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义务教育入学机会平等的实现路径

【中文关键词】 就近入学;自主择校;程序正义;协调路径

【摘要】 由于教育资源分配的不均衡性和稀缺性,使得就近入学和自主择校这两种权利的实现方式受到阻碍,而偏重任何一方都会造成对受教育权的侵犯。通过对教育权实现方式和就近入学政策合法性和合理性分析和考量的基础上,就现行就近入学政策存在的问题,提出应当建立就近入学和自主择校相互协调及平衡的路径。

【全文】

一、“顾蒙诉南京市建邺区教育局教育行政管理案”判解

(一)案情概要

原告顾蒙诉称,原告住所地在本市建邺区吉庆家园,十多年来吉庆家园小学施教区一直都被派位到南湖三小,按照交通规则,从吉庆家园行走至南湖三小距离2.5公里,步行50分钟以上。2013年,与吉庆家园一条马路之隔开办了新城小学北校区,距离仅460米,步行仅5分钟,原告以为可在家门口就近上学了,但2014年、2015年吉庆家园小学施教区还是派位到南湖三小。原告到南湖三小就读,要穿过8条马路,带来安全隐患。因此,原告所在吉庆家园小学施教区应划入新城小学北校区。

被告称“建邺区小学教育资源北部集中,南部较少,所以将吉庆家园往北划入南湖三小,而不能往南划入新城小学北校区”,但实际新城小学北校区的施教区不是向南扩展,而是向西和东扩展。向西,将原同属于南湖三小施教区的金陵世家等小区划入了新城小学北校区。而金陵世家到南湖三小是1.24公里,到新城小学北校区是1.47公里。吉庆家园到南湖三小是2.15公里,到新城小学北校区是460米。如确如被告所说,学区划分向北倾斜,那也应当将和记黄埔涟城、招商雍华府,向北划到南湖一小,爱达花园校区,而不是向西划入新城小学北校区。被告2014年的划分方案中,新城小学北校区的施教区还包括距离2.7公里,步行45分钟的雨润国际广场。2015年的施教区将雨润国际广场调整出了新城小学北校区的施教区,空出的学额,也没有留给吉庆家园,使原告不能就近入学。

综上所述,被告划分小学施教区的行政行为违反了《中华人民共和国义务教育法》《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》等法律、法规及规范性文件关于保障适龄儿童就近入学的规定,侵犯了原告的合法权益。原告提起行政诉讼,要求:1.撤销被告2015年对新城小学北校区、南湖三小、南湖一小(爱达花园校区)施教区划分的行政行为;2.责令被告重新作出2015年划分小学施教区的行政行为。

区教育局辩称,1.原告的起诉不属人民法院行政诉讼受理的范围。被告制定的小学入学工作实施办法属抽象行政行为,不是具体行政行为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,不属于人民法院受理范围。2.“就近入学”不等于最近入学,不能以入学儿童户籍地和学校的直线距离作为划分学区的唯一原则。根据法律规定,划分学校施教区要把握四个原则:一是应当保障适龄儿童在其户籍所在地就近入学;二是应当根据当地的行政区划;三是应当结合学校的布局;四是应当考虑适龄儿童数量和分布状况。这四个原则是一个有机整体,划分学校施教区应当充分考虑上述四个原则,以最终保障每个适龄儿童接受义务教育的权利。3.被告作出的建邺区小学入学工作实施办法系依法制定,程序和内容符合法律规定的要求。被告根据本区域内的小学布局和入学儿童的数量及分布情况,在广泛听取意见后合理确定办公小学的施教区和招生规模,依法制定颁布当年小学入学工作实施办法。按照“免试就近”入学的原则确保每一个适龄儿童接受国家的义务教育。南湖三小2015年一年级新生摸底人数、报名人数与学校招生计划数基本相当。新城小学北校区是2014年新开办的一所小学,2015年一年级摸底人数、报名人数与招生计划数相当,施教区划分符合省、市有关小学班额的规定。综上,被告制定的《建邺区2015年小学入学工作实施办法》将原告划入南湖三小就读并无违法,请求驳回原告的诉讼请求。

(二)裁判要旨

南京建邺区法院认为,首先,根据“人民法院不受理公民提起的行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”的规定,认为其制定的《2015年建邺区小学入学工作实施办法》不属于人民法院行政诉讼受案范围。

其次,区教育局每年均制定当年度的小学入学工作实施办法,对小学入学工作的基本原则、招生办法、工作要求等内容作出规定,并在附件中对当年度施教区进行划分。本案中,区教育局于2015年5月26日作出《2015年建邺区小学入学工作实施办法》及其附件。从其附件的内容看,对辖区内的施教区进行了明确而具体的划分,所针对的是特定对象,直接对该施教区当年即将入学的适龄儿童的权利义务产生了实际影响,属于可诉的行政行为,而非前述《中华人民共和国行政诉讼法》13条第2项所规定的排除在行政诉讼受案范围之外的“行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”。因此,对区教育局关于被诉行政行为属于行政诉讼受案范围的答辩理由。再者,对区教育局具有作出被诉行政行为的职权,顾蒙无异议,本院亦根据《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》九条第二款等规定予以确认。《江苏省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》9条第2款规定:“县级教育行政部门应当根据本行政区域内学校布局以及适龄儿童、少年的数量和分布状况,合理确定或者调整本行政区域内学校的施教区范围、招生规模,并向社会公布。确定或者调整施教区范围应当广泛听取意见。”根据该条规定,区教育局作出施教区划分行政行为的事实条件有:本行政区域内学校布局、适龄儿童数量、适龄儿童分布状况。顾蒙主要针对区教育局委托学校对适龄儿童进行摸底以及是否广泛听取意见两方面提出质疑,认为区教育局将摸底这项执法权交给了没有执法权的学校,且未能听取作为利害关系人的顾蒙的意见,未将实施方案的草稿向全社会公布讨论,据此,被诉行政行为在事实基础、行政程序和法律适用上均属违法。其一,对适龄儿童的数量和分布情况进行调查摸底,属于不对外发生法律效果的事务性工作,调查摸底结果亦不发生权利义务变动的效果,故区教育局委托学校调查摸底并不违法,由此形成的事实证据具备合法性;其二,区教育局在前期对适龄儿童情况进行调查摸底的基础上,组织了公众参与研讨会、专家论证会等以听取意见,最终经由局办公会集体讨论研究作出包括被诉行政行为在内的施教区划分,区教育局已经履行了最低限度的程序要求,并不违反法律规定。因此,被诉行政行为认定事实清楚,主要证据充分,程序合法,适用法律正确。最后,施教区划分方式不存在明显不合理,而且被诉行政行为不违反“就近入学”原则。

综上,被诉行政行为合法,亦不存在明显不合理,顾蒙的诉讼主张缺乏事实根据和法律依据,建邺区法院不予支持。[1]

(三)问题的提出

“顾蒙诉南京市建邺区教育局教育行政管理案”的判决书中对于教育行政部门的学区划分行为的合法性和合理性予以回应,就合法性而言,正如判决书所言,就近入学并不意味着直线距离最近入学。在学区划分上,由于目前教育资源不均衡、适龄儿童及学校分布不均匀、街区形状不规则,故不能简单地用圆规画圆、用直尺测量每个适龄儿童的住所地和学校之间的直线距离来确定。而就其合理性而言,判决书肯定了教育行政部门具有确保区域内的所有适龄儿童接受义务教育的责任,施教区划分方案的划分应为实现公共利益,但其无法保障每一个个体诉求都能得到很好满足,因此,应该尽可能在满足个体利益的前提下,综合考量社会整体现状,兼顾社会公共利益的实现与个体利益的维护。该判决对教育行政部门的学区划分行为的合法性予以确认,而由于法院不对具体行政行为的合理性(除非该行为达到严重不合理的程度)予以审查,判决书认为该学区划分还未达到严重不合理的程度,而只是对教育行政部门提出了相应的司法建议。在教育实践中随着择校问题的凸显,就近入学政策面临着诸多的问题和挑战。我国现阶段的义务教育由于经济因素、社会因素、历史因素等差异而导致教育资源的分布不均,由此而引发的择校之风屡禁不止,同时也带来了高额择校费、学区房价格飙升等一系列问题。从就近入学与自主择校的关系来说,就近入学所要实现的公平是建立在通过对受教育者自主择校权限制的基础之上,义务教育的独特性决定了儿童没有是否接受教育的自由权,但有接受什么样教育的自由权,这是受宪法和教育基本法律保护的权利。义务教育法是强制入学的法律,但不是强制就近入学的法律,在受教育的自由权方面,我国儿童应该具有选择学校的权利。所以,《义务教育法》中规定的就近入学本身就是对儿童受教育自由权的一种挑战。就近入学体现了儿童教育权较低层面的要求,自主择校则反映了儿童受教育权较高层面的要求,而我们不能因为提供不了优质教育,而强迫其放弃选择的权利,而应帮助不同的人选择其合适的教育。就近入学满足了入学机会平等的要求,如果在政府合理设置的前提下,所推行的就近入学政策能方便学生及其家长,有利于推进义务教育的实施。然而,实施就近入学需要一定的条件,需要一个实践过程。

教育资源的有限性不可避免地使人们关注优质教育资源配置的有效性和公平性,自主择校就不可避免地出现,自主择校借助市场因素有着自身的积极意义,但在另一方面又使得在竞争中校际间的差距越拉越大,把优质教育资源与普通教育资源的供需矛盾对立起来,这就在一定程度上妨碍了义务教育的普及与提高。所以,对于择校而言,问题的关键是择校的标准如何来确定。单纯以“分数”和“钱”来作为择校的标准都会使自主择校背离义务教育的出发点,从而加剧教育的不公平。如果单纯以考试的分数作为择校的标准,强调基础教育的选拨功能,家长和学校就会过分强调分数、重视考试,这就会使我们的基础教育又回到应试教育的老路上来;若以“钱”来择校,强调义务教育的市场化倾向,这与义务教育的本质和特点相背离;若以“权”和“关系”来择校,权力拥有者的腐败与社会的不正风气会渗透到学校中来,这是让群众最痛恨而又最无能为力的事情。综上,对于就近入学和自主择校两种方式所存在的问题,我们有必要回到受教育权的内涵和实现方式上来探究。

二、受教育权的内涵和实现:权利还是义务?

我们如今所知的受教育权在产生之初并非是一项权利,更多的是规定为公民的一项义务。从实定法的角度来看,有关教育的立法大体经历了两个阶段:第一个阶段就是20世纪以前,义务教育的立法始于德国魏玛1619年公布的学校法令。[2]1717年,普鲁士制定了《普鲁士义务教育令》,通过该法令实现了义务教育的世俗化,由此,义务教育开始在英美国家和日本等国开始普及,这一阶段的义务教育表现出明显的强制性,此时的教育理念还是国家工具主义。[3]第二个阶段是20世纪以来“福利国”理念盛行,有关受教育的条款开始入宪。这一阶段分为两个时期,第一个时期是20世纪初到二战结束之后这一时期德国依旧走在世界受教育权发展潮流的前沿,1919年德国魏玛宪法第145条规定:受国民小学教育是为国民普遍义务。第二个时期是受教育权入宪的时期,即二战结束至今,在这一时期,文化、科技、经济等的快速发展,也带动社会关系的转变,人民要求越来越多的社会权利,受教育权就是其中之一。联合国基于两次世界大战践踏人权的反思于1948年通过并宣布了《世界人权宣言》,宣言中26条规定:人人都有受教育的权利。

我国《宪法》46条明确规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”,同时又规定“任何公民享有宪法和法律规定的权利,同时必须履行宪法和法律规定的义务”,受教育权不仅仅是权利,还是义务。受教育权作为一项权利所应该具有的理性内核和实质要素来看其内容主要表现为:教育权、受教育自由、教育自由和教育目的等四方面内容。[4]自由是权利的内容,受教育自由是公民受教育权的题中之义,法国法学家狄骥认为,受教育自由的根本问题在于父亲是否能够按其意愿选择教师来教育自己的孩子。[5]在教育实践中,受教育自由突出地表现为父母为子女择校问题。教育自由则是与受教育自由构成一个整体,所谓教育自由是指教育权承担者对教育者施以教育的自由。父母和老师都享有教育自由,父母的自由包括私立学校选择自由与学校教育内容参与权。教育目的则决定着将受教育者培养成为什么样的人,不同的教育目的,决定着教育内容的不同,影响着公民受教育权的实现。

从受教育权作为一项义务的角度来看,义务教育是指国家有义务保障适龄儿童、少年完成义务教育,适龄儿童、少年的父母或其他监护人有义务送受其监护的适龄少年、儿童入学以完成法律规定的义务教育过程,以及举办义务教育的学校承担着按照国家规定的标准完成义务教育的教学任务的义务。因此义务教育的主体则是由三部分构成:国家、父母或监护人以及教育机构。[6]此外,在特定情况下也包括其他社会组织和个人的协助义务,但更多是消极的不作为。

就国家履行义务的内容来看,我国《宪法》19条明文规定国家发展教育事业,同时我国《教育法》18条明确指出承担适龄儿童、少年义务教育的义务主体不仅仅是家长,而更重要的是突出国家“保障适龄儿童、少年就学”的积极性义务。虽然父母和国家各自在承担义务的内容和范围等层面上是不同的,但是从公民有受教育的权利的角度说,国家是义务主体是不容置疑的。在现代社会,儿童的个人利益及其自由发展的权利要求,更倾向于是社会利益之所在,而国家权力的保护,作为一种积极性义务,在儿童的教育过程中就是促成这种社会利益最大化的决定性因素。但是就近入学这一概念的模糊和不确定性使得这一原则性指导在现实中变成了一种普遍误解:对所有受教育者划区管理,实行学区制。也就意味着对于受教育者而言,必须到指定的行政规划的学区接受义务教育,不得跨区自主择校,公民的受教育权要服从于政府的行政规划,这就意味着一项宪法的基本权利和自由到了行政法和行政管理这一层面时,就成了遵守教育行政管理规定的纯粹义务。[7]公民的宪法权利并不是绝对不受国家限制,但是国家行为必须符合严格的限制要件,这些要件包括构成对公民合法权利的侵犯必须是政府出于其重大的切身利益和公共利益的考虑;或者其限制和公民所享有权利之间的利益对比是轻微的,可以忽略的,此时可以表明国家限制行为处于合理性范围。[8]政府不得以放弃公民的宪法权利作为进行行政活动的条件,同时也不得以任意地限制或干涉公民的宪法权利作为公民个人换取公共服务利益的条件。

三、受教育权实现在实践中面临的挑战

(一)就近入学政策的背后危机

从实践中的情况来看,就近入学政策在农村地区得到很好地贯彻推行,但相反在经济较为发达的大中型城市地区,就近入学政策的推行遭遇重重阻力,”天价学区房”现象的出现则反映了就近入学政策的制度理想与现实的冲突。在全国义务教育普及率和巩固率达到较高水平的今天,教育公平更多地体现在“高质量”和“高水平”义务教育普及上,人民群众的教育利益诉求也转向了较高层面的要求,这也就要求教育政策的重点要实现从“教育机会公平”到“教育质量公平”的转变上来。[9]Jamess.coleman在研究“平等”和“不平等”两个概念时,设想了两种相互对立的观点:第一种是只有在不平等状况下给社会劣势者以有利条件或有利于所有人时,不平等才是正当合理的;第二种是所有人都有权获得正当收入。就近入学和自主择校的矛盾就是类似于此处的平等的享用权和个人自由、国家强制平等的权力与个体择校权利的冲突。[10]同样,学校在区域空间内的层化分布进一步促进社会不同阶层的同质化集聚,也就是会出现这样一种现象:学校教育质量高的社区,社会中上阶层往往更倾向于正向集聚从而导致社会中下阶层被迫挤出。由此教育和阶层的双向互动致使其各自内部分化的界限清晰明了并形成稳定的利益链条。[11]所以,即使国家层面采取了诸多均衡化和标准化的教育资源配置策略,但当一旦涉及到更深层次的软件配置和体制机制改革层面时,就会遭遇到与阶层分布相一致的社会、经济和文化等诸项资本因素更深层次的阻滞。其中较为突出的表现就是:优质教育资源的区域内均衡流动始终遇到阻碍,异地中考和农民工子女随班就读等措施难以推进。由此可见,在城市中,就近入学政策激励家庭通过买房而择校,这就意味着基于居住地分配的入学机会事实上是按照社会和经济地位来进行分配。出身在行政区划序列下端的孩子只能在弱质的学校中继承弱质的文化符码,从而将国家基于先赋因素而强制性筛选的社会结构化因素潜移默化地转化为基于学业成绩差异的个体能力性因素。[12]

(二)实践操作面临的挑战

1.合法性质疑

就近入学政策的推行伴随着的是学区化办学的发展,关于学区化办学的合法性有着较为充分的法理依据。但问题在于,定了学区化办学的基本方向以后,谁有权力划分学区,如何确定学区的边界,学区划分需要经由什么样的决策程序。目前来看,学区间还是有着一定的甚至是很大差距的。人口外迁已经“空心化”,户籍学生日益减少,即使有户籍的孩子也不见得能就读家门口的学校。因此,学区划分如果缺乏公平、公正、公开的决策程序,对各方利益缺少充分关注,其合理性、合法性易被质疑。[13]

2.同质化危机

虽然教育行政部门在对学区进行划分时是会考虑到不同学校之间的差异,但在实践中这种同质化的现象是不可避免的。首先,学校设立之初是没有考虑不同学校之间的差异,尤其是为了适应现代教育的特点,整齐划一成为学校设立的基本特点,其次,在整齐划一的模式下,对于学校的统一管理,更符合现代管理理念,也更从形式上符合学区的概念,再次,学区化成功办学经验的推广,使得学校的教育理念、管理模式等得到强化,这样就使办学成为一种类似“连锁店的模式”。[14]

3.科层化陷阱

学区化办学的格局,需要一定的管理体制,这种情况下,可能出现的一个问题,就是教育行政管理部门设置一个新的管理层级—学区。按照经济学萨伊定律的解释:供给会自行创造需求,生产会自行创造销路。也就是说,创新的管理机构一旦成立,就会不断创造自己的合理性,不断扩大自己的职能边界,靠自己职责的不断壮大验证自身存在的合理性。这样的陷阱会增加学校管理的层级,降低工作效率。[15]

总之,就近入学必须建立在国家对基础性的教育资源分配基本均衡的前提下才是公平合理的。只有所有的学校基本上都是在相同标准的基础上建立起来的,基础教育资源在每个学校的配置是基本均衡的,在这个条件满足的前提下,按学区划分就近入学才具备合理性。而如果国家不注重教育资源的均衡性分配,只是采用这样的强制性行政措施,将实现教育公平的任务都放到禁止择校的问题上,将是就近入学政策不能承受之重。

(三)就近入学的政策升级:自主择校与实质公正

在这种“就近入学”原则下,义务教育所体现的教育机会均等是属于低层次的。正如上文所言,教育机会均等的内在结构包含“人人有权接受教育”和“人人接受高质量的教育”,这分别是对教育机会均等性在“量”和“质”上的规定。”量”的要求保证了广大适龄儿童、少年基本的入学权利,而“质”上的要求就受教育主体而言则更具实质性,因而对于受教育主体的发展也就具有更深层的意义。前者是后者的先决条件,没有广泛意义上的教育机会均等,就没有个体实质性的教育机会均等。而后者的实现则是在前者的基础上。只有当我国的广大适龄儿童、少年不仅“人人接受了义务教育”,而且“人人接受了高质量的教育”,我们才能说我国已经实现了义务教育的机会均等。[16]但是从古到今直到将来,彻底的教育机会均等是难以实现的,我们所能做的工作只能是不放弃对公平的追求。美国社会学家詹姆斯·科尔曼对过去的教育机会均等观念进行疏理以后指出,教育机会均等“只能是一种接近,永远也不可能完全实现。”因为教育机会均等应该等于“教育投入均等+教育资源对学生成就产生的效力均等+教育产出的均等”,而这三者在实践中是不可能同时实现的。[17]尽管在终极意义上,也许我们很难解决这个问题,但在这个问题上我们不应该束手无策。我们必须使义务教育在“量”和“质”上的机会均等性尽可能地增强。那么,怎样才能做到这一点呢?本文针对就近入学原则下产生的教育机会不均等问题,就我国的国情与国外的义务教育实践来看,认为允许公民自主择校也许将是一种必要而有益的尝试。同就近入学的入学方式相比较,其突出的一点是让后天的因素参与对教育机会的均等性的追求;而就近入学原则则仅以先天的因素作为为确定教育机会获得的依据。对于择校持反对意见的一条基本理由是择校违反了就近入学原则,导致了义务教育的机会不均等。而这种考虑正是由于缺乏对“教育机会均等“内涵的全面性理解所导致的。但是择校作为一种入学方式,是建立在校际质量差异的基础上的,没有校际质量差异就没有义务教育机会不均等问题。[18]择校会不会加深义务教育的机会不均等,从判断标准上要看它在实践中是否阻碍了学区内适龄儿童、少年接受义务教育的权利的实现。

四、比较视角下的教育权实现

(一)美国的学区划分

美国的学区一般历史上是由各个地方(City, Town or County)的school committee(类似我们的教育局,有教育行政权)划分的。一个学区里有一所或几所公立小学和中学。美国的学区以及学区内对口学校的划分具体到每一条街、每一个门牌号,和行政区是没有直接关系,行政区和学区经常会出现交叠的情况。美国很多关于学区的案件都是针对违反宪法第十四修正案中规定的"equal protection clause"的情形,其中大多数是起诉教育局或地方政府的一些关于学区划分、调整以及学校的一些不合理的政策或做法具有种族歧视的意图,并实际导致了种族隔离(racial segregation),例如出现了一些纯白人或纯黑人的学校。最具里程碑意义的案子是Brown v. Board of Education of Topeka(1954),原告Oliver Brown是一个非洲裔美国人,他上小学三年级的女儿Linda每天要走六个街区去坐校车去1.6公里之外的一个专门的黑人小学,而离她家仅仅几个街区就有一所白人学校。于是十几名有类似情况的黑人家长为孩子向离家最近的白人学校提交了入学申请,但均被拒绝。案件最后上述至最高法院,最后九大法官一致裁决,分开的教育设施本质是不公平的,法律上的种族隔离是违宪的。[19]这一裁决在美国历史上标志着民权运动的一项重大胜利,并且为种族融合的教育制度铺平了道路。

由于居民情况人口分布的变化、新学校的开设、旧学校关闭等原因,美国也会不时出现需要调整原学区划分的情况。参考一些学区调整及实施的方案,发现美国的学区调整整个程序是力求透明、公开和公正的。通常School Committee会任命一个专门的委员会来负责此事。该机构会在咨询学区相关人员以后分析社区、人口分布、住宅及学校分布等数据,制定学区调整的初步方案(通常会包括一种以上的方案),向公众公布,并组织听证会充分征询公众的意见,且鼓励学区内的每一社区都有代表参加听证会并提供反馈意见。在充分考虑公众意见的基础上,该委员会将最终方案上报School Committee投票确定。

(二)美国学区的资源配置

美国各学区的教育资源分配比由联邦政府在收集、分析全国教育信息后做出决定。美国经济机会署倡导在全国范围内实行“补偿教育”方案,对教育水平发展落后地区提供更多的教育经济补贴,并努力改善其办学条件,以便提高其办学质量。在教师资源配置方面,美国联邦政府做出了两个重大举措:首先,他们注重缩小不同地区之间教师的待遇差距,为任教于办学薄弱学校和边远学校的教师提供一定的优惠政策和财政补助,吸引优秀教师到学校任教。其次,美国“人才流动激励”(TTI)基于薄弱学校实际需求和教师自愿的原则,实现“输入校”和“输出校”之间的供求匹配,推动全国范围内的优秀教师流动,实现优质教师资源的共享。[20]学区通过建立网络资源共享平台,将优质课程进行学区内共享,统一教学质量标准,使每位学生均有机会享受到优质的课程资源。在教育设备的配置上,学区内各学校也秉持着“不求所有、但求所用”的资源共享原则,将学校资产变为学区资产。[21]

(三)对我国学区布局和资源配置的启示

1.优化学区内部划分

美国学区的划分多是由历史原因形成,导致各学区内学校数量、质量有较大差异。所以,在我国学区划分时要综合考虑多种因素,如地区的经济发展水平、学校数量、教师质量等等,农村一直是教育质量薄弱地区,美国农村地区学校合并的举措并未取得良好效果,其可能的原因之一是将同一水平的学校相合并。因此如果学区布局调整时无法打破城乡教育质量现状,反而会拉大城乡教育质量的差距,因此,我国在学区布局调整时如果能将临近农村的城市学区与农村学区合并,让城市学区起到中心拉动作用,使学区内部升级,将会提高农村的教育质量水平。其次,就城市的学区布局过程中我们要有动态学区的观念,学区布局不是一劳永逸的,为了保障各个学校教学质量的提升,我们可以每隔几年对学区布局重新调整,保持学区持久的活力。[22]

2.建立教师流动机制

教师、校长等软实力的均衡对教学质量的提高更有意义,美国通过“人才流动激励”政策的推行对学生学习结果产生了持久的影响,由此可见,建立教师流动机制对平衡我国教师质量具有重要的意义。[23]而要想让教师自愿到学区内甚至学区外的学校授课,得先建立人性化的保障制度,如教师保持原校的编制、制定全国统一工资标准等等;也可以建立奖励机制,如与职称评定和职务晋升相挂钩。有了有效的保障机制或者奖励机制,教师才能无后顾之忧地到薄弱学校授课。通过建立教师流动机制,使优秀师资力量在全国范围内流动才能真正激发教师队伍的活力,带动薄弱学校教师成长。

3.加大向教育薄弱地区的经费输出

美国义务教育财政拨款的原则从注重经费平等分配过渡到注重资源平均分配,我国的义务教育财政拨款原则也应遵循这个基本轨迹。我国教育水平低下的地区无论在硬件条件还是师资力量上都明显落后于发达地区,因此,在这种教育发展水平不均衡的条件下,就不能再以“公平”的方式划拨教育经费。国家应当根据不同地区的教育资源分布情况,找出资源贫乏区并输入大量的优质教育资源。另一方面,为了使各地区的师资力量均衡发展,不能仅仅依靠教师流动机制对学校的支持,更要激活学校本身的教育资源存量,运用教育经费使教师接受更多的培训、增加进修的机会。

五、国外择校政策透视及其对我国的启示

20世纪80年代以来,西方发达国家义务教育阶段的入学政策出现了一个逆转:从限制择校到鼓励择校。以美、英、加三国为例,美国择校措施的特点可总结如下:从中央联邦政府到地方各州都采取了积极鼓励,在经费上给予大力资助;采用多元化的办学模式,出现了磁石学校、特许学校、家庭学校等有特色的办学模式,打破了过去只由政府办公立学校的局面;加大了教育的市场化倾向,实施了教育券制度。[24]英国早在《1944年教育法》中就有关于择校的规定,1988年英国颁布了《1988年教育改革法》增加了家长择校方面的权利:一是开放入学政策。所有公立学校在其招生定额内,不得以计划或效率为理由拒绝家长的要求;二是最大限度地设定各学校的招生定额;三是按学生数拨教育经费。加拿大的学校选择政策很有特色,加拿大法律规定,教育属于地方职责,加拿大有进行学校选择的公共资助系统,许多省份为具有资格的私立学校、独立学校提供公共资金,这些资金采用类似于债券的形式向每个学生直接发放。[25]

在美国,尽管人们对待特许学校和学券制有不同的评价,然而择校所反映出来的基础教育的选择趋势已日趋明显,特别是给中低收入的家庭带来更多的选择机会,也把权力从地方教育当局转移到家长手中。在英国这一政策的积极影响也比较明显,甚至其根据学校招生情况拨款的政策比美国的教育券政策实际效果更好。

(一)以择校推进学校体制改革

从外国择校政策逐渐成熟的过程可以看出,西方国家择校运动兴起的最直接原因是公立学校管理效率和教育质量低下,办学体制僵化。而我国择校现象产生的根本原因是教育资源分配的不足与不均,所以我国不应当一味推行自主择校政策,但是否就应当走向政策的反面:严格推行就近入学,禁止自主择校呢?

除了在上文关于法理层面的探讨之外,本文认为,我国在受教育权实现方式政策制定上走向了两个极端。因为这样的制度逻辑在于:一是认为要解决择校弊端就必须大力扩充公立学校的优质教育资源;二是必须坚定不移地实施就近入学的原则。前者是将解决择校问题的努力全部寄希望于地方政府,而后者则试图在随着市场经济体制确立而产生的个体追求自身利益最大化的时代,限制民众对教育所拥有的自由选择权。[26]用就近入学的思路来制定治理择校弊端的政策,其表面看起来似乎做到了公平与公正,但实际上不但限制了公民应该拥有的择校权利,而且在客观上也使得一部分人可以用“钱”去“择”能够提供优质教育资源的转制学校或民办学校,其结果是仍然无法解决教育的不公平现象。

那么能否做到既充分发挥政府作为公共权力的作用实现教育公平,同时还使因择校带来的生源流动、资金流动及人才流动的教育活力更加勃发,并以此作为推动公立学校内部机制改革的动力?综合以上的分析,我们认为,只有将择校问题提升到公立学校体制改革的高度,才有可能实现合理的制度设计。

(二)择校问题的若干建议和对策

重新认识择校问题,对于择校问题我们不能仅仅停留在治理教育乱收费的层面,应该看到它与我国公立学校体制及现行教育政策都有着密切的内在关系。比如,政府可以进一步通过放权可以使学校拥有教育改革的自主权,而民众亦拥有择校的自由权,这在客观上使市场经济所体现的公平竞争的原则在基础教育领域发挥作用。但为了避免学校的两极分化,政府通过集权可以利用宏观调控的能力,实现基础教育在校园设施、师资条件、办学质量上的趋同,也即提供一种无差别的公立教育服务,这也是一种取消择校的策略但就我国的现状而言,亟待明确一个发展变化的方向,然后分阶段地稳步推进。[27]

充分了解民意,调整择校政策,一度实施的“以分择校”引发了应试教育的弊端,但它同时亦表明这种择校规则也是民众所能接受的。因此若要进一步调整我国的择校政策,就需要转换视角,即不仅从政府的立场,同时还要从民众的角度去了解他们对择校的需求与期待,并由此加以深入认识和准确判断。兼顾整体与局部,在制定治理择校的有效举措之时,还需突出综合思考的原则。任何一项具体政策都需要放在整个政策体系中去加以综合考虑,才能权衡其利弊。比如在突出就近入学原则之际,为减少其可能出现的负面影响,就必须出台相关的配套政策。而在实际运作过程中,如果没有公办学校教育质量的整体提升,那大部分民众的择校权也就必然受到限制,民众仍将不得不通过其他方式,去就读高收费的转制或民办学校。政府为民众提供就近入学的便利,其并不意味着就必须强制要求就近入学,赋予自由权利,再运用配套政策引导并规范其行为,这才是应该采取的对策。

打破传统教育供给机制,打破原有教育经费只投入公立学校的供给体制,而将公立学校与民办学校都视为可提供公共教育经费的学校,以实现公共教育经费在学校内部自由流动,在优质教育资源供给不足的情况下,更应该努力拓展我国优质教育资源的供应渠道。自主择校与公立学校体制变革应是不可分割的整体。若没有择校,公立学校体制变革的动力只能来自政府的外部调控,而没有公立学校的体制变革,公立学校自身的发展则会失去活力,其最终的结果则是家长无校可择。[28]

最后,政府、市场与社会是影响公立学校发展的重要力量,它们之间的平衡与博弈,将使公立学校与政府的关系得以更新,而这种更新又可以通过择校制度的合理设计来加以实现。所以,对择校制度的设计首先需要打破当前择校政策的限定性框架,重新构建政府与公立学校的关系,并借助市场运作的原则,实现公立学校面向竞争、良性发展局面。

综上,我国的义务教育实施就近入学原则,尽管对于促进绝大多数的适龄儿童、少年实现基本的教育机会均等的权利具有重大作用。但是,它以户口所在地为公民获得特定教育机会的唯一依据,对于公民在外延性和在内涵性上的教育机会均等性的实现具有明显的缺陷。而择校尽管不是解决义务教育机会不均等性的根本办法,但只要在现实的操作过程中运用得当,还能通过一定的机制成为平衡学校资源配置的不均衡,从而促进义务教育的机会均等在质和量上的统一。

(责任编辑:胡云红)

【注释】 *王亚明,南京市建邺法院研究室主任、法官、法学博士。

[1]参见(2015)建少行初字第2号。

[2]熊贤君:《千秋基业—中国近代义务教育研究》,华中师范大学出版社1998年版,第4页。

[3]冯淑臻:“受教育权的内涵及其实现”,载《公民与法》2016年第2期。

[4]温辉:“受教育权:一种复合性质的人权”,载《中国教育法律评论》2003年第3期。

[5][法]莱昂·狄骥著:《宪法学教程》,王文利译辽海出版社、春风文艺出版社1999年版,第21页。

[6]莫纪宏:“受教育权宪法保护的内涵”,载《法学家》2003年第3期。

[7]王凌云、谢兵:“‘就近入学—划区管理’模式的宪法批评”,载《前沿》2008年第4期。

[8]同上注。

[9]李涛:“就近入学,真的公平吗?”,载《教育发展研究》2015年第6期。

[10]同上注。

[11]同前注[9]。

[12]同前注[9]。

[13]郭丹丹、郑金洲:“学区化办学:预期、挑战与对策”,载《教育研究》2015年第9期。

[14]同上注。

[15]同前注[9]。

[16]吴遵民、沈俊强:“论择校与教育公平的追求—从择校政策的演变看我国公立学校体制变革的时代走向”,载《清华大学教育研究》2006年第6期。

[17]同前注[9]。

[18]同前注[16]。

[19]翟静丽:“美国城市学区投资组合管理模式及其启示”,载《中国教育学刊》2015年第1期。

[20]蔡永红、雷军、申晓月:“从美国教师流动激励政策看我国城市薄弱学校的改进”,载《比较教育研究》2015年第7期。

[21]王悦、王雁:“美国学区制管理的体制及其启示”,载《教学与管理》2016年第6期。

[22]同上注。

[23]强海燕:《中、美、加、英四国基础教育研究》,人民教育出版社2005年版,第218-242页。

[24]易丽:“美英加三国择校策略及其对我国教育改革的启示”,载《天津师范大学学报(基础教育版)》2005年第6期。

[25]杨琼:“加拿大学校选择现状述评”,载《教育发展研究》2004年第1期。

[26]同前注[16]。

[27]同前注[16]。

[28]同前注[16]。

【期刊名称】《法律适用·司法案例》【期刊年份】 2018年 【期号】 10