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【编者按】由国际宪法学协会组织的主题为“司法任命与独立:比较视野中的印度经验”圆桌会议2018年11月2日至3日在印度首都新德里金达尔全球大学法学院举行。国际宪法学协会名誉主席、中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏研究员出席了此次圆桌会议。
司法任命与独立:比较视野中的印度经验

——国际宪法学协会德里圆桌会议综述

由国际宪法学协会组织的主题为“司法任命与独立:比较视野中的印度经验”圆桌会议2018年11月2日至3日在印度首都新德里金达尔全球大学法学院举行。来自国际宪法学协会以及印度国立法律大学、金达尔全球大学法学院等高等法律院校的近50名宪法学者出席了此次圆桌会议。国际宪法学协会名誉主席、中国社会科学院法学研究所副所长莫纪宏研究员以及国际宪法学协会执委、中国宪法学研究会会长韩大元教授代表中国宪法学界出席了此次圆桌会议。

 

印度德里国立法律大学副校长兰比尔•辛格(Ranbir Singh)、金达尔全球大学副校长拉吉•库马尔(Raj Kumar)以及国际宪法学协会现任主席、澳大利亚墨尔本大学宪法学教授安德里安娜•斯通(Adrienne Stone)在开幕式致辞。会议共分六个议题,包括:理解与把握司法独立、司法任命的模式与理论、对印度司法任命的程序与实践的审查、来自非洲与亚洲的比较视野、来自拉丁美洲的比较视野以及来自欧洲的比较视野。与会者围绕着圆桌会议主题以及上述六个分议题进行了充分热烈的讨论,形成了很多共识。

在第一单元“理解与把握司法独立”分议题的研讨中,来自美国伍德罗•威尔逊学校的金姆•拉娜•谢佩勒(Kim Lane Scheppele)教授通过Skype系统与现场连接做了主题为“法官应当独立于什么”的报告。她认为,法官独立分为不同情形,包括首先在案件中独立于当事人,特别是在案件审理中可能受到政治因素影响的情形更应如此,但问题的关键是怎样在涉及的案件中实现法官独立的补救规则?其次是法官要独立于选举中的政党,这里的问题是如果法官的产生基于有一定发言权并选举产生的官员,那么法官该如何摆脱来自政治的影响,解决方法可以选择更高层次的选任机构以及更多的法官和专家介入法官的选择过程,此外,任期制也可以起到很好的防范作用。再次,如何防止法官在案件中因为个人的政治因素对案件审理产生影响,可以制定审判纪律,但也有一些矛盾的地方,如何防止坏法官在审判中滥用自己的审判权力,如何保持审判的法制统一性等等。这里最大的问题是法律来自政治,如何来限制法官不受政治影响,仅仅依靠法律自身是缺少说服力的。必须审视一下最基本的问题,政治指导与司法结果之间的关系是什么?要关注司法中的两种非独立性,一是对案件的依存度,二是对规则的依存度。法官在具体的案件中应当严格地依据法律,法官审判不能独立于法律,而是依据法律。宪法法官应当忠实于某些宪法原则、寻求更高层次的法律、推动宪法的修改以消除违宪性。不过现在出现了政治程序中利用法律技术来规避法官独立的现象,这就引起了人们的热议,即如何来营救“宪政”,如何来有效实施宪法和保持审判独立。来自俄罗斯彼得堡州立大学的副教授赛盖•A•贝洛夫(Sergai A Belov)作了“把握审判独立:方法论的路径”主题发言。在发言中,他指出,对司法独立的把握有很多不同角度,但最重要的是要从科学的角度来作出全面和系统的回答,因此,必须注重回答问题的方法论。司法独立有几个方法论上的认识角度:制度性的与决定的独立性、内部与外部关系中的独立性、自治与权力的独立性以及法理与事实上的独立性。首先是如何把握制度性的法理上的独立性,包括司法能力的不受限制、法院的财政保证、法官任命的公正以及法官的责任;其次是事实上的独立性,意味着在做出具体决定中能够对抗政治机构的干预,包括法官辞职等手段,与相互对抗的政治势力协商;再次基础数据的独立性,由专家来评估,做出最大的数据参考等。仍然存在的原则性问题:可能有的影响和结果,法官如何独立于政治观点、经济结果以及观众期待,我们是否可以归纳法官独立于案件的结果以及法官的事业独立性?

在第二单元“司法任命的模式与理论”分议题的发言中,来自以色列耶路撒冷希伯来大学的教授西蒙•西特里特(Shimon Shetreet)在主题为“司法任命方法的合法性与合宪性:民主责任制、司法独立与审判质量的理论与实际”的发言中指出,民主政府制度的基本价值是代表制、稳定、治理、效率、责任,民主价值的底蕴要求法治的可持续性、司法制度的独立性、尊重少数人群体等。司法制度的基本价值是:司法独立、司法质量和程序公正、司法制度的有效性、可诉性、公众信任以及宪法保护。按照威尼斯委员会的标准,司法制度的基本价值是责任性以及能够反映社会的基本原则,法官应当在某种程度上反映社会的不同群体的要求。司法独立的内涵是:每一个个体法官的独立,法官针对他的上司和同事的内部独立,司法作为整体的集体或制度独立。司法独立的文化内涵是:权力分立、保障法官地位的制度建设、宪法对其他机构侵犯法官地位的能力限制以及法律对其他侵犯法官地位的权力的约束。法官任命的模式包括:有压倒性的行政决定性作用机制、大选机制(瑞士的基层法院是选举法官)、立法机关选举机制(德国宪法法院)、职业化的提名委员会机制(苏格兰、北爱尔兰)、综合性的选任委员会机制(以色列、印度)。在法官选任机制上,既有一般性的机制,也有特殊的机制。一般性机制是普遍适用的,但在某些特殊情形下也应承认某些国家的特殊选任机制,例如英国的上议院、法国宪法委员会、意大利宪法法院不被视为司法机构、比利时的宪法法院法官包括了过去的政治家,这些特殊情形都被视为长期的民主传统。目前的印度选任制度赋予司法机构选任法官的绝对权力,这一制度是否属于可接受的特殊性呢?需要从理论和实践两个方面来详细分析和评估。来自印度德里大学的名誉教授乌蓬德拉•拜克西(Upendra Baxi)做了主题为“印度司法任命中的民主哲学与双头政治:超越国家司法任命委员会之外?”的发言。在发言中,他指出,在印度,法官的任命必须由国家司法任命委员会来决定,但在国家司法任命委员会作出正式的任命决定前,各种文化和社会的因素都会直接或间接地影响法官的任命。首先是社会公众的反应,通常法官职位空缺,社会公众就会评议谁有资格来担任候任法官,一般看是否像法官,是否具有丰富的法律知识;其次,法官的提名需要事先造声势,而宣传的主动权往往掌握在行政首脑,在联邦通常掌握在总统手上;再次,法官队伍也会表达一些有影响的看法。所以,国家司法任命委员会虽然掌握了法官任命的决定权,但如何决定法官这个过程是受到社会公众的民意影响,也会在行政与司法之间形成一种相互制约与平衡的舆论氛围,所以,选任法官造势非常重要,这就必然会使得政治的影响加剧。

在第三单元“对印度司法任命的程序与实践的审查”分议题研讨中,有两位来自印度的教授做了主题发言。印度国立德里法律大学的客座教授马恒德拉•帕尔•辛格(Mahendra Pal Singh)教授在主题为“在印度通过任命程序确保司法独立和能力”发言中指出,印度的法官任命对于保证司法独立起到了很好的程序保障作用。在印度最高法院曾经专门就不按照程序任命的法官任职资格是否有效做过决定。按照印度宪法1993年、1999年的修正案,法官必须由总统任命,但必须满足一些基本条件,包括:高等法院的法官至少应是在印度领土上有10年以上司法经验的印度公民。但最高法院审理的涉及法官资格的案件中,涉案法官并不完全符合宪法关于高等法官任职资格和条件的规定,最高法院对此案态度明确,明确了宪法的权威性以及司法独立的重要性,否决了不符合任职资格和条件的法官的任职资格。这说明,印度最高法院通过法官任命程序的合宪性审查很好地维护法院的独立性。印度金达尔全球大学法学院的卡噶西•高塔姆(Khagesh Gautam)副教授在主题为“在第四个涉及法官的案件中基本结构准则的使用:某些批评性评论”发言中指出:在印度宪法的最近几次修改中,虽然没有明确肯定国家司法任命委员会的宪法地位,但从宪法所确立的司法独立原则来看,国家司法任命委员会在任命法官中的作用和合法性是不能随意加以否定的。由法官来选法官的选任机制并没有与民主原则相背离,相反,能够很好地维护法治的权威和司法的独立性,况且由国家司法任命委员会提请总统任命的法官候选者都是经过充分讨论,达成一致同意意见的。针对一些批评由国家司法任命委员会在左右法官选任的机制的观点,高塔姆教授进一步解释到,审判独立本身并不与民主政治的基本价值相悖,司法的民主性可以通过社会公众对司法的普遍关注来强化。法官任命的前置程序需要社会公众的评议角度,而且拟任者的名单以及业绩都会公布出来,社会公众可以进行充分地评议、提出建议,这些建议对于最终任命法官是有着非常重要的影响作用的。国家司法任命委员会在决定任命法官时也要向社会公众公开当选法官的资格、条件、能力等各种因素,这也表明了法官任命程序得到了民主程序的监督。

圆桌会议期间还邀请了印度最高法院的法官阿尔疆•库马尔•西克里(Arjan Kumar Sikri)做了专题报告。西克里法官介绍到,印度宪法中并没有规定法官的代表性,但实际上印度整个司法系统自上而下还是为一定的群体预留一些空间,包括女性法官以及代表少数部落的法官。例如最高法院的法官过去都来自下面高等法院的法官,但这种选任机制就会影响最高法院法官的性别构成。实际上,最高法院法官构成是需要一定代表性的,例如女性法官、代表穆斯林的法官以及代表基督教的法官等少数群体的法官。所以,有时需要在一般法官中来选择有特定代表性的法官,这种机制并没有反映少数群体的本身的特殊性和特殊要求。印度许多高等法院都为女性法官的选任设定了一些特殊条件,但实际效果并不理想。最高法院法官中目前还没有来自旁遮普省等三个重要地区的法官,一方面选任法官特别强调代表性,另一方面实际的选任机制又是按照传统的理念来运作,突出法官的独立性和知识与能力,这就形成了法官选任过程中很难有效地实现代表性的目标。有一本书书名叫“女性法官”,这本书很有意思,里面讲了针对许多特殊类型的案件,女性法官具有独特的职业敏感性,特别是在家庭案件审理中,可以更好地把握案件审理的尺度,产生与男性法官审理的不一样的结果。大家都认识到女性法官在法官构成中有着不可忽视的作用,但是要实现女性法官的有效代表性,确实在体制机制上有许多问题需要解决。目前印度法官构成有一种新的变化趋向,过去大概在法院系统只有25%左右的女性法官,但是最近几年进入基层法官队伍的女性法官几乎达到了60%,这就为法官构成提出了新的问题,今后包括最高法院、高等法院是否会成为女性法官占多数的法官结构,这种趋向也值得关注。

在第四单元主题为“来自非洲与亚洲的比较视野”研讨中,共有4位学者做了主旨发言。来自南非比勒陀利亚大学法学院的查乐斯•富姆拜德(Charles Fombad)教授作了“南非的司法任命:近期趋势的比较视野”主旨发言。他指出,非洲有很长的殖民地时期,形成了不同的法律文化,也成为选任法官必须要考虑的重要因素。英语国家如南非和喀麦隆,是通过英国驻当地的总督来任命法官,而法语区的法官是由宗主国的法院来任命。上个世纪90年代以来,非洲法官任命的两种传统有所变化,英语国家的法官也通过法官的选任机制来进行,法语国家的法官也有从外国聘用的。英语国家司法委员会逐渐由法官自己来组成,法语国家则由总统或行政机构来领导。法官资格和质量在英语国家主要由宪法规定,一般要求一定年限的法律从业经验,法官的代表性在英语区和法语区国家法官选任中都没有成为显要的决定性因素。来自南非约翰内斯堡大学法学院的大卫•布莱希特(David Blichitz)教授做了“南非的司法任命:实施宪法的规定吗?”主旨发言中指出,从历史角度来看,可以呈现南非司法构成的角色转换。传统上基于议会主权学说,法院并非代表机构,因此,独立任命法官很容易让法官选任形成限制黑人群体的“黑色规则”。南非1995年新宪法对此明确规定了法官选任必须消除种族歧视,要严格按照宪法规定关注南非各个区域的利益。法官任命的程序首先向总统推荐,然后候选人要送交法官纪律委员会审查,并提出相应司法建议。宪法法院法官还要在征询议会的建议后由总统任命。从浅层次的实施宪法的效果来看,1994年166法官中只有3名黑人法官, 7名女性法官,而 2015年在总共 239名法官中,有105名黑人法官,24名有色人种法官,24名印第安法官,86名白人法官,将近三分之一的女性法官。从深层次的实施效果来看,2009年和2011年法官选任中,总统任命法官必须要征询各个政党的意见。目前正在讨论的是修改宪法中关于法官任命相关机制,减少政治程序任命的法官数量,同时要规范法官纪律,明确大法官的任命程序。中国人民大学法学院韩大元教授做了“中国审判独立和法官选任制度”的主旨发言。他首先介绍了中国的法治实体指标,包括人权保障、权力制约、审判独立、地方自治、宪法监督等等。韩大元指出,审判独立对于保障人权非常重要,他详细分析了在目前中国的宪法体制下审判独立的地位,特别介绍了最高法院在法院审判体制改革中设立的六个巡回法庭及其作用。根据中国宪法第131条的规定,人民法院独立行使审判权,不受行政机关、社会组织和个人的干涉。审判独立在中国有两种理解,一是法院独立,二是法官独立。韩教授认为,在中国保持审判独立首先必须要遵循普遍意义上的审判独立原则,其次要排除来自行政机关的干涉,保证司法公开,公开裁判文书。此外,建立司法责任制,同时建立案例指导制度都可以促进审判独立。韩教授在介绍中国法官制度时,他介绍了法律制度上的一系列规定。包括参加全国统一的司法考试,然后由不同层次的国家权力机关来任命。最近开始的法官员额制改革,减少直接办案的法官数量,增加法官的工资,提高法官工作的效率。入额法官目前由法官选任委员会来进行,目前在审判独立方面存在的问题是如何来建立合宪性审查机制以及如何保证党在宪法和法律范围内活动的宪法原则的具体落实。法官任命制度的改革应当在国家权力机关任命与法官职业化之间寻求一种很好的制度平衡。来自印度卡拉普技术研究所拉杰夫•甘地知识产权学院的副教授乌德•山卡尔(Uday Shankar)发表了主题为“宪法法院的女性法官:司法判决制作中的性别影响”报告。他指出,目前印度最高法院只有3名女性法官,1959年有了高等法院的第一个女性法官,1991年高等法院的第一个女性大法官,女性法官在法官构成中的改变任务很艰巨。在印度最高法院作出的几个著名案件中,涉及男女平等问题的判断,女性法官的立场都很清晰。由此多元化的法官坐席可以保证法院判决的多样性。不过重视女性法官的数量也要防止过度夸大女性在法律职业人团体中短缺数量的状况,司法是看得见的机构,多元化的法官构成可以无形中影响法院判决的意向和倾向。

在第五单元主题为“来自拉丁美洲的比较视野”研讨中,两位来自拉美的宪法学者做了专题报告。秘鲁宪法法院前院长赛萨尔•兰达(César Landa)教授做了“秘鲁的司法与正义:法官任命”的主旨发言。他指出,在秘鲁,法官的任命有两套机制,一是通过法律职业发展起来的法官选任制度,一是宪法法院的法官选任制度。在国家层面有一个国家司法委员会来负责推荐法官人选,交总统提请议会批准,对于被推荐的法官候选人,必须要满足一些基本条件。各个政党对于宪法法院的法官提名有着非常强烈的影响。曾经有与藤森总统一个党派的议员被提名为宪法法院法官,但遭到了社会舆论的抨击和各政党的批评,最后没有成为宪法法院法官。总体上看,并没有哪种政党或社会势力能够左右法官的提名过程,法官被视为依法独立行使审判权的象征,一般不受非法干涉。秘鲁法官选任曾经不太透明、不符合司法独立的要求,受到社会公众的诟病,目前被视为应当不受任何机构与个人的干涉,独立依法办事,法官选任更加民主化,更加注重自身的依法办案的能力。来自墨西哥国立自治大学法律学研究所的胡赛•赛尔纳(José M Serna)教授发表了主题为“法官的任命与独立:墨西哥的视角”报告,在发言中,他指出,墨西哥最高法院在法官选任上,一是尽量阻挡来自行政机构的干扰,二是1994年宪法改革增加了最高法院的权力,大幅度提高了法官的工资,并规定在任期间不得随意克减,由此强化司法独立的权威。1996年宪法改革时对最高法院法官的任命规定,总统在提名后必须提交两院以三分之二多数通过,同时在提名过程中必须进行听证,听取社会各界意见。在向总统推荐的法官候选人中,联邦司法委员会以及法律院校协会都有资格向总统推荐。在墨西哥,关于法官选任的法律规定并不健全,在决定法官选任程序中,参议院的作用最大。

在第六单元主题为“来自欧洲的比较视野”研讨中,来自西班牙马德里康普斯顿大学副教授洛萨•玛利亚•费尔南德兹•丽维拉(Rosa Maria Fernandez Riveira)在主题为“司法独立的里程碑:任命法官的程序:西班牙与英国模式”的发言中指出,法官任命程序有一些一般规则,包括司法独立、个人品格和素质、立法机关与司法机关之间的关系、大众意见和观点、政治和文化影响、任期以及退休时间等等。作为模式,需要考虑21世纪权力分立的框架、司法权力的一般委员会、通向司法的类型及途径、审慎的程序意味着政治性程序以及非专制性的程序、对永久性委员会的上诉在最高法院有一个特殊的位置等等。西班牙法官构成中女性法官始终占了很大的比例。最高法院的院长也是司法委员会的主席,法官任命必须同时反映政治和法律两个方面的价值,西班牙的改革降低了责任的重要性,21世纪法官的角色,法官构成对于司法决定合法性是非常重要的。英国的模式,过去是站在贵族院身上的机构,2005年宪法改革成为独立机构,2006年成立了司法任命委员会,就最高法院法官构成制定了司法任命委员会的规则(2013年),确定了个人品行相对变动的标准。15个司法委员会成员中,有6个司法部门成员,2个职业成员,5个基层人员,1个非法律职业成员加上主席。司法任命委员会是一个独立机构,可以推荐法官,提供候选人名单。不过上议院仍然掌握最终的决定权,在选择女性法官机制上仍然缺少效率,司法任命委员会成为一个过度有权推荐的机构,最高法院法官任命程序过于复杂,当然任命程序的政治性完全不同于司法的政治化。司法独立的政治基础也不同于司法权力的政治化。法国巴黎一大拜通•马太(Bertrand Mathieu)教授在主题为“司法机构高等委员会或司法委员会:以法国的立场来回应司法”发言中指出,法国的模式中比较重视法官任命中的政治与法律的平衡。法国的司法机构最高委员会保证司法独立、司法的效率、法官的纪律等重要事项。当然也有很多问题,就是委员会的独立性如何保证,委员会怎样把政治与司法有机地结合在一起也是关注的问题。(中国法学网记者报道)