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行政收费的性质研究

【中文关键词】 行政收费;法律机理;正当内涵

【摘要】 行政收费在我国的泛化根源于其本身固有的行政性,即其是由行政主体在行政过程中通过行政系统进行运作,进而通过行政行为完成的。行政收费与行政过程、行政系统、行政职权、行政行为等有着天然的联系,这种联系使人们在分析和考察行政收费时具有行政上的惯性,常常忽视其相关法律机理。因此,确定行政收费性质的正当内涵至关重要。行政收费应当具有立法授权性、依据的明晰性、主体的特定性、范围的优先性、去向的公共性。

【全文】

行政收费是近年来我国学界和实务部门关注的热点问题之一,社会公众也对行政收费的范围、强度等提出了越来越多的疑问。行政收费既是一个行政法学理问题,又是一个行政法治实践问题,而我国学界和实务部门关于行政收费及其性质的解读都相对滞后。鉴于此,本文对行政收费的性质进行研究,以引起学界和实务部门对行政收费问题的重视。如果我们能对行政收费的性质有一个合理的解释,那么行政收费的法律控制及其在行政法框架下的运行就能找到非常好的出路。

一、行政收费的性质诸论

行政收费是指行政主体在履行行政管理职能时向行政相对人或者其他社会主体所施加的金钱给付义务,该义务由行政系统单方面设定并强制履行。这是笔者对行政收费所下的一个简单定义。在行政法治实践中,行政相对人履行的金钱给付义务(或者向行政主体缴纳的费用)可能来自诸多方面,它们在外形上几乎都表现为行政收费。然而,行政收费是一个特指的概念,与其他收费相比是不同性质、不同范畴的事物。可以采用排除法,将行政收费与其他收取费用的方式相区别,或者说判明行政收费不是其他类型的金钱给付或者缴纳费用。其一,行政收费不是税收。税收被学者们定义为:“国家政权为了行使其职能,保证国家机器的正常运转,通过法律规定的标准,强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。”[1]从这一定义可以看出,税收在外形上也是当事人向行政主体缴纳费用,但税收在现代法治社会是一个非常正式和规范的概念:一方面,税收具有法律上的依据,法律可以对税收作出类型上的划分,甚至可以规定缴纳税款的额度;另一方面,税收的征收是在特定主体即税务行政管理机关和纳税人之间进行的,这些主体有正式的法律上的概念,税收征收在现代法治社会也有一套非常完善的机制。其二,行政收费不是行政征收。行政征收是行政强制措施的一种,受行政强制法影响。通常情况下,行政征收是以当事人负有一个特定的法律义务为前提的,这个法律义务构成了行政征收的依据,但不一定能够成为行政收费的依据,而且在行政法治实践中,绝大多数行政收费并不一定以一个特定的义务为前提条件。[2]其三,行政收费不是罚款。罚款从外形来看也是以比较典型的收费形式出现的,但罚款属于行政制裁的范畴,其实施以当事人有违法行为为前提。[3]我国《行政处罚法》的颁布实施使罚款这一行政行为正式化、规范化,其因此与行政收费有质的区别。其四,行政收费不是乱摊派。乱摊派可能是以比较标准的行政收费的方式进行的,但我们谈论行政收费时是从相对中性的角度出发的,即我们所讲的行政收费是不带有任何贬义或褒义的,而乱摊派是人们对不正当收取费用的称谓,是贬义上的收取费用。从这个角度讲,乱摊派无论如何也不能与行政收费等同。上述排除只能从逆向上让我们把握行政收费的概念,但不足以解读行政收费的性质。从国内学界来看,关于行政收费性质的解读众说纷纭。笔者试将相关解读概括为下列四个方面。

第一,行政收费的行政手段论。在现代行政法的运作过程中,行政主体处于非常核心的地位。无论从控权的角度还是从管理论的角度解释行政法的理论基础或本质,都必然要刻画一个命题,那就是行政系统和行政主体无论如何都是现代行政法的焦点。正因为此,各国行政法理论和体系都肯定了行政活动的方式,而且常常将这种方式一揽子配给行政主体,让行政主体以自己认为适当的方式完成行政法赋予的任务。在德国行政法理论中,行政主体的行政活动方式包括诸多方面,如管制性项目是“管制政策的表现,在那里,国家以高权手段和命令管制的方式干预计划,使用传统的命令和禁令的控制手段及其大量的许可保留”[4];鼓励性项目是“通过积极或者消极的财政鼓励间接引导的项目,寻求个人需求和公共福利需要的连接”[5];给付性项目中行政当局表面上没有执行功能,仅作为给付主体发挥作用,即通过提供资金或者普通用途的物品和服务发挥作用。[6]上述项目只是德国行政法中行政主体所掌握的行政手段的若干类型,其中给付性项目与行政收费有一定的关联性。关于行政收费的性质,有学者认为它是现代行政主体在行政过程中所采用的一种手段,这样定性很难正确表述行政收费的性质,而且回避了金钱是现代社会中重要的利益衡量标准这一事实。也就是说,社会公众对行政收费所关注的主要是它在金钱上与行政相对人的利益密切联系在一起,用行政手段来解释行政收费的性质则回避了行政收费中最为敏感的、最带有实质性的问题。也许这种解释有利于行政系统在行使职权的过程中对行政收费的项目进行设定和决定,但就行政法理而言,仅用行政手段来解释行政收费的性质至少是不周延的。

第二,行政收费的亚税收论。上文已经指出,在现代法治社会中,税收是完成公共负担所不可缺少的手段,甚至可以说,越是经济发达的社会,其税收的征收力度越大、征收体系越完善。总而言之,税收是一种非常合理的社会负担,当然,这样的负担要由社会系统来负责,要分配给社会个体和相应的社会组织。但有学者认为,税收的创设需要严格的法律程序,其运行需要严格的法律机制,因此,在一个社会系统中,税收往往不能随社会变化而迅速变化,在这种情况下,就需要在分配公共负担时有一个补充税收机制的机制,这个机制就是行政收费。这一论点将行政收费定性为税收机制的补充机制,作为一种亚税收现象。[7]这一论点存在比较明显的缺陷,它将行政收费和税收作同质化处理,认为二者只是量上的区别,这种定性有可能使行政收费从一种纯行政性活动变成一种法律活动,这在目前我国行政收费问题相对敏感的情况下是难以令人信服的。

第三,行政收费的税收过渡论。与上述第二种观点相似,有学者也从税收的基本特性及其与行政收费的相似性出发揭示行政收费的性质,认为一个国家的税收(无论哪个范畴的税收)应当通过立法机关的立法行为来调整,因此,收取费用的行为如果是立法机关通过立法进行调控的,就属于税收的范畴,如果是由行政系统决定的,就不是标准意义上的税收,但由于一个国家法律规范的制定和完善有一个过程[8],相应地,有些公共负担本可以由立法加以调整和规范,而立法并不一定能够对这种公共负担尽快地予以调整,这种情况下,在具体实践中就由行政系统将这种公共负担暂时确定下来,待时机成熟时再将其转由法律规定。申言之,一项公共负担若由行政系统进行确定,就属于行政收费,当它进入立法范畴时,就是税收。这一论点将行政收费解释为税收的过渡[9],显然是将行政收费和税收的关系看得过于密切了。该论点没有将行政收费与税收作本质上的区分,根据这种解释逻辑,行政收费无论在什么情况下都可能是合理的,这同样有悖我国行政收费的实际状况。

第四,行政收费的税收平行论。有学者将行政收费作为一个独立的现象看待,认为行政收费是现代行政权运行过程中行政主体分配公共负担的一种必要举措。[10]有学者甚至指出,行政收费与行政行为及行政职权的行使相伴而行,只要行政系统的职权行为存在,只要行政主体有权实施行政行为,行政收费就是这些行为中不可缺少的部分。之所以这样说,是因为行政主体在履行行政职能时可以采用两种方式:一种是赋予相对人和其他社会主体相关权利,行政救助、行政给付、行政奖励等都带有这样的性质:另一种是给行政相对人设定义务,即通过行政行为让当事人为某种行为或者不为某种行为,当事人对该行为的为或不为都是一种负担,这种负担可能表现在人身方面,也可能表现在财产方面,表现在财产方面的就可能属于行政收费。这一论点将行政收费与税收作了严格区分,认为二者分属不同系统,是一种平行关系。该论点虽然将行政收费作为一个独立的事物看待,但将行政收费附着于行政行为,不作任何处理地归于行政过程中的义务设定,这同样是武断的。根据这样的解释,行政收费可能在任何情况下都是合理的,因为我们在法律上赋予行政主体行政职权时也是从正当的法治理念出发的。

二、行政收费性质的分析逻辑

关于行政收费的性质之所以存在诸多论点,之所以学界还难以形成共识,在笔者看来,一个非常重要的原因是我们缺乏对行政收费的性质进行分析的理论逻辑。行政收费是一个非常复杂的问题,从它的存在及运行来看,至少可以将它放置在四个视域中进行分析和考察。第一个视域是将行政收费作为一个社会现象。行政收费在我国之所以是一个非常敏感的、引起公众和相关社会主体关注的问题,是因为它存在于社会机制和社会系统之中。一个行政收费在运作过程中是由行政主体主导、行政相对人辅助的,把视野放大以后可以看出,行政收费更多的是一个社会问题,是一个在特定社会系统中存在的社会现象,因为无论如何我们都不能否认行政收费中的能量交换发生于行政系统和社会系统之中。第二个视域是将行政收费作为一个政治现象。虽然政治机制中的问题主要是权力分配问题,但在现代利益格局的形成中,人们对经济利益非常敏感,这种敏感性导致在一个社会系统中,税收、收费以及其他金钱负担都有可能由局部问题变成全局性问题,由纯粹的经济问题变成与政治相关的利益角逐问题。在西方发达国家的政治学体系中,有关利益的角逐向来被视为政治范畴的问题。[11]行政收费是行政主体对特定的或者不特定的行政相对人所采用的管理方式,这种管理方式从广义上讲是通过国家权力系统作用于社会公众系统的,国家权力系统和社会公众系统之间的关系因此敏感化,这种敏感化必然使行政收费成为一个政治现象。笔者注意到,我国近年来关于行政收费的诸多争议都被放在全国“两会”中予以讨论,其政治属性不言而喻。[12]第三个视域是将行政收费作为一个历史现象。行政收费与一国法治尤其是行政法治的进程紧密结合在一起,在法治尤其是行政法治相对不发达的国家,行政收费的绝对数和相对数都多于法治尤其是行政法治发达的国家。在很多西方发达国家,行政收费已经完全成为行政法中的极个别现象,从这个角度讲,行政收费可能是一个历史现象,它甚至可能随着法治和税收制度的健全而消失。第四个视域是将行政收费作为一个行政法现象。我国学界关于行政收费的研究见于诸多学科,如经济学、行政管理学、法学等。那么,行政收费究竟属于什么学科的问题呢?这也许是一个仁者见仁智者见智的问题,但一个不争的事实是,行政收费必然是一个行政法现象。之所以这样说,是因为行政收费的主体是通常意义上的行政主体,其对象是通常意义上的行政相对人,这决定了行政收费存在于行政法关系之中,当然要受到行政法的调整。还应该指出,我们要求正当的行政收费的项目、主体、方式等必须有法律上的依据,而这些法律上的依据无疑都存在于行政法之中。上述四个方面为确定行政收费的分析逻辑提供了相应的切人点,也扩大了分析行政收费问题的视野。就行政收费性质分析的逻辑构成而言,下列四个方面是不可缺少的。

第一,从行政收费主体的地位分析。行政收费是一种由行政机关实施的行为,至于其是不是行政行为,那是另一范畴的问题。在我国行政收费的运作过程中,凡是归于行政系统的收费,凡是与行政职权的行使有关的收费,都是行政收费。这决定了行政收费的主体或者是行政机关(由国家宪法和政府组织法设立的行政系统及其行政组织,如各级人民政府及其行政职能部门),或者是法律法规授权的组织。在我国,有些组织本不是行政机关、不具有行政资格,但当法律法规授予它们行政权时,它们便具有了行政资格,在这种情况下,它们行使的权力和行政机关行使的权力是相同的。因此,行政机关和法律法规授权的组织在行政法上统称为行政主体。在我国公权力行使实践中,可能还存在其他类似于行政收费的收费方式,如人民法院系统的收费等,这些收费既不属于税收范畴,也不属于行政收费范畴。这里之所以强调行政收费主体的特定性,是要说明在分析行政收费时必须框定行政收费中行政主体的地位,如果违背了行政收费与收费主体之间的逻辑关系,就可能泛化行政收费的概念和性质。

第二,从行政收费的依据分析。税收作为一种正式的、规范化的向社会公众征收费用的行为,其最大特点是具有明显的法定性,即税收的成立有明确的法律依据。行政收费则不一定有明确的立法上的依据——由立法机关制定规则所创设的依据。在行政收费的依据上要澄清两个问题:一是行政收费究竟应不应当有依据?行政收费应当有相关依据,哪怕是一个较小范围内的行政收费也应当有明确的依据,这一点必须明确。如果我们不承认行政收费有依据,就等于将行政收费的权力无限制地与行政职权套在一起,当某一行政机关具有行政职权时,它就有可能从该行政职权中演绎出行政收费。在我国行政管理实践中,很多行政机关就从它的行政职权中演绎出了不少行政收费项目。[13]二是行政收费的依据究竟是什么?就目前我国行政系统的收费项目而言,其依据大多来自行政系统,行政系统通过行政法规、政府规章或行政规范性文件的形式设定行政收费项目。[14]行政主体在行政收费时若有来自这三个方面的依据,其收费就常常被认为有法律依据。在笔者看来,目前我国有关行政收费的依据与依法行政原则是有一定出人的。依据依法行政原则,行政主体的任何职权行使都应当有立法上的依据。而且,行政法制度中有一个重要的法律保留原则,根据这一原则,有些重要的行政活动只能有法律上的依据,而不能有下位于法律的相关依据。这个问题需要行政实在法予以明确。笔者在这里试图解决行政收费的分析逻辑问题,对于行政收费的依据究竟是单轨制还是双轨制暂不探讨。

第三,从行政收费的去向分析。税收作为一种公共负担是被用于公共性开支的,换言之,税收无论依据哪一种体制运作,它的去向都是非常明确的。[15]与税收的去向相比,行政收费的去向在我国行政法治实践中并没有一个公认的说法,其最终去向可能有多种状态。有些行政收费可能与税收一样变成了公共财政,或归于中央财政或归于地方财政;有些行政收费可能成了行政系统的行政开支,这些开支究竟怎样使用,行政系统享有非常大的支配权;有些行政收费可能成了某些小金库的财产构成。[16]总而言之,税收的去向非常明确——取之于民、用之于民,其最终要回归社会系统,这一点使人们对税收有正当的心理预期。而在我国行政收费实践中,行政收费并不一定完全取之于民、用之于民。那么,行政收费的去向如何,这是行政收费性质分析逻辑中的一个关键问题。不能否认的是,行政收费同样是由社会公众缴纳的费用,同样应当具有公共性,因此,其最终也应当回到社会系统中去。如果行政收费能够像税收那样有正当的途径和渠道回归社会,那么行政收费的其他制度构建都不会有太大麻烦。行政收费应当以什么样的渠道收上来,又应当以什么样的渠道进行分配和处理,如果在技术上存在缺陷和障碍,就会带来相应的麻烦。[17]

第四,从行政收费的权益关系分析。行政收费的对象是行政相对人或其他社会公众,他们都是有利益需求的,这些利益需求具有明显的私人性,属于私权范畴。行政收费的主体是行使公权力的行政主体。就行政收费的过程而言,它是公权对私权发生作用的过程。金钱、财产等利益,当其存在于社会个体身上时,便是私利;当行政主体通过行政收费对其发生作用时,其属性便由私转为公。因此可以说,通过行政收费,某些属于私权范畴的东西公共化了。从这个角度讲,行政收费所涉及的是公益和私益的关系、公权和私权的关系,这是从大的方面来看的。从小的方面来看,行政收费是以行政行为的形式表现出来的,这决定了一个具体的行政收费行为是行政主体对行政相对人所发生的作用,行政主体和行政相对人的关系在这一作用过程中得到了充分体现,这样的关系可能意味着行政相对人对行政行为的不认同等。

三、行政收费性质的法律机理

在我国,行政收费之所以被泛化,之所以引起普遍关注,根本原因在于行政收费本身固有的行政性,即行政收费是由行政主体在行政过程中通过行政系统进行运作,进而通过行政行为完成的。也就是说,行政收费与行政过程、行政系统、行政职权、行政行为等有着天然的联系,这种联系使人们在分析和考察行政收费时具有行政上的惯性。换言之,我国有关行政收费的研究常常忽视行政收费的相关法律机理。在笔者看来,行政收费至少与这样一些法律机理有关。其一,行政收费与公法和私法的概念联系在一起。行政收费的过程涉及相应的公法关系,其作用对象涉及私法上的利益,这使行政收费在一定意义上带有公法和私法的交织性。例如,当我们谈到要保证行政收费正常运行时,可能是将立足点放在公法的范畴,而当我们强调要保护被收费人的权利时,可能会侧重于私法上的探讨。[18]其二,行政收费与实体法和程序法的关系联系在一起。行政法中的实体法是涉及相关实体权利的法律典则和规范,程序法则是涉及行政程序的法律典则和规范。法治发达国家通常都有行政程序法典,我国虽然没有制定统一的行政程序法典,但有诸多单行行政程序法典。[19]在笔者看来,行政收费是一个能够将行政实体法和行政程序法相统一的行为方式,因为它能够与行政相对人的实体权利相联系,它的实体过程又必须受程序制约。其三,行政收费与一般法和特别法的关系联系在一起。行政收费在我国行政法治实践中通常是个别化运作的,即各个行政管理领域或者各个地方根据自己行政管理的状况进行收费。同时,行政收费也是一个较大的行政法视野中的问题,或者说行政收费在行政法中具有普遍意义。如果对行政收费进行法律调控,一般法的选择和特别法的选择都是必要的、可行的。上述三个方面都说明行政收费有非常深刻的法律机理。为了使问题清楚起见,笔者试将行政收费的法律机理作如下解读。

第一,公共社会负担宪政化的法律机理。在现代社会,公共机构及其公职人员是一种必然存在,他们在社会系统中不从事直接的生产劳动,从这个角度讲,他们不会提供社会公共产品,但要耗费相应的社会产品。在现代社会,这样的社会阶层并不少,其社会消耗问题需要通过公共负担的形式予以解决。任何一个国家的行政机关以及其他权力系统都是一种正当而必然的存在,其在社会系统中必然有这样那样的社会消耗,这些社会消耗都构成公共负担。这些公共负担究竟通过什么样的制度和途径来实现呢?可以有不同的选择。在法治发达国家,社会公共负担基本上是一个宪法或者宪政问题,必须通过相应的制度形式予以解决,如通过立法机关进行相应的制度设计,或者在宪法典中对相关问题予以规范和调整。[20]正如前述税收作为一种公共负担是由立法机能来完成的,行政收费也是一种公共负担,这样的公共负担在现代社会中也应当是一个宪法或者宪政问题。也就是说,在分析行政收费的性质时,我们不能离开宪政制度和宪法典的规定,至少在宪法典中,一个行政收费的存在应该有直接或间接的渊源。如果这种渊源不明确,而行政收费又必须进行,就应当由立法机关通过立法机制来解决这一问题。

第二,社会平衡系统立法决定的法律机理。现代社会存在诸多社会系统、社会阶层、社会实体等,在一个健全的社会中,这些要素之间必须保持某种平衡关系,如果这种平衡关系被打破,整个社会就会发生冲突甚至瓦解。这种平衡关系表现在许多方面,有些平衡可能基于政治资源的分配,有些平衡可能基于文化资源的分配。根据经济基础决定上层建筑的原理,在现代社会平衡机制中,基础性的社会平衡可能表现在物质方面或者经济资源的占有、财产的分配方面。税收也罢,行政收费也罢,都与相应的财产权的分配有关,都与一定的经济资源的占有有关。更需说明的是,行政收费往往是对已经分配好的社会资源进行再分配,而这样的再分配可能比第一次分配还要敏感。现代法治发达国家都有一整套平衡这种利益分配关系的机制,这些机制存在于不同的权力系统中,如可以通过司法实现某种程度的平衡,可以通过行政干预实现某种程度的平衡,但完成社会平衡的最主要主体是立法机构,立法机构通过行使立法权在不同社会系统之间建立平衡关系。行政收费涉及不同社会系统之间的平衡,其运作机理当然不能例外于立法决定的机理。对此,无须作进一步论证。

第三,行政作为代理成本的法律机理。“代理成本理论”是美国公法理论中解释行政法的一个理论模型,这个模型的基本内容是:在现代大规模的社会系统中,行政权的主体可以分为归属主体和行使主体;归属主体可以理解为社会公众,也可以理解为代议机构,从主权在民的宪政理念出发,确定为社会公众似乎更加科学、合理;行使主体就是行政系统及其行政主体。依据社会契约论,国家行政系统所行使的权力是转让后的权力,国家行政系统本身不是权力的所有者,只是权力的行使者,但它们在社会系统中享有广泛的管理权和处置权。它们在社会系统中的存在也是一种负担,或者说是行政权的归属主体为了获得更多社会财富而投下的一个成本。行政系统在现代社会中的存在是以其能够创造社会财富为前提的,否则,其存在就是多余的。笔者认为,“代理成本理论”在解释行政法现象时虽然有一定的偏颇,但它从另一个角度告诉我们:行政系统在其行政过程中是带来一定社会负担的,而这样的社会负担必须框定在一定的范围之内,如果这种负担超出了必要的限度,行政系统就将对社会起负面效应。从这个理论出发,可以挖掘出现代行政法和行政权的诸多机理,行政收费便可以通过这样的法律机理得到论证和解释,这样的法律机理还提供了规制行政收费的进路。

第四,行政的社会控制手段有限化的法律机理。社会对行政的控制、行政对社会的控制是现代行政法所关注的一个正题、一个反题。作为正题,社会对行政的控制是现代行政法及其制度建构的必然内容,即通过行政法控制行政权的行使和运作,控制行政权对社会发生作用的深度和强度,这是当代各国行政法的主流。作为反题,行政对社会的控制也是必然的。通常情况下,法律都赋予行政系统若干权力,让行政系统通过合理运用这些权力来维持社会秩序和实现社会运行。尤其在以管理法作为行政法基础的国家,一定历史阶段非常强调行政系统对社会关系的设定和对社会运行的实现,甚至在有关法律制度中确立行政权优先的原则。如我国就有行政权优先的行政法理论和原则:“在行政实体关系中,法律承认行政权具有公定力,由行政机关优先实现一部分权利以保证行政管理的效率,形成不对等的法律关系。”[21]这里的优先性虽然不是对整个社会系统而言的,但事实上是通过社会机制体现出来的。一定意义上讲,行政对社会的控制是行政法运作过程中的一个具体问题、一个技术问题,社会对行政的控制则是一个抽象性的问题、一个价值判断的问题。在行政对社会的控制过程中,国家赋予行政系统相当多的手段,如我国行政法赋予行政主体行政强制、行政处罚、行政许可等手段。这里有一个关键问题,就是行政系统所掌握的手段到底应当框定在什么范围之内?在笔者看来,随着现代法治水平的提高,行政系统所掌握的手段应当越来越有限、越来越规范。以我国为例,由于劳动教养作为一种行政强制手段受到越来越多的质疑,所以全国人大常委会废止了劳动教养制度。[22]行政收费也是行政控制手段之一,这一手段一定要在行政控制过程中存在吗?对此,应该有所质疑,至少该手段的适用范围应当小而又小。这是行政收费的另一个法律机理。

四、行政收费性质的正当内涵

通过上面的分析,笔者认为行政收费应当有理论上的定性。所谓理论上的定性,是指应该从法理学和法哲学的角度厘清行政收费的属性。如果没有理论上的定性,行政收费将会在今后很长一段时间内继续成为困扰我国行政法治的问题。在完成对行政收费的理论定性后,应当在实在法中对其性质作出规定,这是分析行政收费性质的正当内涵时必须首先强调的。如果没有行政实在法中的统一定性,行政收费可能始终是一个没有统一说法的问题。因为法律有一个非常重要的功能,就是对被争执的问题给出统一的说法,从而使某个问题由被争执变为有定论。通过前文分析可以看出,在行政法治尤其是在我国目前的行政法治状况下,还不可能对行政收费进行法律保留,即我们还无法将所有的行政收费都框定在立法权的范围之内,因为如果能够作出这样的框定的话,行政收费就可能与税收没有质的区别。法律不能保留行政收费,那么法律能否对行政收费进行干预呢?回答是肯定的。换句话说,我们可以通过由立法机关制定法典的方式对行政收费作出原则性规定,甚至对行政收费的程序等操作方式作出规定。从前文的分析也可以看出,法律对行政收费进行干预是顺理成章的。总体上讲,绝大多数行政收费在行政权的运作过程中都应当是一种短期行为。作为一种短期行为,它只在行政控制的某些方面、某些领域发挥作用。如果在行政法治体系中将行政收费与税收作同样处理,使行政收费常态化,行政收费就会给行政法治带来诸多麻烦。以上讨论的问题对于确定行政收费性质的正当内涵是至关重要的,甚至可以说为进一步确定行政收费性质的正当内涵提供了思路。具体而言,行政收费性质的正当内涵应当从下列五个方面进行解读。

第一,行政收费应当具有立法授权性。所谓立法授权,是指立法机关把本来属于自己的权力通过立法的形式授予行政系统或者其他系统。根据我国《宪法》的规定,行政系统享有一定的立法权。其立法可以分成两类:一类是自主立法,即行政系统依据《宪法》的规定直接立法;另一类是授权立法,即行政系统在立法机关的授权下制定相关行政规范。在前文讨论行政收费性质的分析逻辑时,笔者指出行政收费应当有实在法上的依据。这个依据应当如何确定?在笔者看来,我们既不能将所有行政收费的依据都集中在立法机关手中,也不能将行政收费依据集中在行政系统手中,可以走一条折中的道路,即授权立法。行政收费牵涉到公共资源征收问题和对私人财产的征收问题,对于这样的问题,应当由立法机关制定基本处理规则。同时,行政收费与行政机关的处置手段有关,必须由行政机关通过行政职权实现,因此,从宪政和宪法的角度来看,行政收费应当具有行政授权性,这是其性质中最为基本的方面,可以从这个性质推演出诸多理论和解释规则。

第二,行政收费应当具有依据的明晰性。行政收费的依据包括两方面内涵:其一,当行政主体取得有关行政收费权时,它应当从立法机关的授权中或者从自己职权的相关法律规定中寻找行政收费的依据,如果没有这样的依据,行政收费项目就不能被设立。其二,当行政主体要在某一方面进行行政收费时,它应当根据法律的授权制定一个具体的依据,这个依据对行政主体而言是有关行政收费的法典,对行政相对人而言是缴纳费用的依据。只有上述两方面依据同时存在,才能说行政收费是有依据的。上述两方面依据对公众或缴费人而言,后者是关键,因此,行政主体应当制定具体的收费规则,使行政收费有明确的标准。我国之所以存在收费乱象、收费无序,主要是一些行政收费的依据不明确,有些行政主体可能在泛授权理念下采取了宽泛的收费手段。鉴于此,笔者认为一个合理的行政收费应当具有依据的明晰性,这符合依法行政的基本原则。[23]

第三,行政收费应当具有主体的特定性。我国行政系统的职权分布涉及上百个领域。国务院的每一个职能部门其实就是一个独立的行政管理范畴,国务院的每一个直属机构也是一个独立的管理范畴,国务院由部委管理的国家局也是一个行政管理范畴。[24]即便将这些机构的职权予以整合,行政管理领域也至少有四十多个。[25]在我国单一制的政权体制下,这些机构与地方是相对应的。换言之,凡是我国中央层面存在的管理职能范畴,在地方上都有对应的职能范畴。除此之外,我国还有国务院、省、市、县、乡镇等行政管理实体。在上列所有机构中,是不是每一个机构都有行政收费的确定权、实施权?对此,应当作出否定的回答。就是说,我们应当在行政法中将行政收费的主体特定化。所谓特定化,是指通过法律授权等形式严格规定行政收费的主体资格,只让行政系统中的极小一部分主体享有行政收费权力。[26]如前所述,税收相对规范的一个重要原因是收税主体单一,这样的单一性对于确定行政收费的性质具有参考意义。如果行政收费主体的资格能够通过法律进行特定化处理,就可以将行政收费主体的名录典则化,将其名称予以公布。

第四,行政收费应当具有范围的优先性。行政收费的范围与行政收费的主体是相辅相成的。当我们限制了某一行政主体的行政收费权时,也就取消了该主体所管理领域的行政收费。同时,行政收费的范围应当作为一个独立的命题看待,就是说,应当将行政收费的范围与行政收费的主体予以适当分离,通过这样的分离,既使二者统一在一起,又使二者存在于不同的法律机制下。目前,我国行政收费中的一个主要问题是收费范围广泛,表现为许多行政主体把收费作为行政权行使的主要手段,有的甚至将收费作为行政系统创收的工具。鉴于此,应当缩小行政收费的范围,让行政收费的绝对数和相对数都大大减少。我国公众之所以对行政收费有诸多诟病,说到底是因为收费项目太多、收费过滥,行政收费的广泛性已经使公权对私权造成了很大压力。

第五,行政收费应当具有去向的公共性。行政收费的去向既是行政收费的分析逻辑问题,也是行政收费定性中必须面对的问题。前文已经指出,我国对行政收费缺乏有效的法律予以调整,导致很多行政收费都是一本糊涂账,广大社会公众乃至被收取费用的行政相对人常常不知道行政费用用向何方、作何处理。行政收费虽然不能与税收同日而语,虽然不像税收那样非常严格地取之于民、用之于民,但一旦被收取,其就是一种公共资源,是公共资源就必须依公共财产的性质进行处理和处置,既不能由收费主体作为小金库,也不能成为部门财政或者地方财政的支撑。我国税收制度关于税收的处置方式有非常严格的规则和程序规范,这些规则和程序规范对规制行政收费而言,也是可以借鉴的。这里有一个问题应当进行讨论,就是行政收费作为一种公共财产能不能像税收那样进行公共化处理,或者说收上来的行政费用能不能直接作为税收看待?笔者认为,这是可以考虑的。如果将行政主体通过行政收费所收取的费用作税收化处理,或者通过其他形式作为国库的资产,那么,行政主体还有那么大的积极性去实施行政收费吗?答案显然是否定的。我国在制定《行政处罚法》时,将行政处罚的收费去向统一规定为上缴国家财政,而不能由行政机关既收取罚款又处理罚款,这样的职权分离所带来的效果是行政处罚数量大大减少。基于此,笔者建议将行政收费的决定权和处置权也适当予以分离。

责任编辑:邓林

【注释】 *基金项目:上海市高原学科“行政法”;中央财政支持地方高校发展专项资金资助项目“行政法”。

作者简介:关保英,男,上海政法学院教授,博士生导师(上海201701)。

[1]张友渔等编纂:《中国大百科全书》(法学卷),中国大百科全书出版社,1984年,第543页。

[2]行政征收属于行政强制的范畴,行政收费则可能附着于其他行政行为,《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》对行政行为的分类中有行政征用但没有行政收费。

[3]罚款在行政法中不是一个单独的行政行为,它属于行政处罚的一种。也许在罚款过程中行政机关会实施类似于行政收费的行为,但该行为并不是真正意义上的行政收费。

[4][德]埃贝哈德•施密特_阿斯曼:《德国行政法读本》,于安译,高等教育出版社,2006年,第164、164、165页。

[5][德]埃贝哈德•施密特_阿斯曼:《德国行政法读本》,于安译,高等教育出版社,2006年,第164、164、165页。

[6][德]埃贝哈德•施密特_阿斯曼:《德国行政法读本》,于安译,高等教育出版社,2006年,第164、164、165页。

[7]税收的设定和确立需要通过正式的法律机制而为,但税收机制有一定的迟滞性,通过行政收费予以补充似乎是很正当的。从这个角度讲,把行政收费作为亚税收现象似乎有一定道理。但是,法治国家中即便行政系统向公众收取合理的费用,其也必须通过相应的法律程序而为,亚税收论很有可能为不合理的收费贴上合理性的标签。

[8]我国《立法法》规定了法律保留原则,根据该原则,有关税收征收的法律设计只能由全国人民代表大会及其常务委员会作出,这就有可能使一些税收征收的法律制定需要比较长的过程。

[9]税收与行政收费存在质的区别,有些税收无论如何也不是通过行政收费过渡而来的,而行政收费无论如何也不能发展为税收。如果不作这种质的区分,对于实现行政法治是非常有害的。

[10]有学者认为税收属于一般性收费,行政收费属于特别性收费,这种区分同样存在非常严重的理论和实践问题,因为依据这种区分,任何行政收费都有可能被合法化。

[11]参见[英]戴维•米勒、韦农•波格丹诺编:《布莱克维尔政治学百科全书》,中国问题研究所译,中国政法大学出版社,1992年,第362页。

[12]行政收费尽管发生在行政执法中,但它绝对不仅仅是行政执法范畴的问题,它已经成为我国社会各界关注的热点或者焦点问题,其影响范围早已超出了行政权的范畴。

[13]我国《行政许可法》对国务院职能部门和地方人民政府的行政许可设定权作了严格限制,但行政许可设定权与行政收费权并不是同一范畴的事物,因而《行政许可法》并不能有效控制行政系统通过行政职权演绎出行政收费权。

[14]我国《立法法》和国务院颁布的《规章制定程序条例》对规章的制定程序作了严格规定,一些行政主体通过行政规范性文件设立收费项目则很少受到制约。

[15]例如,我国《税收征收管理法》第53条规定:“国家税务局和地方税务局应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次,将征收的税款缴入国库。”

[16]在很多地方,行政收费(甚至是一些大额的行政收费)都没有非常明确的去向。

[17]笔者认为,应当将行政收费纳入行政程序法的调整范围,尤其要在程序法中对行政收费的运作方式及所收费用的支配和处理方式加以明确。目前,我国行政收费往往欠缺这种程序上的规范。以上海市机动车牌照拍卖收费为例,由于没有明确的、公之于众的收费处理机制,导致对拍卖费用的总数有诸种不同的说法,上海市人民代表大会公布了一个数据,市政府行政系统公布了另一个数据,总数究竟多少无法知晓。

[18]行政收费实质上是公权对私权所发生的作用,从社会治理和法律治理的角度看,行政收费既应通过公法进行治理,又应通过私法进行治理。目前,学界对行政收费问题的关注点集中在公法范畴,这是有一定缺陷的。

[19]有学者认为,我国行政程序立法走的是分散化立法道路,因此,即使不制定统一的行政程序法也不会影响行政法治进程。在笔者看来,尽管我国制定了一些单行的行政程序法典,但从行政法体系的严格构造来讲,制定统一的行政程序法是非常必要的。

[20]参见[英]大卫•斯塔萨维奇:《公债与民主国家的诞生》,毕竞悦译,北京大学出版社,2007年,第10页。

[21]参见罗豪才:《行政法学》,北京大学出版社,2005年,第18页。

[22]我国于1998年加入《公民权利和政治权利国际公约》,该公约规定任何公民不经过司法程序不可以被限制人身自由。我国加入该公约后,劳动教养制度就失去了法律基础,废止该制度也体现了我国法治文明的进程。

[23]依法行政原则有一个具体要求,就是行政主体的义务设定行为必须有法律依据。行政收费从广义上讲也是对行政相对人设定义务的行为,因而在没有法律依据的情况下,行政主体不能享有行政收费权。

[24]参见关保英:《行政法学》(上册),法律出版社,2013年,第248、401页。

[25]参见关保英:《行政法学》(上册),法律出版社,2013年,第248、401页。

[26]参见杨述厚、任月娥:《关于规范我国行政收费问题的探讨——建议尽快制定我国〈行政收费法〉》,《中国青年政治学院学报》2002年第5期。 

【期刊名称】《中州学州》【期刊年份】 2017年 【期号】 1