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跨行政区协同治理“契约性”立法研究
肖萍、卢群

【中文关键词】 跨行政区;协同治理;区域合作协议;立法形式;“契约性”立法

【摘要】 法治是实现跨行政区协同治理的重要保障,协同治理需要科学立法的引领和推动,而恰当的立法形式是实现科学立法不可或缺的形式保障。区域合作协议是顺应跨行政区协同治理立法需求的规范表现形式,但由于法律定位、缔结主体、缔结程序、效力等级等方面的不明确,要成为跨行政区协同治理立法形式还需从理论和立法层面完善。在域外跨行政区环境治理立法中,以缔结契约的形式实现跨行政区环境治理立法已取得良好成效,这为我国探索跨行政区协同治理立法形式提供了借鉴,并为构建跨行政区协同治理“契约性”立法形式奠定了实践基础。

【全文】

在区域经济一体化愈加紧密和区域环境污染同质化程度加深的背景下,地方政府不断深化跨行政区协同治理,以在合理竞争中获得区域公共利益的最大化。法律是治国之重器,良法是善治之前提,只有抓住社会需要的关键所在,才能制定良法并推动良法实现。{1}通过立法对跨行政区[1]协同治理予以制度规范是协同治理的应有之义,而立法质量是衡量良法善治的重要标准。科学合理的内容形式和恰当的立法外在形式是良法的重要表征之一。目前,区域合作协议通过缔结契约明确了区域间共同遵守的规则是反映跨行政区协同治理立法需求的规范表现形式,也是实践中实现跨行政区协同治理的主要方式。然而,由于缺乏立法依据,区域合作协议法律定位模糊、效力等级不高等问题难以解决,导致其作为跨行政区协同治理立法形式还存在一定的困境。本文从环境治理的视角切入,通过检视我国现有跨行政区协同治理的立法形式,分析区域合作协议作为我国跨行政区协同治理立法形式的困境,在借鉴域外经验的基础上,对区域合作协议的具体完善路径予以探究,以期构建以区域合作协议为基础的跨行政区协同治理“契约性”立法形式。

一、我国跨行政区协同治理立法形式的检视

随着我国地方政府在区域共同事务治理方面合作需求的增强,及对协同治理规范性要求的提升,相应地,跨行政区协同治理的立法数量也不断递增。从环境协同治理的视角来看,我国跨行政区环境治理立法是以《环境保护法》为基本法,辅之以相关行政法规、部门规章及地方性法规和地方政府规章。从立法主体角度,主要表现为中央统一立法和地方单一立法两种形式。实践中,现有立法形式不能较好地满足跨行政区协同治理的法治需求,不仅表现在生态环境方面,还表现在经济建设、资源开发等区域性公共事务治理方面。多领域大数量的跨行政区协同治理需求,迫使地方政府需要不断创新立法方式来实现对跨行政区协同治理的规制,如通过缔结区域合作协议的方式开展立法合作和制定共同遵循的制度规范。

(一)主要立法形式

中央统一立法形式。该形式的立法是国家从全局性、整体性的角度,对跨行政区协同治理的机制、纠纷解决或者具体权力(利)义务的配置等通过统一立法予以规定。如《环境保护法》20条规定:“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制,实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。前款规定以外的跨行政区域的环境污染和生态破坏的防治,由上级人民政府协调解决,或者由有关地方人民政府协商解决。”《水污染防治法》31条规定:“跨行政区域的水污染纠纷,由有关地方人民政府协商解决,或者由其共同的上级人民政府协调解决。”亦有国务院以地域和环境元素为对象的跨行政区环境协同治理的专门立法,如《淮河流域水污染防治暂行条例》《太湖流域管理条例》等。

地方单一立法形式。该形式的立法是地方政府根据本行政区治理的需要单一开展立法,由于不必考虑区域环境治理的全局性、整体性问题,故能迅速对本行政区环境治理作出立法决策。如《湖北省水污染防治条例》《恩施土家族苗族自治州酉水河保护条例》《江苏省大气颗粒物污染防治管理办法》《黑龙江省穆棱河和呼兰河流域跨行政区界水环境生态补偿办法》《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法》等。

(二)存在问题及反思

由于区域具体发展和治理需求的不同,跨行政区协同治理呈现出不同的区域特点,如跨行政区环境状况受区域地理环境和经济产业结构等方面的影响而具有不同区域特点,无论是中央统一立法还是地方单一立法形式都难以因地制宜、因事制宜地满足有区域特点的跨行政区协同治理的立法需求。

1.跨行政区协同治理立法形式存在的问题。中央统一立法的效力一般及于我国全部主权范围,而跨行政区协同治理立法的效力仅限于特定区域,这就意味着中央必须制定更多的规范性法律文件才能满足跨行政区协同治理的需求。立法实践中,面对跨行政区环境治理这一重大难题,仅国务院出台《淮河流域水污染防治暂行条例》和《太湖流域管理条例》对特定区域的环境问题予以规制,立法数量和立法对象的有限,在客观上反映出中央统一立法形式在满足跨行政区协同治理立法需求上具有局限性。

地方单一立法形式是当前我国地方治理立法的主要形式。跨行政区协同治理依赖于地方治理权的行使来对区域共性的问题开展治理,依赖于地方政府根据本行政区的利益和治理的需求制定规范性法律文件,但是,地方主要以其环境状况和利益需求为立法基础,容易忽略环境问题的区域整体性,在地方利益的驱逐下,地方单一立法形式易使跨行政区协同治理在制度因素上受限。

概言之,中央统一立法形式虽然在一定程度上避免了地方立法可能存在的利益冲突或协调障碍,但从立法需求和地方自主立法的角度来看,跨行政区协同治理立法主要由中央来供给既不合理也不现实。{2}(P26-27)地方单一立法形式虽然能够更好地规制本行政区的协同治理,但立法的属地性,容易导致“一线之隔”的行政区之间,在面临同一环境问题时实施截然不同的治理模式、标准和措施,从而使得立法成为跨行政区协同治理冲突或困境的重要制度根源。

2.跨行政区协同治理立法形式的实践反思。在中央统一立法形式和地方单一立法形式难以满足跨行政区协同治理立法需求的情况下,实践中通过缔结区域合作协议对区域内治理问题达成共识,已经成为我国跨行政区协同治理规范的重要方式。具体来说:一是区域合作协议作为跨行政区协同治理合作立法的依据。如东北三省——黑吉辽通过缔结《东北三省政府立法协作框架协议》确立了紧密型、半紧密型和分散型三种立法协作方式,以期实现区域内的法治协调。{3}二是直接约定相关规则作为协同治理的共同规范,以统一各方治理标准和措施,协调各方治理行为。如《泛珠三角区域环境保护合作协议》《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》等。

从主体和协议内容的角度,我国区域合作协议的范本[2]可以进行多重分类:根据缔结主体的属性,划分为政府及行政机关间缔结的、政府与党委机构或社会组织等其他主体缔结的区域合作协议;根据缔结主体是否具有地方治理立法权为标准,划分为设区的市、省级政府和其他主体间缔结的协议;从协议所约定的内容是否包含合作的具体事项,划分为框架性协议和实质性协议;从内容是否涉及社会公共管理或服务目的,划分为行政性和非行政性协议;从是否直接涉及具体权力(利)义务规制角度,划分为立法性和非立法性协议。区域合作协议所适用范围之广,作为区域合作治理实践中较为常见的规范形式,较为充分地顺应了跨行政区协同治理的需要,并成为我国当前区域经济一体化和跨区域环境治理的重要法律机制{4},但其内部结构较为复杂,缔结主体、协议内容、性质等具有多元化,还存在法律定位难以明确等许多障碍,因而暂时难以作为跨行政区协同治理立法形式。

二、区域合作协议作为跨行政区协同治理立法形式的困境分析

区域合作协议作为以订立契约的形式实现跨行政区协同治理的规范性文件,为探索跨行政区协同治理立法形式开启了新思路,指明了新方向。但区域合作协议要成为跨行政区协同治理立法形式还存在理论和实践上的困境,主要表现在以下几方面。

(一)契约在我国行政法中的地位不明确,影响区域合作协议的法律定位

在西方国家,传统契约理论所表达的精神和涵义长期适用于私法领域,由于其具有广泛的适用性和强劲的渗透力,近年来逐渐向公法领域延伸。随着政治经济的发展,国家行政发生变化——出现了给付行政,20世纪30年代以来,行政契约逐渐在欧洲等西方国家行政法中得到承认。在我国,契约的萌芽在古代很早就有,但由于文化传统和政治经济体制等方面的差异,未形成系统的契约理论。直至今日,我国行政法学中对行政契约的概念、行政契约与行政合同的关系之争甚为激烈。虽然我国《行政诉讼法》12条规定“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”,将以上行政协议引发的纠纷纳入受案范围,在某种程度上承认了行政协议的公法地位,但这种有限列举的方式无法完全阐释行政契约的概念和适用范围。契约在我国行政法中法律地位的模糊,直接影响到本质上为契约的区域合作协议的法律定位。

(二)区域合作协议的契约性质,影响其作为跨行政区协同治理的立法形式

我国法律并未确立通过缔结契约的形式进行立法,因而区域合作协议要作为一种跨行政区协同治理立法形式暂不具有合法律性。但是,区域合作协议在我国跨行政区协同治理实践中具有一定的法律效力,也产生了一定的法律实效。叶必丰认为:区域合作协议的法律效力具有实定法依据,即区域合作协议对参与缔结契约的主体产生法律拘束力的基础,在于地方政府间对诚实信用原则的遵守,而政府诚信或诚信政府是有实定法依据的。政府机关在本辖区内对区域经济一体化和跨区域环境治理的推进具有裁量权,区域合作协议可以被视为政府机关之间通过协同裁量,或通过实施相同裁量基准而作出的约定或承诺。政府机关对公众的诚实信用,也及于政府机关相互之间。{4}许多区域合作协议已经具备了法的约束力并产生法律实效,但基于合法律性的困境,区域合作协议在形式上不符合《立法法》规定的要求。

(三)区域合作协议在法治化过程中自身存在许多问题,影响其属性和效力保障

区域合作协议在缔结主体、具体内容、缔结程序等方面综合体现出其作为跨行政区协同治理立法形式的困境。

1.区域合作协议的缔结主体复杂多元,不能满足跨行政区协同治理立法主体的要求。从法的概念出发,罗豪才认为法的制定主体既可以是国家机关也可以是公法人、社会自治组织或混合组织{5}(P6),即把软法纳入法的概念范畴。但协同治理强调治理主体的协同,发挥整体大于部分之和的功效,要求从全局性、整体性角度出发,充分行使地方治理权进行合作治理,因而其规范的制定主体应当是具有地方治理权且能够代表地方利益的权威主体,否则,难以代表该行政区表达公共利益需求并与其他行政区达成共同治理意志。考察区域合作协议的文本发现,区域合作协议的缔结主体涉及地方政府及其行政机关与党委机构、社会组织等。对跨行政区协同治理立法主体而言,地方党委机构不具有地方协同治理立法主体资格,也无治理的具体行政职权,因此不适合作为立法主体。虽然行政机关被授予了开展治理的具体行政职权,但其作为政府的职能部门,并无立法权限,也不足以能够代表地方整体利益。

2.有些区域合作协议的具体内容并不表现为权力(利)义务关系,不能满足跨行政区协同治理立法的实质性要求。区域合作协议不乏表现为意向性或宣誓性的文本,并无具体的权力(利)义务的约定。区域合作协议通过协商一致的形式制定,从形式上暂时不能认定为“法”,且其并不总体现为具有权力(利)义务内容,不能满足作为跨行政区协同治理立法的实质性要求。

3.区域合作协议主要通过协商的方式缔结,但协商程序不明确、不规范,不能满足立法的程序性要求。区域合作协议主要通过地方政府间的联席会议或者座谈会议开展协商,但协议的具体缔结程序缺乏统一规定。程序的正当性是保障法的效力的重要前提,无论其作为硬法还是软法,都应当具有明确的制定程序,因而区域合作协议要作为跨行政区协同治理立法形式还缺乏规范性的制定程序。

4.区域合作协议缺乏明确的法律效力等级规定,若作为跨行政区协同治理立法形式,势必影响立法的实施。跨行政区协同治理立法的目的之一是协调地方治理的法治冲突,故该立法应当具有优先于地方立法中相冲突的部分,若其缺乏优先的效力等级,则立法目的可能难以实现。

区域合作协议在形式上不符合《立法法》的规定,实质上也不具有国家强制力保障实施;虽然具有部分软法的特性,但在规范形式、创制目的、规范表述和使用的普遍性等方面又与软法存在很多差别,{6}因而无论是归属于硬法还是软法,其要成为跨行政区协同治理立法形式还存在合法律性和合法性的障碍。

三、跨行政区协同治理立法形式的域外经验

一些较为发达的国家在区域经济一体化和环境合作治理过程中,逐渐探索出跨行政区协同治理立法的有效形式,并在跨行政区协同治理中发挥着重要作用。虽然这些国家的国家结构形式和立法体制与我国不同,但在我国现有立法体制和立法实践中仍然具备借鉴的空间。笔者选取了美国的州际协定和契约性立法、国际多边条约两种具有不同立法属性和适用不同类型主体的立法形式作为借鉴,以便汲取并转化以适用于我国跨行政区协同治理立法形式的客观实际。

(一)美国的州际协定和契约性立法

20世纪30年代以来,依据美国《宪法》协议条款的授权和州际法律制度的完善,美国州政府间大量通过州际协定的方式来实现州际间环境治理的合作,州际协定开始广泛适用于各领域。

州际协定具有合同属性,它以要约的形式开始,以成文法的形式出现,或者直接赋予该要约以法的效力,最通行的做法是参与缔约的州把要约的全部内容作为一个法规的一部分或者作为一个附件附在法规后面,并且同时宣布遵守该要约。{7}州际协定是州际间的法律,它的立、改、废必须严格依据立法程序进行,“相当于在缔结州的全部领土或部分领土上制定了统一法”{8}(P37)。州际协定具有准国际条约的效力,可以在不改变各州现有法律的情况下协调各州行动,并直接对参与缔结的各州成员及其所有公民产生法律约束力,即“通过缔结协定而不是建议性或研究性的文本,各州交出了它们的部分主权——因为协定和国际条约一样,替代了所有相互冲突的州法律”{8}(P37)。如《萨斯圭哈纳流域协议》对流域内参与缔结协定的纽约州、宾夕法尼亚州、马里兰州都具有法律效力,各州不需要根据该协议修改各自的法律,协议直接替代相冲突的法律;州际协定直接对成员州产生法律效力的方式也节省了立法转化的成本。由于州际协定是属于州的法律法规,所以自然也对社会公众产生直接的规制力。

契约性立法在美国的流域治理中发挥了重要作用。州政府通过缔结契约对流域性污染共同治理,该契约具有法的效力,如为消减州际水污染而订立的《新英格兰州际水污染控制契约》《田纳西河流域水污染控制契约》等。{9}

在区域关系越发紧密的当下,区域间法治协调已成为共同面临的问题。但立法形式作为一种技术手段,具有可借鉴性。美国的州际协定和契约性立法秉持了契约精神,是契约精神在公法领域的体现;我国在跨行政区协同治理过程中,也存在通过订立行政契约的方式确定合作规则的情形,因而,在适应我国立法体制的前提下,可以借鉴美国州际政府间通过缔结契约的形式实现立法,充分发挥契约在立法领域的作用。

(二)国际多(双)边环境条约的启示

国际环境条约是国际社会普遍认识到任何国家都不可能单独在本国范围内解决全球性环境问题,而需要各国间的紧密合作以便共同寻求新的解决方案的产物。{10}国际条约或者国际法是否是“法”曾一度引发理论争议,但实践中国际社会已经普遍承认其法的地位,迄今为止没有国家声明否定或不遵守国际法,有些国家甚至在宪法中明确规定其签订的国际条约是国内法的一部分。我国对待国际法的态度是“在部门法中明确规定国际条约在我国的效力和适用”或“根据国际条约制定新法规或修改国内法”{11}(P44)。

目前,在环境治理领域,除了专门缔结的国际多边环境条约外,如《保护臭氧层的维也纳公约》《气候变化框架公约》《京都议定书》等,绝大多数区域贸易协定都包含了环境条款,有些在主协议中规定,有些以子协议、补充协议等形式出现,如美国、加拿大、墨西哥三国鼎立的北美自由贸易协定,不仅在主协定中有环境条款,而且制定了环境问题子协议,即北美环境合作协议。{12}国际条约的缔结方式既有单独的环境公约也有附属形式的子协议、补充协议,为我国跨行政区协同治理立法的具体程序提供了借鉴。

综上,我国区域合作协议与国际环境条约之间最本质的不同在于国际环境条约的缔结主体具有国家主权,美国州际协定的主体具有地方自治权,但这不能从根本上否定我国地方政府间可以拥有合作立法的权力。因而在我国立法体制内,地方政府间合作立法的具体方式、程序以及效力等级划分可以充分借鉴国外的优秀经验。从域外经验可以较为明显地发现,在解决跨行政区协同治理问题上,许多国家主要是以缔结契约的形式实现跨行政区协同治理立法。除此之外,欧盟及西班牙、法国等国家也采用类似缔结契约的形式实现跨行政区的法治协调。以契约的形式立法在不同类型国家和地区的跨行政区协同治理中已经获得较普遍的认可,这也给我国跨行政区协同治理立法形式的适用提供了方向性的启示。

四、区域合作协议作为跨行政区协同治理立法形式的展望

当前情势下,跨行政区协同治理立法主要依托于地方立法,缔结契约的形式还难以成为我国地方立法的形式。但我国可以对区域合作协议不断完善,以顺应跨行政区协同治理立法的需求,并在此基础上建立一种契合于跨行政区协同治理立法需求的立法形式。

(一)跨行政区协同治理区域合作协议的完善

区域合作协议是我国跨行政区协同治理的重要依据,在治理过程中发挥了重要的规范性作用。但区域合作协议的法律定位问题,需要在明确契约在我国行政法中地位的同时,对以下几方面予以完善。

1.明确跨行政区协同治理区域合作协议的缔结主体范围。从我国已缔结的区域合作协议来看,缔结主体有地方政府,也有政府部门,还有党委机关。缔结主体的多元使得区域合作协议的性质难以确定,从而也影响其效力的确定。具有立法权是制定法具有法律效力的前提,笔者认为,跨行政区协同治理的立法主体应当具有地方治理权,尤其是省际治理合作立法,更应当是具有地方立法权的主体,因而以有地方治理权且互相不为隶属关系的地方政府为缔结主体较为合理,不能放宽至由社会自治组织或法人来制定。

2.确定跨行政区协同治理区域合作协议的效力等级。由于法律本身有层次或等级划分,其效力也具有层次或等级性,因此可构成一个多层次性的结构体系。在法律效力层次结构体系中,各种法律的效力既有层次之分,又有相互联系。{13}我国地方政府规章的名称一般为“规定”“办法”等,在单一行政区内发生法律效力。跨行政区协同治理区域合作协议体现了地方政府间的共同意志,这也意味着在达成共同的治理意志之时对有冲突的单一意志的暂时性放弃,必须以不违背国家基本法和地方性法规为前提。在与地方政府规章的效力等级的划分时,可借鉴我国对待国内法与国际法的关系的态度或者借鉴美国州际协定与成员州制定法的关系,转化为地方立法的内容或者直接优先于地方政府立法文件,即替代有冲突的地方政府立法规定,实现各行政区法治协调,以保障跨行政区协同治理的立法能够得到有效实施。笔者认为,区域合作协议可以直接作为跨行政区协同治理的法律依据,对参与缔结主体发生法律效力,无须重新立法或对原有立法规范进行改、废,如此能降低地方政府立法的成本,提高实施效率。

3.出台跨行政区协同治理区域合作协议的缔结程序。立法程序的完备是制定法效力的保障。我国地方政府的立法主要是指政府规章,法律也只对政府规章的制定程序作出规定。根据《规章制定程序条例》的规定,我国地方政府规章的制定程序一般包括立项、起草、审查、决定和公布、解释与备案等。区域合作协议的缔结程序是多行政主体共同参与的过程,协商并达成一致的意见是必不可少的程序,这与地方政府规章只有单一立法主体的程序设置最大的不同。我国现有区域合作协议的缔结大多通过联席会议、座谈会等形式,采用类似于缔结民事合同的协商、商榷的方式,缺乏规范的程序保证,因而其法律效力受到质疑。笔者认为,区域合作协议若要作为跨行政区协同治理的立法形式,应当加强协调,从立项开始充分酝酿搭建区域合作的平台。{14}遵循政府规章制定的一般程序,即各地方政府应当同时立项,通过专门的协商程序共同起草,各地分别进行审查,且要通过联合署名的方式向社会统一公布。同时,力求实现公众的广泛参与,在协商的过程中向所有的利益相关主体自由开放;{15}明确公众参与缔结跨行政区协同治理区域合作协议制度,地方政府可以综合区域合作协议内容的影响范围、参与主体的类型和参与权限,选择一种或几种参与方式,保障参与主体的合法权利。{16}

根据协同治理对象属性和不同区域协同治理、制定规范的能力的差别,要因事因地制宜地采取契合实际的具体程序。从协同治理事项是否具有稳定性、紧迫性或渐进性,以及地方政府是否具备相应的制定规范的能力等角度,可以探索两种具体的缔结程序:一是对于协同治理事项具有稳定性需要区域内共同的规范予以规制的,且地方政府具备相应的制定规范的能力的,可借鉴美国州际协定的缔结方式,依据严格的程序制定相对完备的区域间环境治理规范。该程序需要花费相对较长的时间进行协商,以形成较为完备的规范性文本。二是现有协同治理事项需要区域法治协调,但较为紧迫或者一时难以形成完备规范性文本的,可借鉴国际环境条约中主协议附加子协议、补充协议的形式,通过渐进式的方式,先行制定能够暂时适用的规范,随后逐渐完善。

4.规范跨行政区协同治理区域合作协议文件名称。法的名称不仅仅只是一个代号,其名称限定了它应该规定的内容。{17}我国有关跨行政区协同治理的区域合作协议的名称类型较多,如“(框架)协议”“建议”“意向书”“意见”“章程”“倡议书”“方案”“会议纪要”“共同宣言”“备忘录”“规划”“制度”“协定”“守则”等。从名称上看,“章程”一般用于指代组织、社团经特定的程序制定的关于组织规程和办事规则的规范性文书,地方政府作为立法主体制定的规范性法律文件不适用“章程”命名;“意见、建议、倡议书、会议纪要、备忘录”等,表达一种呼吁或者作为一种记录性材料,并非正式的规范性文件,缺乏基本的约束力。从现有区域合作协议的名称可以看出,其内容的性质纷繁复杂,效力各不相同。跨行政区协同治理区域合作协议应当有其恰当的名称,以体现其内容、方式及效力范围;不恰当的名称会使得其法律定位、效力等变得模糊,不能较好地实现其目的。鉴于此,区域合作协议应当在名称上注重标准化和规范化,做到“确切、统一、等级分明,便于学习、掌握、运用,便于汇编、分类统计以及便于检索查阅”,{16}(P15-16)准确、恰当、充分地体现立法的特质和效力,如统一使用“协议”“协定”来命名,既能反映主体间自愿平等的协商、商榷过程,又能体现出对缔约主体的约束力。

(二)跨行政区协同治理“契约性”立法形式的构想

跨行政区协同治理是以地方政府治理权的自愿合作为基础,合作是跨行政区协同治理的基本方式。立法是治理的制度基础,协同治理需要共同的法律制度基础。中央统一立法形式和地方单一立法形式中缺乏协商一致的契约精神和相关立法程序;而我国当前以缔结契约的形式制定的跨行政区协同治理规范——区域合作协议,顺应了跨行政区协同治理立法的时代需求。地方政府间签订的区域合作协议是区域立法的重要形式{18}(P5),但其在立法层面上还缺乏相应立法形式的支持。我国跨行政区协同治理法治化水平的切实提升需要立法先行,立法者的意志要表现为法律文件则必须采用一定的立法形式{19},立法形式的选择关乎立法主体、效力的明确以及立法内容的科学性和系统性。笔者受域外以缔结契约的形式进行跨行政区协同治理立法的启发,对我国跨行政区协同治理立法形式现状的反思,结合我国区域合作协议产生的法律实效和我国跨行政区协同治理立法中的困境,认为我国跨行政区协同治理立法可以借机构建“契约性”立法形式,以更好地契合跨行政区协同治理在合作立法上的需求。本文所指的“契约性”立法形式是指在跨行政区协同治理立法中,地方政府间通过缔结契约制定对各参与主体及行政区内的社会公众发生法律拘束力的规范性法律文件的立法形式。“契约性”突出地方政府间的合作和协商一致,对共同面临的治理问题以缔结契约的形式予以规范。

在我国跨行政区协同治理立法中构建“契约性”立法形式必须解决的重要问题是,“契约”能否成为一种立法形式?莱昂•狄骥曾阐述:“一项法定协议并不是在法律史中出现的一种新现象。当然,它绝对是与帝制主义观念相对立的。如果法律被定义为主权权力所发布的命令,那么它就不可能同时也作为一项协议。”{20}(P110-111)由此可知,一项协议作为法律早已不是新的现象,以缔结契约的形式制定的规范亦可作为法律法规。以美国为典型代表,州政府间订立的契约同时可作为州际间的法律,法律关系已经成为契约的对象,契约成为立法形式,当然,这需要一定的政治体制和立法体制作为支撑。我国坚定不移走中国特色社会主义法治道路,民主与法治是我国社会主义政治文明和法治中国建设的目标与基本内容,而跨行政区协同治理立法中地方政府间的立法合作充分体现了民主和法治的基本精神。至少,笔者认为以区域合作协议为代表的“契约性”立法具备了适宜的政治体制前提。虽然我国立法体制中以缔结契约的形式立法并未得到实定法的认可,但实践中通过缔结契约的形式制定的共同规范——区域合作协议,已经在跨行政区协同治理中普遍适用并取得一定法律实效。国际环境条约的缔结,是契约形式于全球环境协同治理立法的重要体现。“契约性”的立法形式在域外许多国家的跨行政区协同治理立法实践中已经得到确认并取得较好的立法效果。如此,在我国跨行政区协同治理立法中构建“契约性”立法形式值得期待。

五、结语

本文通过对我国跨行政区协同治理立法形式的检视和对区域合作协议作为跨行政区协同治理立法形式困境的阐述,充分总结我国已有的实践经验,构想跨行政区协同治理的“契约性”立法形式,以提升跨行政区协同治理立法形式的理论空间,更好地实现跨行政区协同治理法治水平的提高。以环境区域合作协议的视角探究我国跨行政区协同治理立法形式具有典型性,跨行政区环境治理问题是我国当前面临的重大难题,有关立法问题无论是对地方、国家乃至全球而言都是一项亘古绵长的工程,它必须通过法治的手段保障治理的稳定性、长期性和有效性。同样,跨行政区协同治理立法形式的完善,对跨行政区的矿产资源、山脉森林、旅游开发等方面的治理立法都具有巨大的借鉴意义。

【责任编辑:胡炜】

【注释】 [基金项目]江西省高校人文社会科学重点研究基地招标项目“我国环境治理立法问题研究”、江西省社会科学“十三五”规划项目“城市环境治理法治化研究”(17FX03)

肖萍,南昌大学立法研究中心研究员,法学院教授、博士生导师;卢群,南昌大学法学院博士生。(江西南昌330031)

[1]由于省内跨行政区协同治理的法治冲突能够在一省内协调解决,因此,本文讨论的跨行政区主要是指跨省级行政区。我国区域合作协议在属性上被定义为行政性的规范性文件,以地方政府机关为主要缔结主体,因而本文立法主体仅讨论地方政府机关,不涉及地方人大。由于少数民族地区和港澳地区的立法具有其特殊性,所以不在本文的讨论之列。

[2]参见叶必丰、何渊编著的《区域合作协议汇编》(法律出版社2011版)一书,该书共收集了125份区域合作协议。

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【期刊名称】《河南社会科学》【期刊年份】 2018年 【期号】 12

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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