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司法改革背景下检委会的职能定位
汪海燕、王宏平

【中文关键词】 检委会;职能定位;决策机构;职能转型;议事为主;议案为辅

【摘要】 在现行法律框架下,检委会定位为检察机关业务决策机构,这种职能定位在实践中面临着议案职能和议事职能履行错位、议案职能的行政化对诉讼规则的抵牾、决策程序一元化与职能二元化的冲突等现实困境。关于检委会职能定位改革,主要有议案职能适度司法化、向办案组织转型、向咨询指导组织转型等三种代表性观点。检委会制度已内化成为稳定的检察制度文化,检委会制度改革不能彻底颠覆其业务决策机构的职能定位。在司法责任制改革的背景下,检委会可以向不讨论案件事实的业务决策机构转型,逐步形成议事为主、议案为辅的检委会职能定位新格局。

【全文】

作为中国语境下的检察制度创新,检委会制度具有明显的中国特色,其是我国检察机关在检察长的主持下遵循民主集中制原则,讨论决定重大案件和重要事项的一项司法民主制度。自诞生以来,检委会制度伴随着新中国检察制度的确立、发展直至自成体系,经历了六十多年的曲折发展历程。然而,这一相对“悠久”的中国特色检察制度,时至今日仍未成熟定型,其制度缺陷被人们广为诟病。近年来,随着以司法责任制改革为核心的新一轮司法体制改革的不断深入,检委会行政化决策模式与司法亲历原则的冲突、委员组成行政化与检察官队伍精英化的矛盾、检委会权力责任错位与司法办案终身负责制的背离等问题在改革过程中被进一步放大[1],对检委会制度的正当性、合理性的检讨和质疑声不绝于耳。在各种声音中,其核心是检委会的职能定位问题,检委会制度是检察权运行的重要组成部分,检委会的职能定位问题关系到检察权运行机制改革的走向。在司法体制改革已经进入到重新构建检察权运行机制的阶段,检委会制度改革究竟该何去何从、检委会的职能应当如何定位,必须深入研究,准确作答。

一、法律和实践双重维度下检委会职能定位的审视

职能定位是指特定组织机构所拥有的职权以及承担的责任、任务。职能定位问题是检委会制度的核心,它决定着检委会在检察机关权力体系中的地位和其他检察权力主体之间的关系。

(一)现行法律框架下检委会的职能定位

检委会制度自新中国诞生之日起,便与我国检察制度紧密相连,不断曲折发展。当前,检委会制度规范体系已基本形成。[2]然而,长期以来,检委会的职能定位在法律上一直处于并不十分清晰的窘境。以我国检察院组织法有关检委会规定的演进过程为例:建国以来,我国有关检察院组织法的法律文件共有四个。第一部检察院组织法为1949年12月经中央人民政府批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》,该条例第8条规定:“最高人民检察署委员会议,议决有关检察政策方针、重大案件及其其他重要事项,并总结经验”。第二部检察院组织法为1951年9月颁布的《中央人民政府最高检察署暂行组织条例》,该条例是在实施《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》的基础上起草的,该条例第6条规定:“最高人民检察署委员会议,以检察长、副检察长及委员组成之,以检察长为主席。委员会议意见不一致时,取决于检察长。最高人民检察署委员会议,决议有关检察之政策方针及其他重要事项”。第三部检察院组织法即1954年9月《人民检察院组织法》,该法第2条第三款规定:“各级人民检察院设检察委员会。检察委员会在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题。”第四部组织法即1979年7月第五届全国人大第二次会议通过的《人民检察院组织法》,该法第3条第二款规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”从上述规定来看,四部组织法仅原则性规定了检委会的职权范围,即讨论决定检察工作的重大案件、重大事项、检察政策以及总结检察经验,但对其法律地位或职能定位只字未提。从文义解释的角度看,四部组织法关于检委会职权规定的关键词分别为“决议”、“处理”和“讨论决定”,这三个词均包含决定、决策之义,文义大致相同,从三组关键词的文义可以推论出检委会是一个做决策、做决定的机构。当然,决策机构只是从文义解释角度对检委会职能定位所做的学理推论,但在规范层面上,检委会的职能定位并不清晰。直至1999年高检院下发《关于改进和加强检委会工作的通知》,这一尴尬局面才得以改观,该通知第一条规定:“检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构”。“党对检察业务工作的领导很大程度上就是通过检察委员会这一最高检察业务决策机构来贯彻实现的”。该通知首次明确了检委会是检察机关议事决策机构的职能定位,这一职能定位也得到高检院相关文件的进一步确认,2008年9月《关于加强和改进最高人民检察院检委会工作的意见》明确规定:“检察委员会是检察机关依法在检察长的主持下实行民主集中制的业务决策机构。……最高人民检察院检察委员会是全国检察机关最高业务决策机构,其作出的决定具有法律效力”。

检委会作为检察机关内部最高业务决策机构,其职能定位包括三层内涵:一是检委会是决策机构,不是案件承办人或办案组织。对于案件来讲,检委会只负责对重大复杂案件的讨论决策、拍板定案,具体案件办理以及检委会决策执行仍由案件承办人负责。二是检委会是业务决策机构。检委会的决策领导作用主要体现在检察业务工作上,其主要职责是讨论决定重大案件和检察工作中的其他重大事项。而检察机关内部的党务工作和司法行政工作中的重大事项,并不属于检委会职权范围。三是检委会是检察机关内部的最高业务决策机构。检委会的业务决策具有最高性,其决策地位不仅高于案件承办部门及承办人,也高于检察长,对于检委会的决策,检察长及案件承办人必须贯彻执行,不得擅自变更或作出相反决定。

(二)实践视角下的检委会职能定位

在现行法律框架下,检委会是作为业务决策机构而存在,然而实践往往会超出制度设计的轨道,推动制度在更大范围、更广空间发挥作用。检委会制度在伴随检察制度不断完善过程中,其职能定位也在不断进行微观调适,制度功能相对以前有了显著拓展,即从纯粹的重大案件和重大事项决策职能延展到业务指导、业务监督等职能。所谓业务指导功能是指通过对检察工作中贯彻落实国家法律、政策以及上级机关部署等重大事项、全局性问题的讨论,研究提出指导性意见,指导检察工作依法规范开展。检委会的业务指导功能主要有审议制定检察业务规范性文件、审议检察业务条线或专项业务报告、发布指导案例等表现形式。所谓业务监督功能是指检委会对检察机关业务部门、案件承办人的执法办案行为进行监督制约和考核评价,防范执法不规范、不文明行为,督促办案部门和承办人提高办案质量。检委会的内部监督功能主要有审议全院案件质量考核报告、案件评查报告以及对提请检委会讨论案件进行考核评价等表现形式。在2011年11月全国检察机关检委会工作会议上,高检院检委会专职委员杨振江在讲话中指出:“应准确把握检委会的性质和定位,更加充分发挥检委会在宏观指导、讨论决定重大案件和内部监督三大方面的职能作用。”“不论是最高人民检察院的规定还是各地实践,基本上将检委会制度的功能定位于决策、指导、监督三个方面”。[3]可见,在实践中,检委会已由单一的决策功能拓展到决策、指导、监督三大功能。

在检委会的三大功能中,决策功能是检委会制度与生俱来的一项功能,是检委会其他功能赖以存在的前提和基础,是业务指导、内部监督功能得到有效发挥的先决条件。业务指导、内部监督职能是依托检委会的决策机构定位,对检委会议事范围的进一步拓展,是检委会决策职能的适度延伸。当然,随着检察工作的不断发展,检委会的各种功能也有一个此消彼长的过程。当前,检委会的案件决策功能在实践中发挥的较为充分,而业务指导和内部监督功能相对薄弱,这也是检委会制度饱受批评的原因之一。

二、检委会职能定位的现实困境

检委会作为检察机关内部最高业务决策机构,集重大案件决策权和重大事项决策权于一身,这种职能定位对于保障检察权的集中统一行使、集中集体智慧,保障重大复杂案件审慎正确处理,有着明显的积极意义。然而,检委会这种集案件决策和事项决策为一体,尤其是对案件实行“听议合一”、“办定分离”的决策模式,在一定程度上有悖于司法规律,在实践中也被诟病颇多。

(一)议案职能和议事职能的履行错位

检委会的业务决策职能由两部分组成,一是案件决策职能,即议案职能;二是非案件业务事项决策职能,即议事职能。《人民检察院检委会组织条例》对检委会的议案和议事职能进行了细化,该条例第四条规定:“检委会讨论决定重大案件和其他重大问题。检委会的职责是:(一)审议、决定在检察工作中贯彻执行国家法律、政策和本级人民代表大会及其常务委员会决议的重大问题;(二)审议、通过提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的工作报告、专题报告和议案;(三)总结检察工作经验,研究检察工作中的新情况、新问题;(四)最高人民检察院检委会审议、通过检察工作中具体应用法律问题的解释以及有关检察工作的条例、规定、规则、办法等;省级以下人民检察院检委会审议、通过本地区检察业务、管理等规范性文件;(五)审议、决定重大、疑难、复杂案件;(六)审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件或者事项;(七)决定本级人民检察院检察长、公安机关负责人的回避;(八)其他需要提请检委会审议的案件或者事项。从该规定来看,有四项职责与议案职能有关,有六项职责与议事职能有关,议案职能处于“天然的少数”。然而,在实践中大多数检察院检委会的工作重心是围绕案件而展开,主要关注焦点是具体个案,而对讨论决策重大业务报告、重要规范性文件、业务经验总结、指导性案例等议事工作关注相对较少,普遍存在着“重议案、轻议事”、“重具体、轻宏观”的问题,议事职能在一定程度上被虚化,议案职能和议事职能存在着法律规定和检察实践巨大的错位和反差。以S市检察机关为例,近三年该市三级检察院检委会讨论议题情况如下:

表 1(单位:件)

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐

│年份 │会议次数 │议案 │议事 │议案与议事比例│

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│2014 │394  │1436 │197  │约7∶1│

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│2015 │445  │1432 │312  │约5∶1│

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│2016 │406  │791  │240  │约3∶1│

└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

从表1可见,S市三级检察院检委会议案和议事比例呈逐年下降趋势,但议案数量仍远超议事数量,议案和议事仍明显失衡。这种失衡状态在基层检察院体现的更为明显,以S市A区检察院为例,近三年该区检察院检委会讨论议题情况如下:

表 2(单位:件)

┌───────┬───────┬───────┬───────┬───────┐

│年份 │会议次数 │议案 │议事 │议案与议事比例│

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│2014 │41│206  │9 │约23∶1  │

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│2015 │28│165  │15│约11∶1  │

├───────┼───────┼───────┼───────┼───────┤

│2016 │30│88│12│约7∶1│

└───────┴───────┴───────┴───────┴───────┘

相对于上级检察机关,基层检察院检委会更加偏重议案职能的履行,这与不同层级检察机关的角色定位有一定关系。在我国,从基层级检察院到最高检察院是一个金字塔结构,越往塔尖方向的检察机关承担的办案任务越轻、业务指导任务越重,越往塔基方向的检察机关承担的办案任务越重、业务指导任务越轻。因此,基层检察院承担的办案任务重,其检委会讨论审议的案件数量自然也就较多。但既承担议案职能又承担议事职能是法律对各级检委会的共性要求,换言之,即各级检委会在功能上存在着一定程度的“趋同性”,基层检察院检委会也不能过于偏重议案职能,而导致偏废议事职能。

(二)议案职能的行政化对诉讼规则的抵牾

司法亲历性是司法活动的一项基本规律,是指司法人员应当亲身经历案件审理的全过程,直接接触和审查各种证据,特别是应直接听取诉讼双方的主张、理由、依据和质辩,直接听取其他诉讼参与人的言词陈述,并对案件作出裁判,以实现司法公正。[4]司法亲历性主要是对法院和法官而言,主要适用于法官审理案件事实的审判程序,但对检察机关办案,也要求检察官尽可能亲历,这主要是因为检察机关具有司法机关的属性,被认为是准司法机关,检察官与法官的性质相近,是准司法官。[5]在我国“一元分立”的宪政体制下,检察机关被认为是国家的司法机关。尽管检察权具有司法、行政、监督等不同属性,不同属性的权力运行规律有所不同,但司法亲历是对所有检察权能的要求,检察机关行使检察权应尽可能地遵循司法亲历性规律,亲自承担证据审查、听取诉讼参与人意见、认定案件事实等活动。同时也应当看到,不同属性的检察权对司法亲历的要求是不同的,检察监督权行使的亲历性并不像审查逮捕权、公诉权那么严格。

众所周知,检委会的组织形式是召开委员会议,即召开多人参加的会议,集体讨论作出决策。这种案件讨论机制在中国的刑事司法中由来已久,甚至固化为司法程序运作中的一种独特场景。它之所以能存在的一个重要原因是其所建立的理性认知基础,即承认个人理性具有极大的缺陷,而集体理性相对优越。[6]然而,对于司法办案而言,“集思广益”也有边界,如无边界就会沦为群众审判,集体智慧并非多多益善,即使是专业精深、经验丰富的业内人士,如果没有参与案件审理,也不能参与案件决策,这也是世之常理。[7]检委会的案件决策机制是行政会议式的讨论模式,即按照承办人汇报案件情况、委员发表意见、主持人发表意见顺序进行,这种“听案断案”的决策方式与司法亲历等现代司法活动规则完全背离:一是违背在场原则。检委会决策是检察机关的单方行为,案件的当事人以及诉讼参与人无法参与检委会的决策过程,被告人的辩护权和诉讼参与人的诉讼权利事实上遭到剥夺。二是违背司法亲历原则。委员在讨论案件之前不阅卷、不进行任何证据的审查,也不组织当事人进行质证和辩论,却可以直接作出决策,导致“办者不定”、“定者不办”。三是违背了回避规则。“任何人不能当自己案件的法官”,委员虽然不是案件承办人员,却具有案件的最终决策参与权。由于检委会在检察机关内部封闭运行,不公开且不定期召开,承办案件的检察官并不告知当事人检委会何时召开、哪些委员参加讨论,当事人事实上根本无法行使申请回避权。一言以蔽之,检委会案件决策机制的根本性缺陷如同审判委员会,其讨论决定案件的程序和过程不具有最低限度的公正性,即审判委员会制度是通过剥夺原告、被告等当事者的基本权利——获得公正审判的权利——来维持其正常运转的,[8]检委会也大体如此。

(三)决策程序一元化与职能二元化的冲突

程序是权力规范运行的重要保障,任何公权力都必须按照一定的程序来运作。[9]不同性质的权力有着不同的运行程序。对于司法程序而言,司法程序是司法权的重要构成要素,其内在价值在于解决纠纷,外在价值在于为诉讼参与者提供一套无偏私、对抗式、正当化的参与诉讼程序。现代司法程序是一种两造对抗、裁判者中立的诉讼构造,裁判者中立、当事人平等、程序参与、程序公开是其核心要义。对于行政程序而言,虽然也强调相对方民主参与、程序公正等价值,但行政程序大多是行政主体依职权主动启动,具有明显的单方性,行政主体既是程序的当事人,也是程序结果的裁决者,其并不具有对抗式的诉讼构造。

如前文所述,检委会兼具议案职能和议事职能。一般而言,议案职能是检察机关司法职能的体现,而议事职能则是检察机关司法行政职能的体现,这两种不同性质的职能分属“司法权”“行政权”两个范畴。对于检委会的议案职能,尤其是讨论司法属性较强的审查逮捕、公诉等案件时,其行使程序理应符合现代司法对裁判者中立、程序参与、程序公开等正当程序要求,其决策模式应当体现“两造对抗、裁判者中立”司法化构造。对于检委会的议事职能,其无涉案件当事人和诉讼参与人,亦无利害关系人,其决策程序是检察机关的单方行为,并不要求决策者中立和利害关系人的程序参与。因此,对于检委会的议案和议事职能,应当分别设置不同的决策程序。反观我国现行检委会决策程序,对案件和事项的决策程序未作区分,均是按照“汇报——讨论——表决”的顺序进行,这种建立在集体讨论、表决基础上的群体司法决策机制,实质是一种“听议合一”、“办定分离”的行政化决策模式。这种用一元化的程序一概地适用二元化议题,以行政化议事模式来讨论决定诉讼化的案件,其中的冲突与抵牾不难分辨:检委会对重大案件所作决定的准确性、正当性,因议事程序公开性的丧失,议事主体中立性的丧失,检委会委员亲历性的丧失、案件利益双方对抗性的丧失等,而遭受质疑。[10]

三、检委会职能定位改革的理论及其评析

检委会职能定位在实践运作中暴露出的不符合司法规律的问题,引发了学术界和实务界的广泛反思。在诸多反思声音中,除个别有论者认为应当废除检委会制度外,多数观点认为检委会制度是我国特有的检察制度,根植于我国司法历史与现实发展的土壤中,在我国检察实践中仍然发挥着重要作用。检委会制度在实践中存在的问题,并未对检委会制度形成致命威胁,完全可以通过改革来加以解决,不能因其存在弊端就因噎废食,进而主张废除检委会制度。恰恰相反,应在保留检委会制度的基础上,针对其存在的弊病,逐步进行改良,推动检委会制度走上渐进式改革之路。

(一)三种代表性观点

1.第一种观点认为检委会议案职能应当适度司法化。议案职能适度司法化是指应当遵循司法规律,对当前行政化的检委会议案程序适度进行司法化改革,建立起司法化或准司法化的检委会议案模式,强化其司法属性。该观点认为,司法属性不足是检委会制度的突出短板,具体表现在案件决策机制行政化、委员专业化能力不足和责任追究机制缺乏等,改革检委会制度必须围绕决策主体、决策机制和决策模式来展开,并适当强化检委会制度司法化改革。[11]但检委会议案职能的司法化应当是一种有限的司法化、适度的司法化,检察权不像审判权具有纯粹的司法特征,检委会案件决策机制不能完全照搬法院的庭审模式,采用控辩分离的对抗式结构,进行彻底的司法化改造。

议案职能适度司法化观点实际上是从检委会议案程序行政化这一主要缺陷出发,立足于不改革检委会的业务决策机构的职能定位为前提,对议案职能行使程序进行适度司法化改革,试图围绕检委会的议案职能和议事职能,分别建立起司法化议案程序和行政化议事程序,以两套决策程序对接两项决策职能,切实改变职能二元化与决策程序一元化的矛盾。这种观点主要是针对检委会的议案而言,力图建立准司法化的议案职能行使模式,“对检委会制度进行改革,首先应确定检委会的断案模式。检委会的断案模式应该是司法模式,而不是行政模式。这既是诉讼民主化和程序正义的客观要求,也是检委会制度改革的目标价值所在。”[12]

2.第二种代表性观点认为检委会应当向办案组织转型。检委会向办案组织转型是指改变检委会决策机构的职能定位,使其从单纯的业务决策机构向检察机关内部办案组织转型,从仅负责“案件决策”向“案件办理和案件决策”集于一身演进。换言之,就是让检委会成为一个由全体委员组成的“特殊办案组”,共同办理案件,检委会委员作为办案组的成员,承担案件承办人的角色,直接审阅案卷,审查案件证据,客观中立地兼听控辩双方意见,审慎做出处理决定,让办理者和裁判者统一起来,实现让“办理者裁判、由裁判者负责”。“检委会讨论案件,不能仅仅是一种简单的法律问题讨论,而是承担办案人之上的办案人角色。我们可以这样类比,在检委会研究案件的过程中,其最终办案主体是检委会这个整体,承办人只是一个办案辅助人”。[13]将检委会定位为检察机关内部的一级办案组织的观点,也在一定程度上得到了高检院的认可,在相关会议中高检院强调检委会是检察机关内部的最高办案组织。[14]

检委会成为独立的办案组织,一个逻辑前提就是要合理划分其与独任检察官、其他办案组之间的职能分工,否则,检委会可能会侵害其他办案组织的相对独立性。一般认为,可以由检察官办理普通案件,检委会办理重大复杂的案件或检察官不适宜办理的案件。这样,在检察机关内部就形成了“独任检察官——检察官办案组——检委会”层级化、多元化的办案组织体系。检委会成为检察机关内部一级特殊办案组织,从根本上改变了检委会的业务决策机构定位,使得检委会的职能定位呈现出复合性,对于议案而言,其是一级办案组织,对于议事而言,其仍是最高业务决策机构。

3.第三种代表性观点认为检委会应当向咨询指导组织转型。向咨询指导组织转型是指检委会应当从业务决策机构转变为承担咨询、指导职能的业务咨询机构。该观点认为,在中国当前的司法实践中,检委会制度的现实价值决定了其一定范围内长期存在,可以从我国的实际情况出发,并借鉴其他国家的有益经验,将检委会现行的“决策、指导、监督”三大功能逐渐调整为“指导、咨议、监督”新的三大功能,即改个案决策为个案咨议,同时强化业务指导和案件质量监督功能。[15]

将检委会由决策机构转变为咨询指导机构,一方面可以为检察官办理疑难、复杂案件提供智力上的支持,将会为更好地实现司法责任制提供保障条件;另一方面把检委会设置成为一个咨询、建议机构,取消其拥有的具体案件的最终决定权,可以提高检察官的办案积极性和主动性,也便于明确责任,保障案件质量。

(二)检委会制度改革的基本立场及三种代表性观点评析

检委会之所以在中国产生,并被赋予最高业务决策机构的职能定位,有其深刻的历史原因,其是历史和政治双重因素共同作用的结果。一方面,检委会是检察机关贯彻民主集中制,体现司法民主的必然要求。检委会是检察机关贯彻民主集中制原则的重要载体,检委会集体讨论、集体决策,并对检察长个人决策进行有效制衡,体现出强烈的司法民主色彩。检委会的司法民主功能也为新中国检察制度的创建者所格外珍视,“人民检察院的统一集中领导是建立在广泛发扬民主的基础上的。人民检察院不仅要接受群众的监督,并和公安、法院等有关部门发挥互相配合、互相制约的作用,而且必须在人民检察院内部充分发挥民主,开展批评和自我批准,集中群众的意见,发挥集体的智慧”[16]。可以说,检委会制度带有鲜明的司法民主烙印,已成为社会主义司法民主的生动标识。另一方面,检委会制度是弥补个人检察官智识不足,提高检察决策科学性的客观需要。新中国检察制度初建时,无论是机构还是人员都面临严重的短缺,为了配备足够的司法人员,我国将大量的非专业人员充实到司法队伍。当时的检察人员绝大部分由工农干部组成,整体素质低下,有必要对检察工作采取集体决策的方式,以保证质量。可见,在法律人才匮乏,检察队伍整体素质不高的历史条件下,检委会制度是贯彻民主集中制,弥补个体检察官知识不足的自然需求。然而,检委会弥补检察官个体智识不足的需求并非当时历史条件的权宜之计,在职业化、专业化、正规化的检察队伍远没有形成的当下,利用检委会来发挥集体智慧,克服个体决策局限,仍具有重要的现实意义。诚如个别研究人员所言,检委会行使检察权的制度不仅弥补了检察长负责制的集权缺陷,而且在当前司法大众化、行政化、地方化的制约下,检委会作为一种人数众多的决策群体,对于缓解行政干预和不当影响,弥补个体检察官专业素质与司法经验的不足和缺陷,统一国家刑事政策的实施标准等都会起到不可替代的作用。[17]

笔者认为,在检委会制度的长期演进过程中,其已深深扎根于我国检察机关的实践土壤中,已内化成为一种稳定的制度文化。这种集体决策文化与我们党的民主集中制原则、倡导司法民主作风一脉相承。“任何一个社会的现代司法都无法排斥司法传统的存在,只有充分认识传统司法文化的价值意义,才能在现代司法变革浪潮中实现传统司法文化的创造性转换。”[18] “制度变迁唯一最重要的一点是必须要掌握的,这就是制度变迁中绝大部分是渐进的。”[19]检委会制度是与我国政治结构和检察领导体制相适应的一项具有中国特色的检察制度,推动检委会制度改革,必须在宪法、检察院组织法规定的检察机关领导体制下进行,不能突破检察长与检委会相结合的检察领导体制,不能彻底颠覆检委会决策机构的职能定位。相反,只能遵循司法规律,对其议案职能和议事职能进行微调,以期在遵循司法规律和坚持检委会集体领导体制之间,找到一条可行的改革道路。

对于检委会议案职能适度司法化的观点,笔者认为,检委会议案职能的适度司法化改革,是针对检委会案件决策职能存在的弊病,提出的一条渐进性的改革之路,具有一定的合理性。但检察权既有司法属性,又有行政属性,还有监督属性;检察业务既有审查逮捕案件、公诉案件,还有检察监督案件,检察权力属性的多元化、业务类型的多样化,决定了在设计或改革检委会运行机制时,不能用一种议案模式来涵盖所有的检委会讨论案件类型。对于审查逮捕、公诉等司法属性较强的案件,可以采取适度司法化的审议方式,但对于行政属性较强的自侦案件、监督属性较强的民事、行政诉讼监督案件和公益诉讼等案件,采用司法化的议案模式显然不太适合。可见,检委会案件决策机制适度司法化改革的观点,并不完全契合检察权的多元化属性特点。

对于检委会向办案组织转型的观点,笔者认为,随着我国司法体制改革的深入推进、司法专业化进程的不断加快和检察官整体素质的逐步增强,检察机关独立行使检察权的外部环境和内部能力也将会逐步优化、增强,利用检委会办理案件来抵御外部干扰,弥补检察官个人素质不足的现实需要将会逐渐弱化,尤其是随着司法责任制改革的推进,检察官将成为绝大多数案件的办理者和裁判者,检委会在个案办理上发挥作用的空间将会逐步限缩。并且检委会这一“大集体”的组织形式和既议案又议事的二元化职能混同行使的客观现实,决定了检委会向办案组织转型不具有现实必要性,也不具有现实可行性。对此问题,下文将详细论述。

对于检委会向咨询指导组织转型的观点,笔者认为,检委会向咨询指导组织转型,改个案决策为个案咨议,将案件办理全部放权于检察官,虽然可以有效避免检委会议案职能司法属性不强的弊病,但其忽略了检委会议事职能的现实合理性,且与检委会专家咨询委员会、检察官联席会等咨询机构叠床架屋,导致相关咨询机构的职能重叠。检委会转变为咨议机构,这不仅从根本上改变了检委会业务决策机构的定位,而且改变了检察长和检委会集体领导相结合的检察机关内部领导体制,使我国检察机关内部领导从复合领导体制转变为纯粹的检察长一长制,有过于激进之嫌。

四、检委会向不讨论案件事实

的业务决策机构转型

制度的职能定位决定着制度改革的方向。在司法改革背景下,检委会制度改革必须对其职能定位进行科学界定,遵循司法规律,对其二元化职能进行重新调适和合理平衡,否则,就有可能陷入改革之后再改革的持续循环。

(一)司法责任制改革背景下检委会职能定位

检察改革的实质是要对引发检察权脱离司法规律要求的因素予以修正和变革,把检察权配置和运行中不符合司法规律要求的职能和机制实施重组和完善。[20]如前文所述,传统上检察机关的办案模式是三级审批制,这种办案模式虽然有其优点,但其缺陷也较为明显,除审批层级过多、办案效率低、司法过错责任难以落实等弊端外,有违司法亲历等诉讼规律是其突出弊端。司法责任制改革是此轮司法体制改革的基石,其目的是变革“三级审批制”的办案模式,通过在检察机关内部重新配置检察权,划分司法责任,从而构建起新的司法办案模式和新的检察权运行机制。司法责任制改革的一个基本立场就是遵循司法规律,强化检察办案的司法属性,基本导向就是按照“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的司法规律要求,将检察长或检委会的部分权力下放给检察官,让检察官成为司法办案的主体和司法责任的主体。可见,司法责任制改革要求调整检委会在案件决策方面的职能定位,适度弱化检委会在“案件办理”上的决策者角色,将决策权力下放给检察官,实现办案与定案的统一,让检察官成为案件的办理者、决策者和责任承担者。笔者认为,适度弱化检委会在“案件办理”上的决策者角色,并不是彻底否定检委会的业务决策机构定位,而是遵循司法亲历规则,减少检委会介入对案件事实认定问题,将其主要精力集中在法律适用以及业务指导、内部监督等议事职能上。换言之,即限缩检委会在案件事实认定方面的议案职能,拓展并强化检委会的业务指导、内部监督等议事职能,形成议事为主、议案为辅的检委会职能配置格局。

(二)检委会职能定位转型的必要性及可行性

1.司法亲历规律决定检委会不适宜讨论个案的事实问题。司法办案包括准确认定案件事实以及在此基础上正确适用法律两个步骤。如前文所述,司法亲历的范围主要限于证据收集审查运用和事实认定环节。在成文法国家,司法人员对案件作出裁判实际就是认定案件事实,检索适用法律的演绎推理过程,而案件事实的认定是以证据为中介,再现案件事实的逆向过程。司法人员对证据的审查判断要受认知条件、认知对象、认知技术等时空条件限制,尤其是言辞证据,受自身立场、感知能力、表达能力等多重因素影响,当事人和证人常常难以非常客观、精密地复述其感知的案件事实,有时其陈述中难免参杂着猜测性、评论性、推断性成分,甚至有些当事人和证人为了自身利益,故意偏离客观立场,做虚假陈述,故意误导司法人员。司法人员只有对收集的证据材料进行详细分析研究,亲自聆听供证双方的主张、理由和依据,仔细甄别,去伪存真,才能辨明个中真伪,形成内心确信,进而准确对案件事实作出认定。可见,审查判断证据、认知案件事实往往需要司法人员亲历办案全过程。对检察机关来讲,检察官亲历审查证据,认定案件事实不仅仅是对审查逮捕、审查起诉等司法属性较强的检察权能而言,对于检察机关行使检察监督权,认定民事、行政以及诉讼违法事实而言,也需检察官亲自分析研究证据材料,听取申请人、被监督人双方的主张、理由及其依据,鉴别真伪,确定其有无证据能力和证明力以及证明力大小,以此准确认定违法事实。可见,检察机关办案的各个环节都应坚持亲历性原则。

适用法律是从需要裁判的具体案件以及该案情所提出的特殊问题出发,不断地对法律中包括的判断标准进行明确化、精确化和具体化的过程。[21]亦即,以诉讼各方描述的案件事实为起点,判断者进一步审查,可以适用在案件事实的法条有哪些。[22]可见,适用法律是一个依据已经确定的事实,寻找法律、解释法律,并对案件作出裁判的过程。适用法律的过程是需要借助法官的法律解释和司法裁量权,适用法律的难度主要体现在审视案件事实与相关法律条文的符合性、斟酌案件处理的妥当性等方面,它重点关注的主要是案件与法律条文之间的关系,案件与国家包括政治、经济、社会、环境资源等方方面面之间的关系,具有明显的外在性。[23]虽然适用法律并不是从案件事实到相关法条的简单线性过程,相反,它需要司法人员在案件事实与法条之间反复的“眼光之往返流转”,但适用法律的外在性使得其对司法亲历性的依赖程度远低于案件事实的认定。可见,在案件事实已经确定的情况下,适用法律更多地依赖于司法人员的能力素质和办案经验,对司法亲历性的要求则大大弱化。对于检委会讨论决定案件而言,在不能确保每一位委员都能及时亲历办案全过程的情况下,检委会并不适合讨论决定案件的事实认定问题,相反,亲历办案全过程的检察官更适宜决定案件的事实认定问题。对于适用法律问题,由资深检察官组成的精英化的检委会集体讨论决定,则更有利于发挥集体智慧,保障适用法律的准确性和统一性。

2.委员会的组织形式决定检委会不适宜改造成办案组织。在现代法治国家,司法机关处理各类诉讼纠纷是通过在其内部设立的办案组织来实现的。对于法院来讲,从世界范围来看,审判组织主要有独任庭和合议庭两种主要组织形式,其中,合议庭是最基本和最主要的组织形式。虽然不同国家对合议庭的适用范围、人员组成有不同设置模式,但一般而言,各国法院合议庭呈现出随着案件复杂程度和法院审级的递增,其组织构造就越发复杂的特点,案件越简单,审级越低,合议庭的组成就越简单,人数就越少。除英美法系陪审团外,各国无论是普通公民与职业法官混合组成的合议庭,还是全部由职业法官组成的合议庭,其组成人员大多在3人以上,9人以下,其中,3人、5人组成的合议庭最为普遍,9人制的合议庭除美国联邦最高法院合议庭外,并不多见。在我国,法院合议庭的组成人员也大多在3人以上,7人以下。

对于我国检察机关而言,长期以来,检察机关办案实行的是承办人制,并没有办案组织这一概念,直到2015年9月高检院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》发布,才首次提出办案组织这一概念。该文件第4条规定:“根据履行职能需要、案件类型及复杂难易程度,实行独任检察官或检察官办案组的办案组织形式。独任检察官承办案件,配备必要的检察辅助人员。检察官办案组由两名以上检察官组成,配备必要的检察辅助人员”。根据《人民检察院检委会组织条例》第三条规定,最高检的检委会委员员额为17人至25人,省级检察院为13人至21人,地市级为11人至19人,区县级为7人至15人。如果将检委会由决策机构改造成司法办案组织,毫无疑问,各级检察院检委会将会成为一个规模庞大的“超级办案组”。这种由全体检委会委员组成的“超级办案组”,其组织规模不仅远超法院的合议庭组成人数,而且在世界范围内,也难以找到与之类似的办案组织。事实上,检委会多由检察长、副检察长和部门负责人组成,委员多为检察机关领导干部和业务骨干,工作任务均很忙。这样的“超级办案组”共同办理同一案件,无疑会投入大量的司法资源,如果提请检委会讨论的案件过多,频繁组织这样的“超级办案组”,司法资源也将不堪重负。

3.事实问题与法律问题的区分为检委会向不讨论案件事实问题的业务决策机构转型提供了可能。区分事实问题和法律问题是检委会向不讨论案件事实问题的业务决策机构转型的关键。事实问题与法律问题的区分与甄别是现代司法制度构建的一个重要前提,甚至在某种程度上两大法系司法制度的有效运转也依赖于两者的有效区分。如英美法系的陪审团制度和两大法系的审级制度的构建都与两者的区分密切关联,在陪审团审判中陪审团负责裁决案件事实问题,而法官负责对法律问题作出裁判;在初审法院与上诉法院的审级分工中,将事实决定权交由初审法院而将法律问题的终审权划归上诉法院。[24]由于案件事实的认定与相关法律规范的适用并不是一一对应的关系,事实问题与法律问题的区分也并非泾渭分明,在一些情况下,事实问题与法律问题往往彼此交织在一起,两者存在相互渗透、互相缠结的现象,认知事实需要进行法律判断,而发现法律需要联结事实。[25]事实问题与法律问题的相互缠结现象造成了两者的界分存在着一定的模糊地带,很难找到一个对两者进行明确清晰区分的理论标准,“所有的事实判断都会涉及到法律标准的要素,对所有的法律标准的分析都不可避免地涉及对事实的评价,因此试图在事实问题和法律问题的分析和判断中划出一条明确的界限是不可能的”。[26]虽然在理论上很难找到对两者进行精确区分的标准,但两大法系司法实践对两者区分的广泛依赖,迫使两大法系国家从实用主义进路去界分事实问题和法律问题,并围绕相关司法制度的运转,均已积累了丰富的经验性、实用性的区分标准,如不同裁判者之间司法能力比较、是否重复出现、一致性或多元性的司法政策偏好、“事前”还是“事后”的法律价值、是否有控制案卷负荷的需求、证据不充分的特例等标准。[27]

笔者认为,事实问题是判断某一事实或行为是否客观存在,而法律适用是对某一事实或行为的法律性质进行评价,在通常情况下,事实问题与法律问题是可以区分的,存在困难的是事实问题与法律问题相互缠绕交织的部分。虽然两大法系国家探索积累的上述实用性区分标准,对于相互缠绕交织的事实问题与法律问题区分有一定的指导意义,但也不能保证对每一起案件的事实问题和法律问题毫无差错地区别开来。对于出现事实问题和法律问题的界分争议时,与其寻找一套准确清晰的区分标准,不如在程序上明确谁来判断争议问题是事实问题还是法律问题。如英美法系的陪审团制度和大陆法系的参审制度,当出现事实问题和法律问题的界分争议时,均赋权法官根据法律规则和实践经验来判断,即事实问题与法律问题的区分交由法官来决定。事实上,检委会向不讨论案件事实问题的业务决策机构转型也可以借鉴这种程序化的解决机制,来区分案件的事实问题和法律问题。具体而言,即对于案件的事实问题不能提请检委会审议,对于案件的法律适用问题才可以提请检委会审议,当对案件的事实问题与法律问题的认定发生分歧时,提请检察长决定,最终由检察长决定是事实问题或法律问题。这种化繁为简的做法显然对检察长的专业素养提出了更高要求,当然,检察长作出事实问题或法律问题的认定也不能肆意而为,也必须遵循法哲学上事实问题与法律问题区分的一般规律,也要考量司法实践中积累的相关认定经验。同时,检委会专职委员、检委会办公室等辅助力量也可以事先对相关争议问题进行审查研究,为检察长决策提供相关参谋意见,提升检察长对事实问题和法律问题界分的科学性。

长期以来,我国理论界对事实问题和法律问题的区分研究并不是很多,司法实践对此问题的依赖也不明显,但随着我国审级制度的完善和人民陪审员制度改革,区分事实问题和法律问题将越发重要。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出:“完善审级制度,一审重在解决事实认定和法律适用,二审重在解决事实法律争议、实现二审终审,再审重在解决依法纠错、维护裁判权威”。“逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题,只参与审理事实认定问题”。可见,虽然区分事实问题和法律问题尽管很难,但也是我国司法改革必须破解的难题。

当前,司法体制改革、监察体制改革、诉讼制度改革叠加聚合,改革的幅度和力度前所未有。在改革的时代大潮中,检察机关的组织体系、检察权能、运行体制等诸多方面均发生重大变化,检委会职能定位和运行体制机制也面临着深刻调整。具体到检委会的职能定位上,应当遵循司法规律,适当弱化检委会对重大案件的决策权,将其对案件的介入仅局限在案件的法律适用问题上,同时强化检委会的议事职能,拓展检委会的业务指导、内部监督职能,将检委会工作重心放在统一法律适用标准、总结检察工作经验、研究新情况、解决新问题以及加强对检察工作中贯彻执行国家法律方面的重大事项上,形成“议事职能为主、议案职能为辅”的检委会职能定位新格局。

(责任编辑:徐然)

【注释】 作者简介:汪海燕,中国政法大学刑事司法学院教授、博士生导师,中国政法大学、吉林大学、武汉大学“2011计划”司法文明协同创新中心成员;王宏平,中国政法大学证据科学研究院2015级博士研究生,北京市人民检察院干部。

[1]张自超:《检察官办案责任制与检察委员会决策制的冲突与协调》,《河南社会科学》2015年第9期。

[2]检察委员会制度规范体系主要由《人民检察院组织法》《人民检察院检察委员会组织条例》《人民检察院检察委员会议事和工作规则》《检察委员会专职委员选任及职责暂行规定》《人民检察院检察委员会议题标准》等法律法规组成。

[3]刘昌强:《检察委员会制度研究》,中国检察出版社2013年版,第185页。

[4]朱孝清:《司法亲历性》,《中外法学》2015年第4期。

[5]参见朱孝清:《与司法亲历有关的两个问题》,《人民检察》2015年第19期。

[6]参见郭松:《审查逮捕程序中的案件讨论机制研究》,载《厦门大学法律评论》第十六辑,厦门大学出版社2008年版,第163、164页。

[7]同前注[4]。

[8]陈瑞华:《刑事诉讼中的问题和主义》,中国人民大学出版社2011年版,第101页。

[9]阎徳民:《论权力运行的原则、程序及其控制》,《中共福建省委党校学报》2009年第6期。

[10]卞建林、李晶:《检察委员会议事程序之思考》,《人民检察》2012年第17期。

[11]刘昌强:《检察委员会制度研究》,中国检察出版社2013年版,第189页。

[12]蓝向东:《论检察委员会断案程序之正当化》,《人民检察》2000年第7期。

[13]杨振江:《检察委员会理论与实务研究》,中国检察出版社2012年版,第64页。

[14]在2016年全国检察机关法律政策研究室工作座谈会上,高检院姜建初副检察长的讲话中指出,“要提高检委会工作规范化、专业化、信息化水平,巩固强化检委会作为检察机关最高业务决策机构和最高办案组织的职能定位”。

[15]同前注[11],第254页。

[16]王桂五:《王桂五论检察》,中国检察出版社2008年版,第152页。

[17]同前注[13],第46页。

[18]夏锦文:《社会变迁与中国司法变革:从传统走向现代》,《法学评论》2003年第1期。

[19][美]道格拉斯•C•诺思:《制度、制度变迁与经济绩效》,杭行译,格致出版社2008年版,第119页。

[20]向泽选、谭庆之:《司法规律与检察改革》,《政法论坛》2009年第5期。

[21]胡玉鸿:《论司法审判中法律适用的个别化》,《法制与社会发展》2012年第6期。

[22][德]卡尔•拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第162页。

[23]同前注[5]。

[24]参见陈杭平:《论事实问题与法律问题的区分》,《中外法学》2011年2期。

[25]参见赵朝琴:《往还于事实与法律之间——析裁判过程和结论在裁判文书中的反映》,《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2009年第1期。

[26] John Henry Wigmore,supra note 5,3.转引自陈学权:《刑事陪审中法律问题与事实问题的区分》,《中国法学》2017年第1期。

[27]同前注[24]。

【期刊名称】《国家检察官学院学报》【期刊年份】 2018年 【期号】 1

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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