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推行水污染合作治理模式的法治路径

【中文关键词】 水污染;管制;合作

【摘要】 破解水污染管制困局需以环境治理模式转型为切入点。合作治理的环境政策是一种应对环境危机的宏观策略,需要在立法、执法、司法等环节切实践行。推行水污染合作治理模式的法治路径是:以环境法合作原则为基础,实现治理主体上的“官民共治”、治理层级上的“上下协力”、治理方式上的“刚柔并济”、司法监督上的“双管齐下”,形成环境行政权、环境司法权与社会自治权良性互动的水污染治理网络。

【全文】

长期以来,我国水污染防治以“命令一控制”型管制模式为基础,通过立法不断强化政府的环境行政权力。水资源作为一种典型的公众共用物,其使用涉及众多主体,单向的行政管制模式难以调动多元利益主体防治水污染的积极性。在此背景下,2015年国务院发布的《水污染防治行动计划》要求“坚持政府与市场协同,坚持全民参与,形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的水污染防治新机制”,2016年出台的国家“十三五”规划纲要进一步提出“构建政府、企业、公众合作共治的环境治理体系”,2016年12月7日的国务院常务会议通过了我国《水污染防治法修正案(草案)》。借《水污染防治法》修订之际,探讨如何构建科学有效的水污染合作治理模式,对于防治水污染、实现水资源可持续供给,具有重要的理论价值和实践意义。

一、推行水污染合作治理模式的客观原因

政府作为水污染防治相关法规政策的制定者、执行者和管理者,通常被认为是进行水污染防治的最佳主体。然而,现实中水污染现象大量发生在一定程度上反映了以政府管制为主导的水污染防治模式已陷入困境。

1.行政分割的治理体制是造成水污染管制困局的制度性因素

流域内的水量、水质、地表水、地下水之间具有高度依存性,而传统水污染管制模式将流域的上下游、左右岸、干支流划归不同的地方政府管理,导致“多龙治水”的局面。另外,水污染管制模式片面强化政府的管制权力,而府际之间、政府部门之间存在利益博弈,政府层面在很多情况下难以在水污染防治中进行互动、协同。具体而言:一是水污染问题属地化治理导致地方政府的自利化倾向。地方政府为了追求经济利益和政绩,对当地企业的排污要求往往比较宽松,甚至出台模糊性政策让排污企业在适用时可以有所变通。二是水污染问题属地化治理造成政府环境管制的权威性不足。在条块分割的“碎片化”管制模式下,地方政府难以对损害流域整体利益的环境违法行为进行有效的约束和惩处。

2.水污染防治权利配置的封闭性造成公众参与不足

公众既是水污染的受害者,也是水污染防治法律实施的监督者、参与者,更是水污染防治成果的直接受益者。长期以来,我国对水污染防治采取行政管制模式,现行《水污染防治法》对权利的配置表现出明显的封闭性:相关法条围绕着对政府赋予各项行政管理权而展开,仅有少数条款规定了公众的水环境保护权利。现实中公众往往是被动地参与水污染防治,存在明显的水污染防治依赖政府的思想,其作为水污染防治主体的责任意识严重不足。[1]2015年环境保护部发布的《环境保护公众参与办法》从程序上对公众参与水污染防治提供了保障,但该办法立法层级较低,相关规定较为原则,约束力有限。

3.水污染管制权力运行的单向性造成企业治污积极性不高

依据现行法律,水污染管制权力遵循命令—服从、违法—处罚的单向运行逻辑。但企业是理性经济人,其行为主要受经济利益驱使。在政府环境管制的威慑下,企业会“理性”地对待相关法律。[2]当水污染问题受到广泛关注且排污成本较低时,为了争取利益相关者的支持,企业会积极采取排污措施,向外界展示防治水污染的决心和形象。在获得支持和良好声誉后,企业往往考虑经济利益而搁置治污措施。这种象征性地防治水污染的现象是企业追求经济利益的内在驱动力与政府环境管制的外在压力共同作用的结果,是企业消极防治水污染的表现。

4.监督缺失导致水污染管制乏力

我国现行《水污染防治法》缺乏对环境公益诉讼的规定,《环境保护法》《民事诉讼法》仅对环境民事公益诉讼作了规定。2015年7月最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的重点是如何对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼,包括水污染在内的环境污染问题不在试点范围内。实际上,环境行政公益诉讼才是督促政府规范行使环境行政权力、保护环境公益的主要司法途径。现阶段我国对环境公益诉讼的立法集中在环境民事公益诉讼领域,这导致对水污染问题的监督错位:司法机关和环保团体只能借助于环境民事公益诉讼制度对企业等私主体的水污染行为进行监督,最应该接受监督的政府环境行政行为由于环境行政公益诉讼制度缺失而得以逃避监督。[3]监督缺失在一定程度上导致环境行政权力扩张甚至被滥用,削弱了水污染管制的效力。

上述分析表明,水污染管制模式已经陷入困境。近年来,国家在《水污染防治行动计划》和“十三五”规划纲要中提出了环境合作治理的新思路。合作治理是环境治理实践的现实要求,是破解水污染管制困局的新模式。

二、水污染合作治理的法理基础

合作治理已成为一项公认的环境法原则,学者们从多个角度对这一原则进行了比较全面的诠释。如有学者认为:“广义的合作原则是指,政府、人民、产业界等所有环境使用者为达成环境政策之目标应负的环境保护责任。进一步讲,在环境保护领域,国家与所有社会力量必须共同合作。”[4]有学者提出,环境法应确立民主合作原则,行使管理权力的国家机关和分享公共利益的公众应联合起来共同制定和实施影响环境质量的政策和措施,公众在识别和争取环境公共利益方面应与国家机关有平等的权利。[5]另有学者认为,遵循环境法合作原则,在制度设计上,应以解决环境问题为导向,创造性地制定并实施化解环境管制失灵问题的方案,超越传统环境管制模式中公私角色的绝对划分,使利益相关者和公众都可以全过程地参与环境治理,政府在环境治理中发挥组织、协调和制度建设的作用。[6]还有一些学者对环境法合作原则的内容及其实施进行了具体阐述,指出这一原则包括政府环境信息公开、公众参与制定环境政策等内容[7],该原则的实施以个体认识到有主动保护环境的责任为基础,合作主体包括排污单位、环保团体、个人以及政府等,在政府内部和地方政府之间也须有环境合作治理,以使所有环保力量都发挥最大的环保效能。[8]

水污染防治不能仅依靠政府管制式的制度“输血”,还需要不同利益主体持续地自我“造血”。近年来,合作原则在水污染治理相关政策中有所体现。除了前述《水污染防治行动计划》和国家“十三五”规划纲要中的相关表述,2016年财政部发布的《中央财政水利发展资金使用管理办法》10条提出,鼓励采用政府和社会资本合作模式开展水污染项目的治理;同年,国务院印发的《关于全面推行河长制的意见》提出,“拓展公众参与渠道,营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围”。这些公共政策的推出,有利于将民主商谈、民主参与、民主决策的机制贯穿水污染治理全过程,符合公众参与水污染治理的利益诉求。以公共政策推动水污染治理实际上是以法律解释的方式论证公众参与的合法性,是以制度试错的方式为公众参与水污染治理的法治化积累经验,这有利于推进水污染治理主体结构变革。从长远来看,环境法合作原则能为水污染治理的相关立法、执法、司法和法律监督提供全过程指导,对水污染合作治理模式建构起到根本性指导作用。

三、我国水污染合作治理的法治完善

我国水污染防治任务的艰巨性要求理论界和实务界另辟思路,构建政府、企业和公众合作治理模式,实现水污染治理层级上的“上下协力”、主体上的“官民共治”、方式上的“刚柔并济”、司法监督上的“双管齐下”,形成环境行政权、环境司法权与社会自治权良性互动的治理网络。

1.以权责优化配置为导向重构水污染治理组织

水污染管制模式过于强调自上而下的压制式任务安排,抑制了制度创新的活力和个体能动性的发挥。在水污染治理任务日趋繁重的条件下,应当更加关注政府、污染者、公众等治理主体的结构优化,形成水污染合作治理的三维模型。该模型保留管制模式的科层制内核,同时体现合作共治的民主化特性,通过构建政府、污染者与公众之间的聚合责任机制,增强公私合作的依赖性,实现水污染治理的“上下协力”。具体而言,一是以行政权力优化配置为导向,建立分级分区的水污染防治体制。“分级”主要解决纵向层面的中央与地方水污染防治权力划分问题,“分区”主要解决横向层面的地方政府之间、地方政府与其职能部门之间的水污染防治责任一体化承担问题。中央要立足全局,着重于水的生态属性,对流域污染治理的初始事权在国务院及其水利部、环保部等中央机构层面进行分配,具体事权遵循分区域统筹安排的原则在省级区域内进行二次分配。二是以落实责任为导向,实行水生态功能的分区管理。通过“流域—控制区—控制单元”层层划定水生态功能区,将水污染防治目标和任务纳入各级政府的绩效考核体系,实行党政同责。三是以利益平衡为导向,拓展公众参与水污染治理的范围,强化水污染治理的民主性。在水污染治理领域,如何使公众通过个体行动的方式有效参与,或者形成一定范围内的社会自治组织“使民主运转起来”,是比发挥法律的规范作用更为重要的事情。

2.以公众全过程参与为中心建构合作机制

水污染合作治理较之传统管制模式的明显优势是,通过促成政府、企业与公众之间的协同合作,提高水污染治理的质量与效率,实现水污染治理的“官民共治”。发挥这一优势要做到两点:一是强化公众参与水污染治理决策的深度和广度。水污染治理主体结构民主化是相关决策具有合法性、正当性的基础,因此,在水污染治理决策环节,不仅要赋予公众程序性权利,如对水源地取水口水质、流域水质、流域内重点污染源等信息的知情权,还要赋予公众在水污染治理规则制定等方面的实体性权利,增强政策实施的可能性。二是建立对水污染执法权的制约监督机制。这需要政府部门为公众提供民主化、制度化参与途径,如吸收公众参与水污染物排放标准的制定与实施,由公众监督当地水污染物排放标准是否符合国家水环境质量标准,是否符合当地水环境与经济发展状况。另外,政府要建立针对水污染行为的线索举报、证据收集机制,如通过环保部门的微信公众号、微博等渠道开展污染举报奖励活动,既发动公众监督企业排放污染物的违法行为,又防范官商勾结的腐败现象发生。从根本上讲,公众参与水污染治理之所以能达到良好的治理效果,在于这种治理模式内含着对政治输出秩序的自愿性遵从。它“既体现为一种以权利、协商、自主和自治为关键词的社会行动,又体现为一种对民主决策和科学决策特别重视的治理机制与治理结构”[9],从合法性、合理性两个层面使水污染治理法治化、民主化。

3.以环境契约为基础建构合作规则

水污染合作治理模式下多元主体之间的关系比较复杂,在以刚性的法律规则对各主体的行为进行规范的同时,有必要通过一定的柔性手段将政府的环境管制权与公众的环境参与权进行统合,实现水污染治理方式上的“刚柔并济”,形成全民防治水污染的格局。具体可以考虑两条路径:一是以环境协议为基础架构公私合作的规范体系。对此,可以借鉴美国1990年《协商制定规则法》的相关规定,制定反映主体间利益需求的协商性规则,指导政府、排污者和其他利益相关者(环保团体、消费者等)进行水污染合作治理的讨论与协商。这种平等式合作并不意味着政府环境行政的权威性下降,而是从新的视角看待政府与各类私主体——个人、排污者、非政府组织等之间的关系。这种协商使不同主体在水污染治理中更具合作性和包容性,政府以促进环境公共利益为目标将治理成本和任务适当转移给私主体并与其共担治理责任,从而避免水污染管制模式中公私之间沟通、协调不足的弊端。[10]二是建立环境委托人制度,实现企业自我规制。对此,可以借鉴德国《水资源法》《联邦污染防治法》的相关规定,要求排放污水达到一定数量的企业必须设立一个或数个水体保护委托人,该委托人独立于企业和行政机关。环境委托人制度实际上是一种契约式工具,既包含委托人与排污企业之间的委托关系,又包含企业与政府之间的契约关系。政府与企业通过契约达成一种合意:如果企业通过水体保护委托人进行自我规制,则可免除定期或不定期接受环境行政检查的义务。[11]这种自我规制意味着排污企业可以自行决定实现环境目标的手段,甚至可以在一定程度上决定要实现的环境目标。这种制度能激励排污企业自行设计、自愿实施比政府规制更严格的环境标准,在提高水污染治理效率的同时降低守法成本。

4.以建立环境行政公益诉讼制度为进路完善环境司法机制

在传统的水污染管制模式中,政府权力运行具有单向性、封闭性特征,政府行为在有些情况下并不代表公益。我国亟须建立强有力的环境行政公益诉讼制度,与现行环境民事公益诉讼制度“双管齐下”,强化环境司法监督。具体制度设计是:拓宽环境行政公益诉讼的原告范围,在肯定检察机关有权提起环境行政公益诉讼的同时,保障符合一定条件的环保组织及其他主体提起环境行政公益诉讼的原告资格,以充分发挥社会力量对政府环境行政行为的监督作用。可以通过全国人大常委会出台立法解释或最高人民法院出台司法解释的方式,将损害环境公益的行政行为纳入《环境保护法》58条的规制范围,同时设置诉前程序,规定环保组织及其他主体提起环境行政公益诉讼之前,需督促环保部门在一定期限内采取有效的污染防治措施,期限届满后环保部门仍未采取有效行动的,方可提起环境行政公益诉讼。另外,环境行政公益诉讼中的污染产生机理分析、污染与损害之间的因果关系认定等均需专业技术,法官难以独立完成,因而有必要建立“准环境法官”或环境陪审员制度。可在各级法院设立环境司法专家库,根据案件审判需要,随机抽取若干名专家对专业性、技术性较强的环境污染问题提供处理意见,必要时作为证人出庭作证。[12]

责任编辑:邓林

【注释】 *基金项目:国家社会科学基金重大项目“当代中国公众共用物的良法善治研究”(13&ZD179);国家社会科学基金一般项目“环境法合作原则及其法律适用研究”(15BFX147);长江科学院开放研究基金资助项目“长江流域绿色发展立法保障研究”(CKWV2016395/KY)。

作者简介:张文松,男,武汉大学法学院博士生(武汉430072)。

蔡守秋,男,武汉大学法学院教授、博士生导师(武汉430072),上海财经大学法学院教授、博士生导师(上海200434)。

[1]参见李士林:《水资源危机:政府治理模式研究》,中国地质大学出版社,2012年,第159页。

[2]参见魏治勋:《法的“规范性稀薄化”及其历史谱系》,《法学评论》2012年第2期。

[3]参见王曦:《论环境公益诉讼制度的立法顺序》,《清华法学》2016年第6期。

[4]陈慈阳:《环境法总论》,中国政法大学出版社,2003年,第189页。

[5]参见蔡守秋:《环境资源法学教程》,武汉大学出版社,2000年,第420—421页。

[6]参见[美]朱迪•弗里曼:《合作治理与新行政法》,毕洪海、陈标冲译,商务印书馆,2010年,第36页。

[7]参见[德]施密特•阿斯曼:《秩序理念下的行政法体系建构》,林明锵等译,北京大学出版社,2012年,第111页。

[8]参见叶俊荣:《环境政策与法律》,中国政法大学出版社,2003年,第92—93页。

[9]林尚立:《政治建设与国家成长》,中国大百科全书出版社,2008年,第62页。

[10]参见戚建刚:《“第三代”行政程序的学理解读》,《环球法律评论》2013年第5期。

[11]参见杜辉:《论环境私主体治理的法治进路与制度建构》,《华东政法大学学报》2016年第2期。

[12]参见陈海嵩:《环境司法“三审合一”的检视与完善》,《中州学刊》2016年第4期。 

【期刊名称】《中州学刊》【期刊年份】 2017年 【期号】 5