社会主要矛盾变化的要求,面向实现中华民族伟大复兴的远大目标,以习近平新时代中国特色社会主义宪法思想为指导,以1982年宪法特别是宪法修改形成的宪法修正案,尤其是通过第五次宪法修改所取得的重大成果为基础,进一步推进宪法理论创新、制度创新和实践创新,推进新时代中国特色社会主义宪法政治发展,实现由改革宪法向复兴宪法的飞跃,拓展中国特色社会主义宪治之路,以根本制度保障社会主义现代化强国建设和中华民族伟大复兴。

(一)新时代宪法政治发展的规定性

中共十九大确认中国特色社会主义进入新的历史方位,中国特色社会主义新时代由现实和未来构成,社会主要矛盾变化和中华民族伟大复兴的目标对新时代宪法提出了新的要求,深刻影响着新时代宪法发展。新时代宪法发展应当适应经济社会政治发展的需要,尤其要适应新时代社会主要矛盾变化的要求,依循国家治理体系和治理能力现代化的主线,面向社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴中国梦的远大目标。

一是社会主要矛盾的变化。社会主要矛盾的变化是中国特色社会主义进入新时代的主要标志之一。我国仍处于社会主义初级阶段,但在近五年来党和国家事业发展进程中,在全方位深层次根本性的历史变革中,社会主要矛盾已经发生重大变化。新时代社会主要矛盾表现为经济社会政治文化生态各领域各方面不平衡不充分发展,其中也包括制度、立法、法治、宪法不协调不平衡不充分发展,与人的全面发展、人民对美好生活的需要之间的矛盾。人民对美好生活的向往和期待,意味着民主法治、公平正义、环境安全等更广泛的权利需求和制度需要,这无疑对通过法治和宪法保障民主和维护人权提出了新的要求,[10]也意味着民主法治、协调统一、权威高效等更深刻的体制要求和机制需要,这无疑对通过法治和宪法推进机构改革、创新党政关系提出了新的要求。无论是新时代的人民民主、人权保障,还是国家治理现代化、党和国家机构改革,都需要进一步推进宪法制度创新,需要新时代宪法政治进一步发展。推进新时代宪法政治发展,应当适应社会主要矛盾变化的需要。换言之,新时代社会主要矛盾变化在一定意义上决定着新时代宪法政治发展。

二是中华民族伟大复兴目标。中国特色社会主义进入新的历史方位,在决胜全面小康社会的基础上,将开启分两步走的社会主义现代化建设新征程,实现中华民族伟大复兴中国梦。宪法第五次修改完善发展了中国特色社会主义文明体系,高度概括了社会主义现代化强国的基本特征,规定了党和国家事业发展的宏大目标,明确了民族复兴与现代化强国的关系,对新时代宪法政治发展具有深远意义。[11]无论社会主义文明体系的构建、现代化强国建设,还是实现中华民族伟大复兴,都需要新时代宪法同行。需要特别指出的是,宪法第五次修改赋予了改革以宪法地位,充分肯定了改革开放的历史地位和作用,改革与革命、建设并列,完善了对党领导人民近百年奋斗光辉历程的表述。在走向“第二个百年目标”的现代化进程中,“复兴”可能成为继革命、建设和改革之后最能够准确标识党领导人民奋斗光辉历程的概念,民族复兴是习近平新时代中国特色社会主义思想的核心内容,是宪法确认的全国人民的最大共识。习近平新时代中国特色社会主义思想和实现中华民族伟大复兴入宪,标志着新时代宪法政治转型的开始,中华民族伟大复兴在精神理念上主导着新时代宪法政治的发展。

(二)新时代宪法政治发展的基础

从中共十九大确认习近平中国特色社会主义思想的历史地位,以及中共十九届二中、三中全会作出若干制度建设的重大部署,到十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,形成了新时代宪法发展的思想基础和制度基础。科学阐释习近平新时代中国特色社会主义宪法思想,贯彻落实新的宪法修正案,对于新时代宪法政治发展具有重大意义。

一是习近平新时代宪法思想。习近平新时代中国特色社会主义思想是中国特色社会主义进入新时代的主要标志之一。中共十八大以来,中国共产党对宪法原理、地位、功能作用、制度逻辑、发展规律的认识不断深化,宪法集中体现党的意志和人民意志,高度统一人民意志、党和国家意志,是社会最大公约数和最大政治共识,是党的基本路线方针政策与国家重大制度、任务和基本国策的最高法制体现。作为人民权利书、国家总章程、治国理政总根据、全面依法治国总遵循,宪法在治国理政实践中发挥着重要作用。中共十八大以来,党领导人民不断深化宪法理论认识、探索宪法实施监督、创新宪法制度体系,治国理政实践、制度和理论创新取得的重大成果,集中反映在习近平新时代中国特色社会主义宪法思想中,涵括宪法的性质与特征、精神与理念、地位与效应、制定与实施、功能与作用等重大宪法理论、制度和实践问题,高度概括形成了习近平新时代人民宪法思想、平衡宪法思想、实践宪法思想、复兴宪法思想,是习近平新时代中国特色社会主义法治思想的重要内容。习近平中国特色社会主义宪法思想对新时代宪法政治发展具有重大指导意义。

二是宪法第五次修改的成果。围绕三条主线展开的宪法第五次修改取得重大成果。其一,科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想入宪,完善和发展了中国特色社会主义理论体系。习近平新时代中国特色社会主义思想是内容非常丰富的体系,包括“法治”第二次入宪,加强了民主与法治内在的逻辑关系。“改革”入宪,赋予改革以宪法地位,体现了党领导人民奋斗完整的光辉历程,以及改革的全民共识。“新发展理念”体现了习近平新时代中国特色社会主义经济思想的精髓。“社会主义核心价值观”成为社会建设的价值引领和社会文明的基础内涵。“人类命运共同体”体现了全球意识、世界视野和大国责任担当,以及“法治中国”的世界意义;其二,实现中华民族伟大复兴中国梦写进宪法,丰富发展社会主义现代化内涵特征。社会文明、生态文明入宪,形成了完整的中国特色社会主义文明体系。“和谐美丽”入宪,完整概括了社会主义现代化强国的基本特征,体现了民族和谐之于现代化强国、民族复兴的重大意义。现代化强国入宪,从站起来到富起来再到强起来,党领导人民革命建设改革面向的伟大目标。实现中华民族伟大复兴入宪,宪法体现民族复兴的最高政治愿望和最大政治共识,以及对统一战线、国家治理体系和治理能力的影响;其三,中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征入宪,完善发展国家治理体系和治理能力。党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势,是国家治理体系和治理能力的重心所在。国家主席任期制调整,国务院职能权责补充和调整,是完善党和国家治理体系和治理能力的重要制度措施。监察制度入宪,宪法专节规定监察委员会,重在健全国家政权体系,完善党和国家治理体系。宪法宣誓制度入宪,强调增强宪法意识和思维的重要性。法律委员会更名为宪法和法律委员会入宪,为推进合宪性审查工作提供组织机制保障。设区的市地方立法权入宪,消除对设区的市地方立法合宪性的质疑,强化了地方治理之于国家治理的意义。以习近平新时代中国特色社会主义思想为最新内容,创新发展了中国特色社会主义理论体系,以党的领导是中国特色社会主义最本质特征为最大重心,完善发展了国家治理体系和治理能力,以中华民族伟大复兴为根本目标为最新引领,丰富发展了社会主义现代化内涵特征,新的宪法修正案是现行宪法的最新发展成果,融入宪法文本体系,体现了宪法与时俱进,更具时代性和更富生命力,这无疑为新时代宪法政治发展奠定了坚实的基础。

(三)新时代宪法发展的重大命题

贯彻落实中共十九大和十九届二中、三中全会精神及其重大战略部署,实践习近平新时代中国特色社会主义人民宪法思想、平衡宪法思想、实践宪法思想、复兴宪法思想,以新宪法修正案的实施为基础,进一步创新中国特色社会主义宪治理论创新、制度创新和实践创新,重构和完善宪法根本政治制度,重塑和完善宪法基本制度逻辑,完善发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是新时代宪法政治发展的重大命题。

一是重构宪法根本政治制度。从国体和政体高度统一出发,完善由党的领导制度与人民代表大会制度同构的社会主义根本政治制度。宪法第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。第二条规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。通常说来,国家的根本制度是社会主义制度,根本政治制度是人民代表大会制度。实际上,源自政体的人民代表大会制度并不能完整表达国家根本政治制度,国家根本政治制度由党的领导制度与人民代表大会制度同构而成。[12]宪法第五次修改进一步完善了我国的国体制度,“中国共产党领导”写入宪法总纲第一条,源自国体的党的领导制度,与源自政体的人民代表大会制度同构国家根本政治制度,进一步完善了宪法确立的国家根本政治制度。在推进人民代表大会制度与时俱进的同时,加强党的领导制度化、规范化、程序化建设,更加突出党的领导是中国特色社会主义最本质特征,充分体现中国特色社会主义制度的最大优势,是新时代宪法政治发展的重大实践课题。

二是重塑宪法制度基本逻辑。以国家治理体系和治理能力现代化为出发点,完善民主-法治与人权-法治并重的宪法制度基本逻辑体系。实施依法治国战略二十多年来,以国家尊重和保障人权入宪为重要标志,以法治-人权为基本逻辑的制度建设和法治实践取得了巨大进展,法治-人权逻辑甚至在一定意义上成为制度评判和完善的重要标准和尺度。尽管改革开放初期就强调民主与法治的关系,[13]改革开放四十年来不断发展的人民民主包含着具体和明确的法治要求,政治改革由民主法治构成,但与法治-人权逻辑比较,法治-民主逻辑明显刚性不足,民主-法治的基本逻辑形式意义大于实质意义,甚至长期淡现主流学术领域。第五次宪法修改,将序言中的“发展社会主义民主,健全社会主义法制”修改为“发展社会主义民主,健全社会主义法治”,这是自1999年法治入宪以来的再次入宪。法治再次入宪主要不在于强调法制与法治的区别,而在于加强社会主义民主与社会主义法治的关系。这是健全人民当家作主制度体系的基本要求,是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的民主法治发展道路的根本需要。在进一步加强法治-人权逻辑的同时不断加强民主-法治逻辑,完善民主-法治与人权-法治两大宪法制度逻辑,对推进新时代宪法政治发展,完善发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。

(四)小结

新时代全面依法治国,必须立足于经济社会政治、改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军,在治国理政的宏大视野中认识和实践全面依法治国的内涵,尤其应当将依法治国与依规治党有机统一确立为全面依法治国的基本原则,不断推进依章治党、依宪执政、依宪治国有机统一,加快宪治中国建设步伐,实现国家治理体系和治理能力现代化。[14]推进新时代宪法发展,加快建设宪治中国,必须加强党章和宪法的关系,推进党章和宪法关系理论和实践创新,建立合章性审查制度,将合章性审查工作与合宪性审查工作有机结合起来,遵循“宪法至上、党章为本”原则,确保党内法规制度规范不抵触宪法法律,以党章实施促进和保障宪法实施,维护党章和宪法的权威和尊严。

结语

回顾中国宪法政治的历史,近七十年前,中国革命取得胜利,党领导人民开辟一个新的纪元,建立社会主义制度和人民民主新政权,需要一部建政宪法;四十年前,中国走出“文革”走向改革,党领导人民开创一个新的时期,推进改革开放和社会主义现代化伟大实践,需要一部改革宪法;改革开放四十年后,党和国家事业发生历史性变革,党领导人民开启一个新的时代,实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴中国梦,需要一部复兴宪法。从建政宪法到改革宪法,中国宪法政治发展曾经波折,这段历史有沉重的负面经验;从改革宪法到复兴宪法,中国宪法政治常规发展,这段历史有珍贵的正面经验。七十年宪法政治的正反经验对于未来三十多年的宪法政治建设具有重要价值。总体看来,新纪元宪法-新时期宪法-新时代宪法将构成新中国百年宪治的历史脉络。

展望中国宪法政治的未来,面向实现中华民族伟大复兴中国梦的目标,以现行宪法第五次修改为新的起点,以习近平新时代中国特色社会主义宪法思想为指导,进一步推进新时代中国宪法政治理论创新、制度创新和实践创新,在中国共产党建党100周年之际,也许正是党领导人民制定和修改宪法的最佳时机,通过类同于1982年修改宪法的方式,以在全国范围内开展“全民大讨论”的途径修改和完善现行宪法,形成一部由改革宪法升级而来的复兴宪法。复兴宪法致力于铺平党领导人民坚定自信行宪复兴之路,为社会主义现代化强国建设和中华民族伟大复兴提供根本法治保障。

[责任编辑:王德福]

【注释】 基金项目:本文系中国法学会重点专项课题“习近平新时代中国特色社会主义法治思想研究”(CLS(2017) ZDZX02)的阶段性成果。

作者简介:肖金明(1965-),男,山东青岛人,法学博士,山东大学法学院教授,博士生导师,主要研究方向:宪法学、行政法学。

[1]从世界宪法史看,宪法大致上可以分为三种类型:一是“革命宪法”,二是“改革宪法”,三是“宪政宪法”。参见夏勇:《中国宪法改革的几个基本理论问题——从“改革宪法”到“宪政宪法”》,载《中国社会科学》2003年第2期。本文将新中国宪法分为建国(建政)宪法、改革宪法和复兴宪法,主要是基于新中国宪法发展史的阶段性角度,它们分别标志着新中国宪法史的不同阶段。

[2]这是对新中国近七十年宪法史的粗略分期,并非严谨的学术意义上的划分,也不同于本文关注的阶段划分。这样分期的目的主要是有针对性地分析新中国几部宪法的关系和宪法政治发展的经验教训。

[3]现行宪法是通过修改“五四宪法”而来的,现行宪法第五次修改也深受“共同纲领”和“五四宪法”影响。第十二届全国人大常委会《关于中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》指出:1982年宪法是对1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》、1954年《中华人民共和国宪法》的继承和发展。

[4]《刘少奇选集(上卷)》,人民出版社1981年版,第434页。

[5]《董必武选集》,人民出版社1985年版,第407页。

[6]党的十九届二中全会高度评价现行宪法的地位和作用,实践证明,我国现行宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法。

[7]在宪法部门中,宪法及其修正案是核心,还包括大量的宪法相关法,比如选举法、组织法等。实际上,选举法、组织法等宪法相关法的功能意义之一,就是根据宪法规范和宪法精神形成和发展宪法部门,完善和发展宪法规范体系。当然,通过宪法相关法发展宪法,涉及一些理论争议。比如,宪法赋予省级地方以立法权而没有赋予设区的市以地方立法权,是不是意味着宪法相关法就不能作出授权立法的制度安排?省级以下地方立法权合宪性追问的起点是1986年修改后的地方组织法赋予较大的市以地方立法权。1986年地方组织法曾经1995、2004、2015年三次修改,1982年宪法也经过了1988、1993、1999、2004年四次修改,广被质疑的地方立法权“违宪”状态居然都没有通过修法或修宪予以消除,而是放任这种明显的“违宪”情形长期存在达三十年之久。针对法学界的纠问和立法实务界的纠结,可否以宪法部门的思维,侧重于宪法典与宪法相关法的关系,审视省级以下地方立法“违宪”现象并逻辑地作出合宪解释。尽管本次宪法修改赋予设区的市以立法权,可以结束对设区的市地方立法权合宪性的争论,宪法典与宪法相关法的关系仍然是一个有意义的理论和实践命题。

[8]参见韩大元:《中国宪法学研究三十年(1985-2015)》,载《法制与社会发展》2016年第1期。

[9]马岭:《政体变化与宪法修改——监察委员会入宪之讨论》,载《中国法律评论》2017年第4期。

[10]中共十九大作出社会主要矛盾发生变化的重大论断,人民美好生活需要是一个复杂的体系,不仅与民主法治、公平正义、环境安全息息相关,自由平等、教育健康等都是人民美好生活需要的基本成分,实际上应当将“人的全面发展”与人民美好生活需要关联起来,宪法是人民权利书,是人的全面发展的根本制度保障。

[11]中华民族伟大复兴是建基于社会主义现代化强国基础上的伟大目标,或者可以说,社会主义现代化强国与中华民族伟大复兴是一体两面的关系。

[12]党的领导不仅是一种政治信念和政治原则,它深嵌于国家治理体制机制中,作为一种国家制度存在于宪法。在“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征”写入宪法总纲之前,党的领导实际上就不仅体现在宪法序言的描述性表述中,而是已经存在于宪法总纲关于中华人民共和国国体规定中。

[13]改革开放在初期最主要的表现,一是以实事求是为灵魂的思想解放,二是以经济建设为中心,三是发展社会主义民主,健全社会主义法制。

[14]中共十九大将依规治党和依法治国有机统一与依法治国和以德治国相结合并列在一起,在中共十八届四中全会明确坚持党的领导、坚持人民主体地位、坚持法律面前人人平等、坚持依法治国与以德治国相结合、坚持从中国实际出发五项基本原则基础上,强调依规治党和依法治国有机统一的重要性,进一步完善了全面依法治国的原则体系。

【期刊名称】《法学论坛》【期刊年份】 2018年 【期号】 3