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民事检察类案监督的界定及其实施路径
李 敏

【中文关键词】 民事检察;个案监督;类案监督

【摘要】 民事检察类案监督是检察机关积极履行法律监督职能的一种新方式,可以从监督对象、监督范围、监督方式和监督目的四个方面予以界定。类案监督针对的是类案所反映的普遍性问题,监督方式包括对类案进行审查、分析、比照后提出监督意见等,目的是规范某类司法行为、改进司法工作。与个案监督相比,类案监督具有能动性、对事性、普遍性、建设性等特点和优势,有利于增强检察监督的效能,在更高层次上实现法律监督的目的。检察机关可以从类案的收集与分析、监督意见的提出、监督效果的保障三个方面开展民事检察类案监督工作。

【全文】

长期以来,我国检察机关对民事诉讼监督主要采取个案监督的方式,即针对已生效的判决、裁定、调解或者不合法、不一致的审判行为,通过提出抗诉、检察建议等方式予以纠正或提出监督意见。相对于个案监督,类案监督是检察机关履行法律监督职能的一种新方式。目前在我国,民事检察类案监督还没有形成一项有法律效力的制度,各地检察机关主要依据2005年《最高人民检察院关于进一步加强公诉工作强化法律监督的意见》及此后最高人民检察院负责人的相关讲话精神进行探索实践。学界关于民事检察类案监督还没有统一的定义,目前主要有三种观点。其一,民事检察类案监督是检察机关对处于审判中及审判过的同种类民事案件所实施的法律监督,包括共同型监督、实验型监督、同案不同判型监督。[1]其二,民事检察类案监督是检察机关对同一类民事案件裁判中的不合法、不一致之处向法院提出抗诉或者检察建议,纠正不正确裁判的行为。[2]其三,民事检察类案监督是指检察机关对一定时期内性质相同、情节相似的申诉案件进行对比分析后找出某类案件在判决、裁定的法律适用上的矛盾之处,进而向法院提出监督意见,促使其统一法律适用标准的一种监督方式。[3]上述观点都认为民事检察类案监督是检察机关对一定数量的同类民事案件的法律监督,但对监督的对象、范围、方式、目的的认识不同。本文基于既有研究和相关实践,厘清民事检察类案监督的含义和功能,探讨其实施路径。

一、民事检察类案监督的界定

比较分析上述观点,结合近年来检察机关的类案监督、个案监督实践,笔者认为可以从以下四个方面对民事检察类案监督进行界定。

1.民事检察类案监督的对象

监督对象不同是类案监督与个案监督的最明显区别。民事检察类案监督的对象应该是类案所反映的违法问题,具体可从以下三个方面进行理解。

(1)类案是反映相同违法问题的一定数量的个案。实践中,一些案由、案情不同的案件也可能反映相同的违法问题,因此,类案不限于案件性质相同、情节相似的案件。实际上,民事诉讼活动纷繁复杂,其中的违法情况形态各异,为避免挂一漏万,对民事检察类案监督的对象可以采用更加抽象的方法进行界定,即类案所反映的应予监督的违法问题。

(2)民事检察类案监督的对象是类案所反映的普遍性问题。民事检察类案监督虽然建立在一定数量的个案基础上,但所针对的是这些个案反映的普遍性问题,而不是个案存在的具体问题。对反映同类问题的一定数量个案的监督是否属于民事检察类案监督,取决于监督的对象。检察机关在审查案件的过程中发现类案后,若仅在类案分析的基础上对个案采取监督措施,则只是以类案的方式开展个案监督。检察机关针对类案反映的问题采取监督措施,才属于民事检察类案监督。例如,2011年以来,黑龙江省七台河市检察机关民事行政检察部门从房屋买卖合同案件入手进行类案监督探索,共审查房屋买卖合同案件114件,发现其中存在因确认合同效力时依据标准不同而导致同样案件的判决不同等问题,随后向有关法院提出检察建议4份、纠正违法通知书2份,法院全部予以采纳、接受。[4]检察机关的上述监督活动虽然是在对一定数量案件所反映问题进行分析的基础上开展的,有一定的监督规模且取得了较好的监督效果,但其检察建议和纠正违法通知书的监督对象并不是确认合同效力的标准不统一的问题,而是个案中的具体问题。因此,上述监督活动仍属于个案监督,而非类案监督。换言之,检察机关在上述监督活动中未对类案分析中发现的问题采取监督措施,未完成监督对象从量变到质变的过程,因而仍停留于个案监督阶段。又如,2010年,山东省东营市人民检察院在办案中发现一些因建筑工程承包挂靠而引发劳动争议的案件和不规范金融借贷案件在适用法律上存在矛盾,在对明显错误的案件提出抗诉的同时邀请人大、政法委、法院、住建委、银监局等有关部门领导以及法学研究者、律师等50多人讨论上述两类案件统一法律适用的问题,各方对建筑工程转包挂靠产生的法律责任和不规范金融借贷的证明责任等问题达成了共识。[5]上述监督活动中,检察机关不仅针对个案适用法律不统一的问题提出抗诉,而且针对同案不同判的问题组织召开研讨会,既有个案监督,又有类案监督。

(3)民事检察类案监督不是个案监督的简单集合。检察机关在法律监督过程中发现一定数量的个案反映同类违法问题的情况并不少见,尤其是串案因包含多个性质、情节相似的个案而更容易引起检察机关的注意。但是,如果检察机关单纯针对反映同类问题的个案或者串案中的个案采取监督措施,则无论受到监督的个案数量的多寡,监督对象仍是个案存在的具体问题,监督方式只是个案监督的简单集合,而非类案监督。

2.民事检察类案监督的范围

民事检察类案监督的范围是指类案监督涉及的民事诉讼活动的领域。民事检察类案监督的对象是类案所反映的普遍性问题,尚未发生或正在进行的诉讼活动不能作为归纳、分析某类司法行为的依据和进行类案监督的基础,因而不属于民事检察类案监督的范围。换言之,民事检察类案监督的范围应限于法院作出的生效裁判、调解或者已经发生的执行行为以及其他诉讼活动。在认定民事检察类案监督的范围时要注意以下两个方面。

(1)民事检察类案监督的案源不限于当事人申请监督案件。首先,与法院的民事审判权不同,检察监督权具有积极、能动的属性。检察机关行使法律监督权并不以当事人的申请为前提,因而不能将当事人申请监督的案件作为类案的唯一来源。其次,个案监督以纠正个案中的错误为目的,可能涉及当事人的权利和义务,因此,检察机关依职权进行个案监督的行为受到一定限制。但是,类案监督并不以纠正个案中的错误为目的,其所针对的是类案反映的普遍性问题,涉及公平正义和社会公共利益,因此,检察机关在履行监督职能的过程中只要发现类案,就无须当事人申请而可以依职权进行类案监督。最后,检察机关依当事人申请而进行监督的案件范围受当事人主观因素影响较大,实践中疑难复杂案件、新类型诉讼案件、损害国家利益或集体利益的案件以及虚假诉讼案件较少通过当事人申请监督而进入检察机关的审查范围,但这些案件所反映的问题往往比较严重,需要检察机关及时予以监督。因此,作为类案监督的基础,组成类案的个案不仅要有一定的数量,还要有一定的质量,检察机关应该通过当事人申请和自行发现两种渠道发现类案,积极主动地开展类案监督工作。

(2)民事检察类案监督的范围不限于民事裁判。我国《民事诉讼法》规定,人民检察院有权对民事诉讼活动进行法律监督,监督范围包括法院作出的生效裁判、调解以及执行行为等诉讼活动。民事检察类案监督作为民事法律监督的一种方式,其监督范围也应涉及上述领域。近几年来,我国检察机关受理的执行、调解类案件数量呈增长态势,其中包括一定数量的串案。执行、调解类案件受理量的增加以及串案的频繁出现,不仅为开展民事检察类案监督提供了案源基础,也表明了对相关案件开展民事检察类案监督的必要性。

3.民事检察类案监督的方式

类案监督的方式是检察机关为实现类案监督的目的,针对类案监督的对象采取的监督手段和措施。虽然类案监督是建立在类案基础上的,但因为类案监督的对象及目的与个案监督不同,所以类案监督的方式与个案监督有实质区别。民事检察类案监督的方式包括对类案进行审查、分析、比照,进而提出规范某类司法行为的措施等。这些措施不具有强制性效力,类似于检察建议、监督意见。抗诉等个案监督方式对于纠正个案错误有一定的强制性效力,但显然不能实现类案监督的目的,因而不宜作为民事检察类案监督的方式。

目前,我国检察机关对民事诉讼活动的类案监督尚处于探索阶段,监督方式比较简单,缺乏有针对性的监督方法和措施。笔者通过调研发现,实践中的民事检察类案监督方式主要有三种:一是检察机关针对类案反映的问题,向法院提出监督意见(表现为检察建议或者意见函),要求法院纠正错误、规范司法行为。[6]二是检察机关在类案分析的基础上,邀请法院以座谈或联合调研的方式,互相交换对类案存在问题的认识,推进司法标准统一。[7]三是检察机关对一定时期内的总体监督情况进行总结、分析后通报给相关法院,同时提出相应的监督意见。[8]作为检察机关开展法律监督的新途径,民事检察类案监督的方式不应受到过多限制。在符合民事检察监督基本原则的前提下,应以是否能实现类案监督的目的作为确定民事检察类案监督方式的标准。

4.民事检察类案监督的目的

类案监督的目的是与其监督对象相对应的。类案监督的对象是类案所反映的普遍性问题,其目的就是解决普遍性问题,规范某类司法行为(而非个案中的具体违法行为)。类案监督与个案监督都是检察机关实现民事检察监督目的的途径,二者的根本目的是一致的,即确保民事诉讼活动的合法性。但正如事物的本质具有层次性,民事检察监督的目的也包含不同的层次。个案监督的目的是纠正个案的错误,类案监督的目的是规范某类司法行为,显然,后者的目的层次更高。类案监督与个案监督在范围上并无实质性区别。类案监督是建立在多个个案组成的类案基础上的,因而类案监督与个案监督往往可以同时进行,这时,不同的监督目的就决定了检察机关要采取不同的监督方式。类案监督与个案监督的根本区别,就在于监督目的不同。

综上,民事检察类案监督可界定为:检察机关针对一定数量的个案所反映的普遍性问题,提出监督意见或采取其他监督措施,以解决普遍性问题,规范司法行为,改进司法工作。民事检察类案监督与个案监督存在本质区别。个案监督针对法律适用从一般到特殊的过程,确保个案中法律适用的公平公正性;类案监督则针对法律适用从特殊到一般的过程,是法律得以长期正确实施的保障。

二、民事检察类案监督的作用和价值

与个案监督相比,民事检察类案监督具有能动性、对事性、普遍性、建设性等特点和优势,能够扩大检察监督的范围,预防类似问题发生,拓展监督职能,提高监督的效率和效益,增强监督效果。

1.扩大监督范围

类案监督能弥补个案监督的不足,扩展检察机关的监督范围。个案监督只有当事人申请监督一种案源渠道,类案监督还有检察机关自行发现的案源渠道,因而扩大了检察监督的范围。个案监督以纠正个案错误为目的,启动条件较苛刻、强制性较强且耗费司法成本较大,因而检察机关进行个案监督时一般比较审慎,对比较严重的违法问题才进行个案监督。类案监督不以纠正个案的具体裁判行为为目的,对事性较强,检察机关不必像对待个案监督那样考量是否有合适的纠错程序可以适用,也不必考虑监督效力是否与问题的严重性相对称等因素,因而可以在更大范围内展开监督。当然,类案监督也会产生一定的司法成本,但不像个案监督那样可能对具体当事人的权利义务产生影响。并且,类案监督的目的是规范司法行为、改进司法工作、统一司法标准。为达到这一目的,必须对普遍性问题进行深入分析,在此基础上提出解决问题的方法及防止问题发生的措施,因此,类案监督的方式和内容都具有较强的建设性,不仅监督效果好,而且适用范围广。尤其是对于那些不符合个案监督条件或者施以个案监督却效果不好的违法情形,采取类案监督的方式能够达到较好的监督效果。

2.预防类似问题发生

个案监督能纠正错误裁判,恢复个案公正,但不能达到防止类似违法行为再次发生的目的。实践中经常出现一个案件经过检察机关抗诉后,存在同样问题的案件又反复出现的现象。在这种情况下,个案监督的数量与监督效果之间并非正相关关系,反而呈负相关关系,即个案监督的数量多并不意味着监督效果好,只能说明该类错案多。个案监督只能治标、不能治本,仅凭个案监督难以达到保障国家法律统一、正确实施的目的。类案监督具有对事性、普遍性、建设性,能起到预防同类问题再次发生的作用,比个案监督更符合法律监督的本意。2010年,山东省东营市人民检察院对建筑工程转包挂靠案件和不规范金融借贷案件中存在的法律适用问题进行类案监督后,涉及上述问题的案件数量大幅下降。[9]类似实践彰显了民事检察类案监督的预防功效。

3.拓展监督职能

除了对诉讼活动进行法律监督,我国检察机关还具有对国家机关、社会组织的工作提出建议的一般监督职能。检察机关以民事检察类案监督为依托,可以参与社会管理和司法建设,拓展监督职能。检察机关在对类案进行审查的过程中,可以发现类案中存在的普遍性社会管理问题,进而在履行诉讼监督职能的同时针对这些问题向有关部门、社会组织发出一般检察建议,促使其纠正错误、改进工作。山东省东营市人民检察院在对土地承包、出嫁女维权、离婚纠纷、劳动纠纷、商品房购销纠纷等案件进行类案监督的过程中,多次向行政机关提出一般检察建议,收到了良好的社会效果。[10]

4.提高监督效率和效益

首先,通过民事检察类案监督,检察机关可以对大量存在同类问题的个案实施监督,产生规模效应,监督效率由此大大提升。其次,检察机关通过类案监督,可以积累与类案相关的法律知识,从而统一监督尺度,提高监督能力和水平,监督工作的效率也相应地得以提升。最后,检察机关可以根据社会需求、司法状况和法律监督目的,跳出个案监督的狭小范围,放眼于检察监督所面临的宏观局势,能动地选择相应的案件开展民事检察类案监督,有意识地整合监督资源,将有限的监督资源配置于经济社会发展最需要的领域和案件类型上,从而减少社会管理成本,提高检察监督的效益。[11]。

5.增强监督效果

我国检察机关对诉讼活动的法律监督权基本上是一种建议权或启动程序权,对诉讼活动中的违法情况提出的监督意见不具有终局性或实体处理的效力。[12]检察机关对民事诉讼活动进行法律监督的效果要通过法院的活动才能实现。类案监督中检察机关针对一定数量个案所反映的同类问题向法院提出监督意见,能够规范法院的审判行为,这是个案监督无法直接做到或者监督效果不好的。类案监督意见是在检察机关对类案进行审查、对比分析后作出的,能准确、全面地反映违法问题的整体情况,因而比个案监督意见更有说服力。尤其是对于同案不同判的问题,以及相关法律规定不完善、政策性较强、疑难复杂、涉及法官自由裁量权的问题,检察机关提出的个案监督意见因缺乏对比分析而很难被法院接受,而类案监督意见能充分反映相关问题的严重性且有比较充足的监督依据和理由,更容易引起法院重视,被法院接受。

三、开展民事检察类案监督工作的建议

检察机关可以从类案的收集与分析、监督意见的提出以及监督效果的保障三个方面开展民事检察类案监督工作。具体可以采取以下三方面措施。

1.建立类案工作机制

开展民事检察类案监督工作的基础是收集和分析类案。检察机关可以依托目前的办案组织、办案机制以及办案支持机制,拓展工作职能,开展类案的收集和分析工作。首先,拓展检察机关案件管理部门的办案支持功能,由案件管理部门按案件类别等标准完成案件信息的初步统计工作,并将有关情况向办案部门通报,同时对办案系统增加分类查询功能,设置办案人员进行搜索、查询的权限。其次,依托专业化办案组织建设,以专司某类或某几类案件的专业化办案组为基层检察组织,承担类案的收集、整理工作,进行初步分析、归纳后整理出类案反映的普遍性问题。在办案组内部充分发挥小组会议的合议功能,由负主要责任的检察官具体组织合议,完成民事检察类案监督的基础工作,并形成初步的工作报告。最后,充分利用办案部门及案件管理部门的合议、支持机制,完成类案分析工作。由办案组向检察官联席会议提出类案监督动议,提交类案工作报告;由办案部门负责人组织完成类案信息交流、类案分析及监督意见研讨工作,指导办案组完成包含监督意见的类案监督报告。对于比较疑难的类案问题,由案件管理部门协助办案部门召开由业务专家和相关人员参与的研讨会,进而完成包含监督意见的类案监督报告。

2.探索类案监督方式

选择合适的监督方式是民事检察类案监督工作的重点,检察机关可在探索创新民事检察类案监督方式并进行相关经验总结的基础上,完善民事检察类案监督制度。首先,利用现有制度,将检察建议作为民事检察类案监督的主要方式。其次,积极探索意见函、诉讼情况通报等新的监督方式,尤其要针对不同监督对象和监督范围,结合监督意见,采取有针对性的民事检察类案监督方式。最后,对实践证明有利于实现监督目的的民事检察监督方式及其适用规律进行归纳、总结,并进行相应的建章立制工作。

3.保障类案监督效果

民事检察类案监督毕竟是一种新的监督方式,检察机关在开展民事检察类案监督时要积极与法院沟通协商,要争取学界、立法机关及相关部门的支持,确保民事检察类案监督工作顺利开展。在提出民事检察类案监督意见后,检察机关要以会议纪要、意见反馈、回复函等方式固定监督结果,并对监督意见的实施情况进行跟踪监督。检察机关在进行民事检察类案监督的过程中,如果发现现有民事法律的漏洞、滞后性以及相关问题,要向立法机关反馈情况、提出建议,以推动法律制度完善。对于在民事检察类案监督过程中发现的法律适用问题、司法标准问题,检察机关要向立法机关提出建设性意见,也可以与法院就相关问题交换意见,从而消除分歧、达成共识,推进司法解释工作。对于在民事检察类案监督中发现的具有普遍性的社会管理问题,检察机关要向有关部门、社会组织发出一般检察建议,促使其纠正错误、改进工作。

责任编辑:邓林

【注释】 作者简介:李敏,女,北京市人民检察院第二分院民事检察部检察员(北京100078)。

[1][11]参见汤维建:《民事检察监督制度的前沿探索——论中国民事行政检察监督制度的发展规律》,《政治与法律》2010年第4期。

[2]参见许志鹏:《民事类案监督研究》,《江西理工大学学报》2012年第6期。

[3][5][9][10]参见卢金增、范培河:《“类案监督”让“同案不同判”走开》,《检察日报》2011年5月11日。

[4]参见王中秋:《大力推行类案监督工作》,《检察日报》2011年10月10日。

[6]例如:2013年,郑州市一些检察机关在审查公告送达程序类民事、行政申诉案件的过程中,通过综合调研分析,针对公告送达中存在的问题向有关法院发出了检察建议;2010年,北京市人民检察院第二分院针对有关法院的违法裁定行为,向有关法院发出了意见函。

[7]例如:2010年,山东省东营市人民检察院为解决建筑工程承包挂靠引发的劳动争议案件和不规范金融借贷案件在适用法律上的矛盾,组织召开了相关法律问题研讨会。

[8]2011年以来,北京市各级检察机关每年都向有关法院集中反馈办案过程中发现的带有共性的轻微违法问题,建议有关法院纠正错误、改进工作,取得了较好的监督效果。

[12]参见邱学强:《论检察体制改革》,《中国法学》2003年第5期。 

【期刊名称】《中州学州》【期刊年份】 2017年 【期号】 7

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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