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我国二氧化碳地质封存监管制度构建
胡德胜

【中文关键词】 二氧化碳困境;减排;CCS;监管制度构建

【摘要】 利用地质封存技术存储二氧化碳(CCS)是破解我国二氧化碳困境的新路径。我国早期CCS项目是在缺乏监管法律与政策的情况下发展起来的,极易带来灾难性的后果,亟需实施适当的监管。然而,目前对CCS进行监管既缺乏相应的法律规定和执行标准,又缺乏明确的部门间职责划分、沟通协作和必要的监管能力。需要从针对CCS不同技术环节采取不同法律路径,确立CCS项目的监管部门并明确权责划分,建设电子政务监管平台对我国CCS监管制度进行设计。

【全文】

作为世界上人口最多的国家和全球第二大经济体,我国具有庞大的能源需求量和二氧化碳排放量,从2005年起超过美国成为全球二氧化碳排放量最高的国家,并从2009年起成为全球最大的能源消费国。{1}(P87)2015年4月25日发布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(下称为《生态文明建设意见》)中把“绿色发展、循环发展、低碳发展”作为发展的基本途径,并提出了“到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放强度比2005年下降40%~45%”的具体目标。2015年12月12日,第21届联合国气候变化大会在法国巴黎通过了历史性的《巴黎协定》,缔约方一致同意,与前工业化时期相比将全球平均温度升幅控制在2°C以内,并继续争取把温度升幅限定在1.5°C以内。为实现《巴黎协定》的承诺,中国提交了以2030年自主行动目标为主的“预期的国家自主贡献”(INDC),主要包括二氧化碳排放量的达峰,将非化石能源在一次能源消费中的比例提高至20%,单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%~65%。{2}《生态文明建设意见》和INDC中提出的我国2020年和2030年减排目标的实现面临着诸多挑战,尤其是在国际经济复苏缓慢、国内经济下行压力较大、去产能和供给侧改革为经济发展带来较大的冲击和阵痛的情况下,如何避免二氧化碳减排对经济发展的冲击成为必须要面对和解决的问题。运用地质封存技术(CCS)[1]将二氧化碳从发电、钢铁、化肥、玻璃企业等主要排放源进行捕集后通过专用管道或槽车运输至封存地点进行直接存储或用于油田的强化驱油(EOR)并最终封存于深层地质空间是目前国际上流行的削减二氧化碳气体排放量的有效手段,已在包括美国、加拿大、澳大利亚、欧盟等国家和地区实现了商业化项目运营。国家发展和改革委员会颁布的《国家重点推广的低碳技术目录》则明确将二氧化碳捕集、驱油及封存技术列入其中,并将陕西延长石油集团靖边CCS项目和胜利油田CCS项目列为范例。然而,技术上的发展与推进并不必然带来二氧化碳减排目标的实现。其原因在于,这些早期的CCS项目是在缺乏必要的监管法律体系下发展起来的,当实验项目转为商业运营之后,技术的实施如果缺乏规则的约束,则极易带来灾难性的后果。客观面对我国的二氧化碳困境,积极探索CCS项目的监管框架,充分发挥制度的约束性功能,构建包括捕集、运输和封存环节在内的完整的监管制度,为CCS项目的商业化发展提供充分的制度支撑和保障,是我国建设生态文明和实现可持续发展的必然要求。

一、CCS项目是我国应对“二氧化碳困境”的重要战略选项

我国二氧化碳排放总量和人均排放量不断上升,据国家统计局数据显示,煤炭消耗量在2000年至2012年这一期间[2]从约13.6亿吨增加到了41.2亿吨,增幅高达203.4%。{3}与此同时,全国二氧化碳排放量由约50.8亿吨增加至124.5亿吨,增幅高达145%{4};其中,煤炭的二氧化碳排放量高达81%,作为二氧化碳主要排放源的燃煤电厂其排放量约占全国总量的50%。{5}显而易见的是,这种建立在对煤炭过度依赖基础之上的畸形能源消费结构绝非现代经济发展应有的产物{6},不仅是对不可再生资源的掠夺和浪费,同时也将政府置于节能减排和环境保护的巨大压力之下。此外,根据环境库兹涅茨曲线,人均二氧化碳排放量会在经济发展(主要以人均GDP表示)到一定程度之后开始下降,即出现人均二氧化碳排放拐点。{7}目前,西方主要资本主义国家均出现了人均二氧化碳排放拐点,人均二氧化碳排放量逐年降低。我国2015年人均GDP为美国人均GDP的七分之一,且尚未达到峰值排放,这意味着我国人均二氧化碳排放量、二氧化碳排放总量仍有巨大的上升空间。因此,目前二氧化碳排放量和人均排放量均处于上行阶段这一客观事实预示着我国在INDC中提出的2030年要实现单位国内生产总值二氧化碳排放量降低60%-65%的减排目标仍面临着巨大的挑战。

随着经济的持续发展(2050年可能达到中等发达国家水平),未来我国可能不再继续享受目前作为发展中国家可自愿减排的权利,而需要承担强制性减排义务,届时我国将面临二氧化碳排放总量约束的问题。在全球平均温度升幅控制在2°C以内这一目标下,2050年全球二氧化碳排放的总空间在140亿吨左右(14Gt)。{8}(P64)按照现有趋势,如果不采取更为先进的技术措施,2050年前我国的二氧化碳年排放量很可能将在目前124.5亿吨的基础上进一步增加,即使我国能够实现到2030年能源消费量的20%来自非化石能源这一目标,剩下80%的能源消费量依然来自以煤炭为主的化石能源,二氧化碳排放量会居高不下,由此带来的国际和国内的政治经济压力是显而易见的,我国会陷入二氧化碳排放的困境。这一困境客观上要求我们要改变现有治理模式,运用新思维、新方法,尤其是新技术推动减排目标的顺利实现。

国际能源署(International Energy Agency,以下简称“ IEA”)2016年发布的《关于能源技术的

年度报告》认为,在2050年实现2°C的温控目标下,只要在能源转化和终端使用方面有恰当的减排措施作为技术支持,全球主要能源需求将会减少30%,而碳排放量将会相应降低70%。在主要的技术措施中,对二氧化碳气体减排作用最为突出的分别是终端能源使用效率(占预期减排量的38%)、可再生能源(占预期减排量的32%)、CCS(占预期减排量的12%)和核电技术(占预期减排量的7%),在以终端需求为主导的减排技术体系中,技术措施能够将2050年全球二氧化碳排放量稳定在160亿吨的水平。{9}(P33)然而,IEA认为,考虑到要在2005年至2050年这一期间内实现二氧化碳“更大幅度减排”,并最终实现140亿吨这一目标,必须在2030年至2050年这一期间内大幅增长CCS项目的部署数量,因为CCS项目对二氧化碳减排率能达到99%,并指出“这是运输部门和工业部门进行深度减排的唯一路径”{8}(P63)。

目前,在美国、加拿大、欧盟等国家和地区广泛运用的、能够有效率和有效果地减少二氧化碳排放量的技术手段是通过燃烧前捕集、燃烧后捕集和富氧捕集等方法,将火力发电厂、冶炼厂等排放源的烟囱内加装特定的设备捕集排放的二氧化碳气体,然后利用CCS技术将经过压缩的二氧化碳通过灌注井灌注到距离地面800至3200米的深层地质环境。这样,二氧化碳就被隔离于人类居住的环境之外。利用CCS技术存储二氧化碳的形式多种多样(见图1)。例如,可以将二氧化碳作为生产原料,注入经过长期开采、压力降低的油井中,利用二氧化碳能够有效溶解于水和油,并能使原油体积膨胀、黏度下降的物理特性{10}(P51),最终将以小油滴或薄膜的形式存在于岩石表面的原油“驱离”油井。在生产井井口将原油中的二氧化碳分离后,可以再次压缩重新注入油井用于驱油,在注入后的1~5年内增产效果十分明显。{11}(P109)此外,在生产井的原油开采完毕后,还可以利用油井本身在深层地质环境中具有的高度封闭性,将二氧化碳存储在废弃油井中。CCS技术的另一个重要形式,是利用深层地质空间中的盐水层直接存储二氧化碳。将二氧化碳捕集之后,通过压缩并注入深层地质环境中不具有利用价值的高浓度盐水层中,二氧化碳在深层地质环境的高压环境下通过水力隔离、溶解隔离和化学隔离三种方式可以液化并在盐水层中生成碳酸盐沉淀{12},获得可以利用的淡水,提高采水率。

科技发展的历史表明,任何一项技术的广泛运用离开对成本的考量都是不现实的。例如,海水淡化技术从提出至今的几十年间无法得到大规模有效应用的主要障碍之一就是其生产成本远远高于目前大多数的采水技术。因此,大规模实施利用CCS技术存储二氧化碳,必须严格考察技术试点工程的经济可行性。以大港油田为例(见表1),在考虑EOR设备建设维护成本而不考虑二氧化碳捕集成本的情况下,每注入1吨二氧化碳能够带来原油增产收益为近30美元;即

(图略)

图1利用CCS技术存储二氧化碳示意图

使考虑二氧化碳的捕集成本,利用二氧化碳进行强化驱油后封存仍能带来近10美元/吨二氧化碳的收益;如果以2016年布伦特原油平均价格54美元/桶计算,每吨二氧化碳通过EOR带来的收益则更高。[3]这一结果表明,该技术在单位减排成本上具有优势,不仅可以有效地封存二氧化碳,更能在达到环保、减排的目的的同时为项目运营者带来经济利益。

表1大港油田二氧化碳强化驱油技术经济性

┌────────────────────────┬───────────┐

│项目│数值 │

├────────────────────────┼───────────┤

│CO2捕集成本(美元t•CO2-1)  │20.733│

├────────────────────────┼───────────┤

│CO2注入量(t•d-1)  │7766.28  │

├────────────────────────┼───────────┤

│增产原油产总量/(bbl•d-1)  │17258 │

├────────────────────────┼───────────┤

│投资费用/(百万美元•a-1)│16.816│

├────────────────────────┼───────────┤

│运行维护成本/(百万美元•a-1)│16.218│

├────────────────────────┼───────────┤

│EOR设备建设维护成本/(美元•tCO2-1) │14.567│

├────────────────────────┼───────────┤

│井口油价/(美元•bbl-1) │20│

├────────────────────────┼───────────┤

│EOR收入/(美元•tCO2-1) │29.877│

└────────────────────────┴───────────┘

资料来源:张建府《碳捕集与封存技术(CCS)成本及政策分析》(《中外能源》2011年第16期)

二、我国CCS监管面临的主要挑战

我国自2010年启动首个CCS项目以来,对该技术的利用尚处于试验示范阶段,实施项目的数量较少,利用的规模较小,受制于技术难度和投资成本等因素,国内只有华能、中石油和神华等少数几个大型能源企业能够实施该技术。为了推动该技术得以高速度、大规模、有效率的推广和实施,经过对二氧化碳捕集与存储试点项目的考察和研究,国家发改委于2013年4月27日发布了《关于推动碳捕集、利用和封存试验示范的通知》(以下简称《通知》)。《通知》从示范项目、基地建设、激励机制、规划、标准、国际合作六个方面,推动二氧化碳捕集、利用和捕集存储试验示范项目的发展。此外,环保部于2016年6月21日发布了《二氧化碳捕集、利用与封存环境风险评估技术指南(试行)》,对二氧化碳捕集、利用与封存项目的环境风险评估工作提供了参考和指南。可以预见的是,CCS技术在我国大规模实施为期不远。然而,历史经验表明,任何一项新的技术项目的实施离开完善的监管法律与政策都可能失去控制,从而会对人类造成巨大的伤害。美国用于存储危险污染物的灌注井就曾经因为缺乏有效的监管而出现过严重的污染事故。目前,我国对CCS的监管制度尚属空白,处于无法可依、无人监管的状态,主要表现为监管法律体系的缺失以及监管体制运行的不畅。{13}

(一)法律和执行标准体系缺失

总体而言,目前CCS在我国大规模运用还存在着困难。中国早期CCS示范项目是在缺少针对性监管法律框架的情况下发展起来的,实践中各个示范项目面临着诸如监管程序不明确、针对CCS的环境影响评价制度不明晰、安全评估监管体系空白等问题。例如,我国幅员辽阔,符合存储地质要求的地区较多,但要完全做到安全的隔离存储,还需要建立相应的执行标准。目前,我国环境保护法体系中既缺乏针对CCS的规定,又缺乏可操作的执行标准,使得环保、水利等部门面临着可使用的法律手段捉襟见肘的困境。立法层面尚未提供CCS监管法律的确定性,监管层面亦无法确定CCS项目的具体审批/许可流程及日常监管程序,使得项目运营方及相关项目主体在启动和运行项目时无所适从,在监管法律的“真空”地带开展CCS示范项目,这种不确定性存在于当前中国正在启动或拟启动的所有CCS项目。

具体而言,以我国现行的2014年《环境保护法》为核心的环境保护法体系没有与CCS直接相关的条文规定,导致目前对CCS项目的监管存在无法可依的困境。2008年《水污染防治法》中虽然对地下水污染防治作出了详细规定,其中与CCS具有相关性的条文包括第33条第2、3款和第38条。然而,综合考查这2条的内容可以发现,它们虽然涉及了地下排污、污染物储存和兴建地下工程时的污染防治,但是由于二氧化碳在我国并不属于污染物的范围,没有涉及二氧化碳泄漏可能引起的水污染的风险防范问题,而风险防范正是CCS监管的核心。{14}此外,我国涉及地下排污的法律还包括《固体废弃物污染防治法》(2005)、《放射性污染防治法》(2003)和《矿产资源法》(1997),然而,这些法律也不能有效调控CCS项目的运营。

首先,2005年《固体废弃物污染防治法》主要调控对象是利用土地处置固体废弃物的行为,而不涉及液态或气态的二氧化碳,且我国对固体废弃物的填埋多发生于浅层土壤。其次,2003年《放射性污染防治法》涉及了利用深层地质环境处置污染物的问题,但它的调整范围仅限于高水平放射性污染物,不能适用于利用深层地质环境处置其他污染物。再次,1997年《矿产资源法》第32条作出了开采矿产资源时要防止环境污染的规定。然而,这种规定仅限于对开采矿产资源时产生的废水、废渣可能引起的环境污染的防止,对CCS技术的实施和CCS项目的运营缺乏适用性。最后,实施CCS技术需要进行选址、灌注井建造、井体材料抗腐蚀性检测、灌注和存储压力监控与报告、封井等缺乏较之法律更具可操作性的具体执行标准。尽管国家发改委和环保部分别制订了与示范项目的开展和环境风险评估相关的文件,但只是属于指导性文件,并非法律、法规,也不是激励性措施,而与开展示范项目相关的《通知》中规定的包括基地建设、执行标准等问题更是没有解决。因此,总的来说,我国目前缺乏针对CCS的相关法律监管体系,这就使CCS技术在我国的推广和安全运营缺乏制度上的保障。

(二)监管体制运行不畅

对CCS进行监管的目的在于确保处于地质环境中的二氧化碳不会溢出扩散。目前我国地质环境保护与管理工作涉及多个部门,主要包括国土资源、环境保护以及水利这三个行政管理部门。然而,这三个部门间存在着职责未能合理划分,缺乏良好的信息共享机制的问题,监管部门缺乏必要的执法能力,导致监管体制运行不畅。

部门间存在职能划分不合理的问题。根据《国土资源部机关“三定”实施方案》和《水利部机关“三定”实施方案》,国土资源部和水利部关于深层地质环境相关的职能只限于“监测”地下水,无法对灌注井本身进行监管。一旦二氧化碳发生泄漏,这些部门也没有进行现场检查执法和行政处罚权。根据《环境保护部机关“三定”实施方案》,环保部负责拟定地下水污染防治规划并监督实施。此外,环境保护行政管理部门不仅具有环境监察执法的职能,而且还有排污许可证和环境影响评价的审批权。然而,《环境保护法》对深层地质环境保护缺乏较为明确的规定,导致环境保护行政管理部门并没有建立起与CCS监管相关的管理职能;环境保护行政主管部门还缺乏对地下水监测的仪器、人员和监测网络,导致其无法掌握相关地质环境信息。

部门间缺乏信息共享和有效沟通的良好协作机制。实施CCS的过程涉及地下水的开发和保护,而二氧化碳一旦发生泄漏,距离其最近的地下水发生的酸化反应能够为监测机关及时发出警报。2010年国家发改委批准了由水利部和国土资源部联合申请的“国家地下水监测工程”,决定在我国建设一个包含20445个监测点的全国性地下水监测网络。该监测网络能够自动从监测点采集、传输、储存、交换和管理与地下水水量和水质相关的信息,一旦该网络建成,将大幅提高对地下水的监测和信息处理能力,对二氧化碳的泄漏能起到预警作用。然而,问题在于,该监测网络是由国土资源行政主管部门和水行政主管部门共同建设,所获得的信息由两个部门之间实现共享,并没有给予最需要地下水水质信息的环境保护行政主管部门进入系统查询相关数据的权利。一旦CCS技术在我国大规模推广,而环境保护行政主管部门缺乏地下水的实时监控信息,就无法建立起对灌注井的有效监管。

监管部门缺乏必要的执法能力。环境保护行政主管部门虽然能够依据法律对企业进行现场执法,但缺乏对暴力抗拒执法的企业进行强制执法的能力。2017年4月接连发生环保部督查组在河北和山东两省执法时执法证件被抢以及被企业强行扣留的事件。这两起事件的背后反映出环境保护行政主管部门缺乏必要的执法力量和手段,根本无法对环境违法行为人形成有效的威慑。{15}CCS项目对周围的人类以及土壤、水、空气中生物圈的整个生态系统存在较大的潜在风险,一旦发生CCS项目运营企业暴力抗拒执法检查的现象,环境保护行政主管部门、安全生产行政主管部门等监管机构根本无力应对。而缺乏相关监管部门监督的CCS项目,一旦存在的安全隐患在特定条件下诱发为安全生产事故,例如,二氧化碳在捕集过程中含有的水分未经除湿或除湿不彻底容易生成碳酸,从而导致对灌注井、输送管道的腐蚀,如果不及时查处并排除安全隐患就会导致不可逆转的灾难性后果。这对环境保护行政主管部门开展监管工作不仅是一个技术上的限制,更是一个监管能力上的制约。

由目前部门间职能划分不合理以及相互间缺乏良好信息共享机制所带来的困境在于,有监控能力的部门没有环境保护执法权,而有环境执法权的部门却无法掌握相关地质环境信息。这一困境所带来的直接后果是割裂了作为一种环境介质的地质环境以及对其监管的完整性。

三、构建我国CCS监管制度的建议

“国家能源政策不具有独立性,需要服务于国家安全、保障民生、生态环境以及经济健康发展这四项目标。”{16}CCS监管制度作为我国能源监管制度的组成部分必须反映出这一特点,于监管制度设计理念上要贯彻保障国家安全、社会公平和生态健康的原则。因此,为了形成清晰明确的CCS法律监管体系与相关程序,保证CCS项目的健康、有序、安全开展,中国亟待建立与完善CCS法律监管框架。笔者建议,应从完善法律与政策体系、明确监管机构职责分工、加强部门间协作、公众监督和执法能力三方面入手,构建我国的CCS监管制度。

第一,区分CCS项目的不同实施环节,从法律层面选择不同路径确保我国环境保护法体系对CCS实施监管。

在捕集环节,CCS捕集设备并不能独立发挥作用的特点决定了监管需要依靠现有的法律框架。二氧化碳的捕集阶段需要添加一些吸收剂,在反应过程中会产生一些降解物。这些降解物需要进行环境影响评价,适用于针对污染物的环境保护法律法规。因此,考虑到这一因素,建议将《环境保护法》《环境影响评价法》《安全生产法》《大气污染防治法》《火电厂大气污染物排放标准》(GB13223-2011)等法律规范及标准的适用范围进行适度扩展,将二氧化碳纳入这些法律规范和标准之中。

在运输环节,对通过管道运输二氧化碳的实践做法可以通过制定新法和扩展已有法律对CCS项目进行监管。目前我国尚缺乏针对二氧化碳运输管道的法律,对管道的建设、保养、抗腐蚀性、耐压程度等问题缺乏相应的标准,但二氧化碳的气体属性决定了在进行管道运输时,可以通过对“天然气”一词进行扩大解释,将其纳入我国已有的《石油天然气管道保护法》的框架,但必须考虑到二氧化碳与传统天然气在物理和化学属性方面存在的差异以及由此导致的不同的抗腐蚀性要求。就制定新法而言,也可以参考或者照搬《石油天然气管道保护法》的框架。

在封存阶段,主要关注三个问题:灌注与封存地点的选择、灌注与封存过程的环境安全,以及关闭后责任的归属与转移问题。其中,对于灌注与封存过程的环境安全问题可以基于CCS项目中二氧化碳在运输和灌注环节处于液态这一特性,将其纳入我国环境保护法律体系的适用范围。[4]具体而言,对新建CCS项目以及对已有CCS试点项目的扩建、改建之前,需要进行安全条件论证和环境影响评价等方面的监管。在对灌注与封存地点的选择进行立法时,需要充分考虑选址的地质条件、与捕集地点的距离、灌注与封存地点的矿权三个问题。需要严格规定灌注和封存实施地点的地质条件标准、在距离上与各捕集源尽量靠近,以尽量避免加大项目的环境风险。此外,对于灌注与封存地点的矿权,如果CCS项目已经取得矿权,应该在我国《矿产资源法》中新增有关CCS项目适用一般采矿权延期的规定。如果CCS项目没有取得矿权或者灌注与封存地点处于其他采矿权或探矿权人已经获得矿权的区域内,则需要取得采矿权,或者取得矿权人的书面同意作为CCS项目行政许可审批的前置条件。

在封闭后责任转移阶段,需要对CCS项目灌注井封闭后的责任归属以及转移进行立法,明确运营商和政府相关部门各自的责任。目前,我国唯一可以参照的法律规定是《矿产资源法实施细则》中关于矿山企业关闭矿山的审批规定及许可证注销手续。然而,问题在于,该细则并未就矿山关闭后一旦造成损害,责任的归属和责任是否转移至政府作出规定。CCS项目所存储二氧化碳需要上千年时间才能完全固定于封存区域内的岩石内。该项目的运营商一旦在这一期间内发生灭失,则无法确定对可能发生的泄漏事故的责任承担者。因此,可以在立法时考虑封井后责任转移问题采取转移给政府,企业在运营期间缴纳封井后责任基金这一方式。CCS项目在运营期间按照封存的二氧化碳的数量以吨为单位向政府监管机构缴纳“封存后责任转移基金”,在按照程序完成封井验收后,封井后由于被封存的二氧化碳造成的损害赔偿责任由运营商转移至政府,由监管部门以“封存后责任转移基金”为资金来源承担损害赔偿责任。

第二,明确负责承担监管职责的相关机构并明确划分它们之间的权责。

在中央监管机构的组成方面,为了加强CCS工作的组织领导,强化部门之间的沟通协作,及时解决监管过程中遇到的重大问题,建议由主管全国宏观经济工作的国家发展与改革委员会牵头,组建“全国CCS技术监管委员会”作为监管工作的协调机构,成员包括水利部、环境保护部、国土资源部、国家地震局、国家工商总局、国家安全生产监督总局、财政部和中国人民银行。监管委员会的办事机构设置于国家发展与改革委员会,每年举行一次全体会议,由国家发展与改革委员会负责召集。在闭会期间,可根据需要召开临时会议。在部门具体分工方面,由国家发展与改革委员会负责制定我国CCS中长期规划、行业引导政策,由省级发展与改革委员会负责存储服务的价格监管;由财政部根据国家发展与改革委员会制定的行业发展规划在行业发展初期为运营企业提供相应财政补贴;由中国人民银行负责制定针对CCS企业的融资政策,推动商业银行开辟快速融资渠道;由环境保护部负责制定涵盖CCS项目全流程的具体技术标准、事故应急预案和风险防范措施,负责收集各个灌注井的实时监控数据,由省级环境保护行政主管部门负责环境影响评价、执法检查和处罚工作;由国家安全生产监督总局负责新建、扩建和改建CCS项目的安全论证。由国土资源部负责对拟实施CCS项目的地质层实施勘探,并联合水利部利用“国家地下水监测工程”对CCS项目所在地地下水的水质进行监控;由国家地震局负责对拟实施CCS项目的地区进行地质结构稳定性论证,以及地震监测工作;由国家工商总局制定CCS行业准入条件,对运营企业的资金、专业人员的资质、资信和财务状况作出规定,由省级工商行政管理部门联合财政和金融部门对辖区内CCS企业运行情况及专项补贴和融资使用情况进行监督。

第三,以建立监管部门间的电子政务平台为抓手,实现市民社会监督与部门间运转协调的无缝对接,同时加强监管机构必要的执法能力。

我国现行的政府管理体制决定了CCS项目的运营必然涉及多个部门的监管,从而形成“九龙治水”的管理体制。这一体制的合理性在于:如果不分设多个部门或机构,就根本没有能力完成包括制定项目选址、灌注、压力监测、封闭在内的全流程技术规范和标准,以及财政支持政策、行政执法检查、事故应急处理等在内的监管工作;如果分设多个部门或机构,则仍是“九龙治水”。因此,管理体制在总体上必须考虑“九龙治水”的客观必要和现实需求。在明确各监管部门职责的基础上,由国务院建立并由国家发展与改革委员会运营“二氧化碳存储监管政务平台”,这个平台可成为确保各监管机构协调运转的利器,成为CCS监管工作顺利进行的制度保障。

政务平台分为内部平台和外部平台。内部平台是强化部门间协调协作、信息共享的有效工具。各监管部门将与CCS项目相关的政务信息放置于政务平台,尤其是CCS项目的监管流程和各部门在监管工作中的具体分工,可实现数据交互访问和实时查询,从而提高各部门的工作效率。此外,为加强监管机构的执法能力建设,有效应对被监管的CCS项目可能出现的暴力抗拒执法现象,应将公安部门纳入“二氧化碳存储监管政务平台”,在环境保护行政主管部门和安全生产行政主管部门进行现场执法检查时,可通过该平台的协调协作功能向公安部门请求协同执法,公安部门在收到协同执法请求时,必须抽调必要的警力为监管机构的现场执法提供保护。外部平台的主要作用在于实现政府信息公开、保障广大公众知情权和推动公民有效参与政府重大行政决策过程。CCS项目发展的过程中不仅存在项目与消费者之间的信息不对称现象,从行政决策角度而言,还存在着政府与公众之间的信息和沟通失效问题。在政府决定于某地实施CCS项目之前,通过政务平台进行相关信息披露,社会公众包括可能受政府行政决定影响的各利益相关方以及新闻媒体可以对政府决策实施全过程监督,并可以通过政务平台将各方意见反馈给决策部门,进一步提高政府决策的透明性和科学性。

【责任编辑:宋晴】

【注释】 [基金项目]国家社科基金重大项目“生态文明法律制度建设研究”(14ZDC029)

王涛,西安交通大学法学院博士生(西安交通大学/英国邓迪大学联合培养);

胡德胜,西安交通大学法学院教授、博士生导师,丝绸之路国际法与比较法研究所副所长,博士。(陕西西安710049)

[1]CCS的全称为CO2 Capture and Storage,这一技术项目包括二氧化碳捕集、运输和封存三个关键性环节。为行文方便,本文将三环节简称为“二氧化碳捕集”。

[2]由于2016年《国际统计年鉴》中对我国大陆地区的温室气体排放量的最新统计数据为2012年,因此本文的取值区间均设定为1990—2012年。

[3]此处EOR收入的计算公式为:增产原油桶数X油价—EOR建设维护成本,因本文讨论范围为强化驱油后封存,故未考虑二氧化碳供应成本。但是,需要明确的是,即使EOR收入减去二氧化碳的供应成本,项目仍处于盈利状态。

[4]根据我国《危险化学品名录(2015版)》的分类,压缩和液化的二氧化碳(CAS号:124-389)属于危险化学品中的“加压气体”,对其运输、灌注和封存必须依照《安全生产法》《危险化学品安全管理条例》《危险化学品生产储存建设项目安全审查办法》《环境影响评价法》《环境保护法》《建设项目环境保护管理条例》的规定。

【参考文献】 {1}International Energy Agency. World Energy Outlook 2010. Paris: International Energy Agency, 2010.

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{14}Center for Climate and Energy Solutions, Carbon Capture and Storage [EB/OL]. http://www.c2es.org/technology/factsheet/CCS.

{15}党小学.环保部督查组被扣留,当地该反思[N].检察日报,2017-04-18(4).

{16}胡德胜.论我国能源监管的架构:混合经济的视角[J].西安交通大学学报(社会科学版),2014, (4). 

【期刊名称】《河南社会科学》【期刊年份】 2018年 【期号】 12

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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