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类型化视野下行政诉讼目的新论
赵清林

【中文关键词】 行政诉讼目的;主观诉讼;客观诉讼;抗告诉讼;当事人诉讼

【摘要】 任何一种法律制度都含有特定的目的追求,法律目的在法律制度的生命周期中都发挥着至关重要的作用。关于行政诉讼的目的,我国学界一直以来都是众说纷纭、莫衷一是。事实上,行政诉讼得区分为主观的抗告诉讼、客观的抗告诉讼和当事人诉讼等具体类型,行政诉讼的目的也需要依据不同的诉讼类型分别论定。主观抗告诉讼的目的旨在救济权利,客观抗告诉讼的目的仅为监督行政,当事人诉讼的目的在于解决纠纷。就我国现行《行政诉讼法》所确立的诉讼类型而言,是以主观的抗告诉讼为核心,以客观的抗告诉讼为例外。由此可见,我国行政诉讼的目的是以救济权利为主,以监督行政为辅,但并不具有解决纠纷的目的。进而,强调行政诉讼的权利救济目的,不仅有助于我国《行政诉讼法》的实施走出传统困境,而且对于行政诉讼制度的科学、合理设计,对于解决我国当下行政诉讼实践中面临的滥用诉权这一突出问题,都具有重要助益。

【全文】

一、行政诉讼类型化:行政诉讼目的研究的新视角

(一)行政诉讼目的论争

任何一种法律制度都有其目的追求,目的在从设计到实施的整个制度的生命周期中都发挥着不可或缺的甚至是根本性的指引作用。行政诉讼制度亦不例外:首先,行政诉讼相关法律条文的草拟或行政诉讼具体制度的设计,如受案范围、当事人资格、举证责任、证明标准、判决方式等,都需要在行政诉讼目的的指引下进行,都应有助于行政诉讼目的的充分实现。否则,立法或制度的预期目的将出现经常性的落空情形,此种立法或制度设计显然难言科学;其次,行政诉讼目的对于行政诉讼相关法律条文的理解适用或具体运行也具有根本性的指引作用。这一点在立法规定较为模糊或者制度内涵不明确的情况下显得尤为重要,是行政诉讼实践不走偏、不走样的根本保证;最后,行政诉讼目的对于行政诉讼制度的不断发展、演进也具有不容忽视的推动作用。总之,行政诉讼的目的不仅是行政诉讼法的一个基础理论问题,对行政诉讼法的立法和实施层面也都具有重要的实践意义。

然而在我国,对于行政诉讼制度的目的到底是什么,或者说应该是什么,在《行政诉讼法》研究起草阶段,理论上就一直是众说纷纭、莫衷一是。1990年《行政诉讼法》的实施不仅没有起到一锤定音的作用,反而进一步激化了相关的争论。迄今为止,关于行政诉讼的目的经明确提出的学说或观点主要有以下几种:

其一,旧的三重目的说。该说实际上是直接根据修订前的《行政诉讼法》第1条的规定来描述行政诉讼的目的,认为行政诉讼具有如下三重目的,即保证人民法院正确、及时审理行政案件,维护和监督行政机关依法职权,保护公民、法人和其他组织的合法权益。[1]

其二,新的三重目的说。新的三重目的说是从旧的三重目的说发展而来,较之旧的三重目的说,该说去掉了保证人民法院正确、及时审理行政案件的目的和维护行政机关依法行使职权的目的,同时增加了解决行政争议或纠纷的目的,这样一来,再加上监督行政机关依法行使职权和保护公民、法人和其他组织的合法权益,便形成了新的三重目的。[2]

其三,两重目的说。两重目的说是在批判新的三重目的说的基础上提出的,认为行政诉讼只有监督行政和救济权利这两重目的,解决纠纷并非行政诉讼的目的,或者说至少不是与监督行政、救济权利处在同一层面的目的。[3]

其四,单一目的说。单一目的说是对新的三重目的说和两重目的说的进一步批判,其认为行政诉讼的目的是单一的,只不过有人认为这个单一目的是救济权利,[4]有人则认为这个单一目的是解决纠纷。[5]在前者看来,不仅解决纠纷并非行政诉讼的目的,甚至监督行政也不是行政诉讼的目的;而在后者看来,监督行政和救济权利都不是行政诉讼的目的。

此种研究状况已然影响到了行政诉讼法的科学制定和正确实施。比如,正是因为未能正确认识到行政诉讼不应该也不需要具备维护行政机关依法行使职权的目的,才导致了旧《行政诉讼法》第1条关于立法目的的规定中出现了相关的表述,甚至第54条(一)还规定了维持判决。[6]再如,也正是因为对行政诉讼是否具有单纯的监督行政机关依法行政或维护公益的目的认识不清,导致实践中突破《行政诉讼法》关于原告资格的限定而提起公益诉讼的情形。[7]从新修订的《行政诉讼法》第1条的规定来看,其显然系采纳了新的三重目的说,但因为两重目的说和单一目的说都是在新三重目的说之后才提出,也是建立在对新的三重目的说进行批判的基础之上的。因此,虽然《行政诉讼法》修订完成至今,理论上的争论渐趋平息,但相关的问题其实并未得到真正的厘清和解决。

(二)类型化视角的提出

对于上述历时近30年、学说观点纷繁多样的行政诉讼目的研究现状,我们可以概括为以下三个方面:其一,除少数学说,如旧的三重目的说是明确地将我国的行政诉讼制度作为讨论对象外,其他学说往往并未作此限定。从论证思路来看,一个普遍存在的研究倾向是,从纯理论的角度讨论行政诉讼制度应具有的普适性目的。因此,其研究结论并不仅仅适用于我国,而是预期适用于所有国家和地区。其二,现有研究提到的目的共有五种,即保证人民法院正确及时审理行政案件、维护行政机关依法职权、监督行政机关依法职权、保护公民法人和其他组织的合法权益、解决行政法律纠纷或行政争议。但事实上,关于保证人民法院公正、及时审理行政案件和维护行政机关依法职权不能作为行政诉讼的目的,目前理论上已基本形成共识,所以争议实际上仅表现在其他三种目的,本文分别将其简称为监督行政、救济权利和解决争议。其三,无论是从纯理论视角抽象地探讨,还是在一国制度背景下展开实证分析,也无论其持有的观点是单一目的,还是两重目的、三重目的,现有研究普遍缺乏类型化的思路,即对行政诉讼进行类型划分,并在此基础上来探讨不同类型行政诉讼的目的。因此,其所谓行政诉讼的目的,都是就整体行政诉讼制度而言的。正因如此,所以在学说的命名上,对于主张行政诉讼有两种以上目的的学说,本文分别称之为两重目的说和三重目的说,以示其认为整体的行政诉讼同时具有两种或三种目的之意。

然而,尽管公民为维护自身权益而告官是行政诉讼最传统和最基本的形态,但今日之行政诉讼早已不限于此种单一形态。如今,无论是就一国行政诉讼而言,还是就不同国家行政诉讼的比较而言,行政诉讼的类型普遍都已多样化了。除了传统的为维护自身权益而告官的类型外,亦有为维护公共利益而告官的类型,甚至还有官告民的类型、官告官的类型等,而这些不同的诉讼类型其承载的或者说要实现的目的往往并不相同,甚至迥然有别。因此,在这样一个背景下,着眼于整体的行政诉讼,或者说离开了对行政诉讼的类型划分来讨论行政诉讼的目的,就不能说是一种科学的或实事求是的态度。有鉴于此,本文拟从行政诉讼类型化的角度出发,对行政诉讼目的这个并不新颖的问题再予系统性研究。文章将先从两种关乎目的的角度对行政诉讼进行类型划分,并在此基础上形成行政诉讼的三种基本类型,即主观的抗告诉讼、客观的抗告诉讼和当事人诉讼,进而从理论上分别探讨这些基本的诉讼类型的目的。最后,在进行诉讼类型分析的基础上重新定位我国行政诉讼的目的,以期进一步深化行政诉讼目的的理论研究,并为我国行政诉讼制度的准确理解实施和发展完善提供指引。

二、目的论视野下行政诉讼类型的划分

行政诉讼类型,即根据某种标准对行政诉讼进行分类的结果。不同的行政诉讼类型往往伴随着立法上的不同规定和法律实施上的不同效果,这是行政诉讼类型存在的根本意义。当然,行政诉讼可以从不同角度进行类型划分,但并非每一种分类都关乎行政诉讼的目的。与行政诉讼目的直接相关者主要有如下两种分类。

(一)抗告诉讼与当事人诉讼

此种分类的标准是当事人实体法地位是否平等或对等。据此,所谓抗告诉讼是指对公权力的行使或不行使表示不服的诉讼;所谓当事人诉讼是指有关平等主体之间公法上权利义务关系的诉讼。[8]这两种诉讼在以下几个方面呈现出系统性的区别:

1.当事人实体法地位是否平等。抗告诉讼的当事人一方是代表国家享有和行使行政权的行政主体,另一方则是处于被管理地位的公民、法人或其他组织。双方在诉讼法上是平等的诉讼参加人,但在行政实体法上权利义务明显不对等或不平等。因此,其法律关系的具体内容往往是由行政主体单方面创设或决定的。当事人诉讼的双方则不仅在诉讼过程中是平等的,而且在提起诉讼之前的实体法律关系中也是平等的权利享有者和义务承担者,任何一方都不享有凌驾于对方的特殊权力。因此,其法律关系的内容往往是由双方经平等协商,通过合同或者协议来约定的。

2.当事人是否恒定。抗告诉讼的当事具有恒定性,即原告只能是处于被管理者地位的公民、法人或其他组织,被告只可能是处于行政主体地位的行政机关或其他公权力组织,行政机关或其他公权力组织没有必要对公民、法人或其他组织提起一个抗告诉讼。当事人诉讼的当事人却不固定,实体法律关系中的任何一方都可以作为原告提起诉讼,当然,也都可能作为被告而被诉。[9]

3.诉讼标的。抗告诉讼的诉讼标的是行政主体的某个公权力行为或不作为,抗告诉讼中法院首要的审判任务便是确定该公权力行为或不作为是否合法。而在当事人诉讼中,当事人争议的标的是彼此间公法上权利义务的具体状况。[10]

4.举证责任的分配。抗告诉讼因为挑战的是某个公权力行为或不作为的合法性和效力,而被告行政主体原本就负有保证所作出的公权力行为或不作为合法的义务,加之在行政程序进行的过程中一直处于主导地位,对公权力行为或不作为的事实根据和法律依据最清楚,所以,在举证责任的分配上实行的是“被告承担举证责任的原则”;当事人诉讼则类似于民事诉讼,实行的是“谁主张、谁举证的原则”,其结果是主要由原告承担举证责任。[11]

(二)主观诉讼与客观诉讼

此种分类的标准是原告起诉的目的。据此,所谓主观诉讼,即旨在维护当事人主观权益的行政诉讼,而客观诉讼则是为了维护与特定当事人的权益没有直接关系的客观法律秩序或公共利益而提起的行政诉讼。[12]两者的区别主要表现在以下三个方面:

1.原告资格。主观诉讼因为是旨在维护自身权益而提起的诉讼,因此,其原告往往限于权益可能受侵犯者或与诉讼标的有法律上利害关系者,是有严格限定的。而客观诉讼因为本身就不是为维护自身权益提起的,往往并不要求原告权益可能受到侵犯或与诉讼标的有法律上的利害关系,相对来说是宽泛的。

2.原则与例外。客观诉讼虽然并不将原告限定于权益可能受侵犯者,但从各国立法和司法实践情况来看,客观诉讼仍然只在例外的情况下才是被允许的,[13]主观诉讼是行政诉讼的一般形态。这一方面是对政府的公益代表角色的承认,另一方面也是为了避免滥诉,从而妨碍行政诉讼(主观诉讼)救济权利的主功能的发挥。

3.诉讼类型。主观诉讼可能是抗告诉讼,也可能是当事人诉讼,其诉讼类型较为多样。然而客观诉讼则只能是抗告诉讼,其诉讼类型较为单一。[14]

(三)行政诉讼的三种基本类型

如前所述,由于当事人诉讼是关于特定当事人之间公法上权利义务关系的诉讼,只可能是主观的,因此,所谓主观诉讼和客观诉讼的区分实际上仅仅是就抗告诉讼而言的。据此,我们可以从理论上把行政诉讼分为三大类型,即主观的抗告诉讼、客观的抗告诉讼和当事人诉讼。关于行政诉讼的抗告诉讼与当事人诉讼、主观诉讼与客观诉讼的分类以及在此基础上形成的行政诉讼的三种基本类型,如下图所示:

既然行政诉讼客观上得区分为不同的类型,而这些区分又与行政诉讼的目的直接相关,因此,对于行政诉讼目的就不易概括性说明,而应当结合不同的诉讼类型展开精细化讨论。笼统地讨论行政诉讼的目的,无论其结论是三重目的、两重目的,还是单一目的,都是过于抽象和模糊的。问题是,以上概括出来的行政诉讼的三种基本类型,其各自的目的是什么呢?笔者以为,这三种类型的行政诉讼其实各有其独特目的,主观的抗告诉讼的目的旨在救济权利,客观的抗告诉讼的目的仅在监督行政或维护公益,当事人诉讼的目的在于解决纠纷。以下将分别予以论述。

三、解决纠纷仅为当事人诉讼的目的

一项诉讼制度的目的如果确实是解决纠纷,那么至少应符合以下两个条件:其一,有纠纷存在;其二,具体的制度设计应充分考虑纠纷解决的实际需要。然而,从这两个方面来看,解决纠纷都只能是当事人诉讼的目的,而非抗告诉讼的目的。

(一)纠纷是否存在

所谓纠纷,当然可以有多种不同的理解,但法学上所谓纠纷一般是限于法律意义上的纠纷,或者说权利义务纠纷。[15]其实质是特定当事人之间的权利义务或者法律关系的不确定状态,这种不确定状态往往是因为当事人对彼此间的权利义务或法律关系是否存在或者性质、内容如何主张不一导致的。[16]据此,可以将纠纷的构成要件概括为以下四个方面:(1)纠纷的主体是特定的当事人;(2)纠纷的内容是该特定当事人间的法律关系或权利义务;(3)纠纷的起因是当事人对彼此间法律关系或权利义务是否存在或者性质、内容如何主张不一;(4)当事人之间的法律关系或权利义务因当事人主张不一而处于不确定状态。同时符合这四个要件就意味着在特定情况下有一个纠纷存在,反之,有其中一项不符,则不能说有所谓纠纷存在。

无论是民事诉讼,还是行政诉讼,就行政诉讼而言,亦无论是当事人诉讼,还是抗告诉讼,上述纠纷构成要件的前三项大体上都是具备的,有疑问的主要是第四项要件,即当事人之间的权利义务会否因为当事人的主张不一而陷于不确定状态。在民事诉讼和行政诉讼中的当事人诉讼中,当事人之间的权利义务确实会因为当事人的主张不一而陷于不确定状态。因为在民事法律关系和引起当事人诉讼的行政实体法律关系中,当事人地位是平等的,任何一方的意思表示都不具有优于对方意思表示的特殊效力。在这种情况下,如果双方当事人对彼此间的权利义务或法律关系是否存在或者性质、内容如何主张不一,就不能按其中一方的意思或主张来确定权利义务。换言之,其相互间的权利义务或法律关系到底是一种什么状况属于不确定状态。从这个意义上说,在他们之间产生了一个纠纷。民事诉讼以及作为行政诉讼的当事人诉讼,其目的正是为了使这种不确定状态得以确定化,换言之,即是为了解决特定当事人之间的法律纠纷。

然而,在抗告诉讼中,甚至可以说在作为抗告诉讼标的之行政行为作出后、抗告诉讼提起之前,都并不存在此种意义的纠纷。因为行政行为原则上是有公定力的,“除了当然无效外,直到具有正当权限的机关撤销之前,受到相关法的推定,对相对人、第三者、其他国家机关都具有行政行为的效力”。[17]即便是该行政行为被申请复议或被提起行政诉讼,在行政复议和行政诉讼进行的过程中,也不例外,其合法性和效力都不受影响。[18]由于在行政法律关系中,行政主体和行政相对人的权利义务通常是由行政行为设定的,行政行为在作出后既然原则上均被推定为合法有效,那么,在行政行为作出后,甚至在行政复议和行政诉讼进行的过程中,行政主体和行政相对人之间的权利义务就需要依此行政行为(行政主体单方面的意思表示)来确定,因此,所谓权利义务的不确定状态或者说纠纷并不存在。纠纷尚且不存在,抗告诉讼的目的自然不可能是为了解决某种纠纷。

(二)具体制度的设计

从当事人制度和能否适用调解这样一些具体的制度安排来看,解决纠纷同样也只是当事人诉讼的目的,而非抗告诉讼的目的。有学者也指出,“纠纷解决的主要倡导者来自法院方面,虽有少部分人支持,但这种观点却有固有缺陷”,因为行政诉讼制度的设计并非按纠纷解决的需要来进行的。[19]

其一,从当事人制度来看。抗告诉讼,无论是主观的抗告诉讼,还是客观的抗告诉讼,其当事人都具有恒定性,即只有公民、法人或其他组织能成为原告,而被告也只能是处于行政主体地位的行政机关或法律、法规、规章授权组织。何以如此?当然并不是因为只有公民、法人或其他组织才有解决纠纷的需要,而行政机关或法律、法规、规章授权组织没有,因为如果他们之间确实有某种纠纷存在的话,那么,理应是双方都会有解决纠纷的需要,因此,双方都可以作为原告提起诉讼,相应的,对方都可能成为被告。就此而言,抗告诉讼中当事人制度的这种特殊安排是不能从解决纠纷的角度来理解的。那么,应当如何理解抗告诉讼的被告只能是享有行政权的行政主体?这是因为,抗告诉讼的本质是对公权力行使或不行使表示不服的诉讼。至于原告,因主观的抗告诉讼和客观的抗告诉讼对原告资格的要求相去甚远,因而还需要结合这两种诉讼本身的目的来理解。下文将专门阐述,主观的抗告诉讼的目的仅在于救济权利,客观的抗告诉讼的目的仅在于监督行政,因此,这两种诉讼中原告的恒定性需要分别从而应救济权利的目的和监督行政的目的角度来理解,此处不赘。

其二,从能否适用调解来看。众所周知,作为两种基本的纠纷解决机制,调解相对于裁判来说具有诸多的优点,如纠纷解决的彻底性、经济性。因此,如果一种诉讼制度的目的在于解决纠纷,那么,理应通过明确以下两点来突出和强调调解的地位:一是调解原则上适用于所有案件;二是调解相对于裁判的优先性。民事诉讼正是因为旨在解决纠纷,所以,在民事诉讼上调解才得到了充分的强调和重视,原则上所有诉至法院的民事案件都可以通过调解结案,而且,能够调解的法院应尽量调解,只有在确实无法调解的情况下,法院才退而求其次通过正式裁判来结案。[20]当事人诉讼与民事诉讼接近,因此,在当事人诉讼中同样也需要如此来强调和突出调解的地位和作用的发挥。然而,在抗告诉讼中,一个基本的原则却是:不适用调解。有学者亦表达了类似观点,认为“仅仅从消弭纷争的需要出发,诉讼制度并不一定是最好的选择,至少从当事人付出的成本看,可能比其他的纠纷解决手段要大得多”。[21]下文将通过诉讼类型的分析指出,我国《行政诉讼法》所确立的行政诉讼实际上主要限定在抗告诉讼。如果这种定位不错,就可以进一步分析我国行政诉讼制度应否适用调解原则。在2014年《行政诉讼法》修订之前,不适用调解原则是明确无疑的,只有行政赔偿案件可以调解。2014年《行政诉讼法》修订之后,可以调解的案件范围扩大了,除行政赔偿案件外,行政补偿和行政机关享有裁量权的案件也可以调解。但可以调解的案件仍属有限,行政案件不适用调解的原则并未根本改变。此点当足以说明抗告诉讼的根本目的并不在于解决纠纷。其深层次原因则在于,抗告诉讼首先要解决的是公权力行使的合法性,而公权力的行使是否合法需要严格依法确定,行政机关虽为公权力的享有者和行使者,但对于公权力一般并无处分权,然而调解却是建立在当事人对自身享有的权利(或权力)都享有处分权的基础之上的。公权力行使或不行使的合法性既然原则上要严格依法确定,行政主体这一方对自己享有的公权力并无充分的处分权,抗告诉讼自然原则上无法适用调解。

四、监督行政仅为客观抗告诉讼的目的

如前所述,客观的抗告诉讼即纯粹基于维护公共利益或监督行政机关依法行政而对公权力的行使或不行使表示不服的诉讼,因此,客观的抗告诉讼具有监督行政的目的应是不言而喻的。此处需要特别论证的仅仅是何以监督行政并非主观的抗告诉讼和当事人诉讼的目的。

(一)监督行政并非主观的抗告诉讼的目的

1.主观的抗告诉讼对原告资格的限定与监督行政的目的之要求不完全相适应。从理论上说,现实中行政机关的每一次公权力行使或不行使都可能违法并损害公共利益,因此,如果行政诉讼的目的旨在监督行政或维护公益,那么就应普遍地、无差别地赋予所有公民、法人或其他组织对之提起行政诉讼的诉权(原告资格),或者至少不应将原告限定在自身权益受到侵犯的人这一狭小的范围。然而,主观的抗告诉讼不同于客观的抗告诉讼的地方正在于,其仅仅赋予权益可能受到公权力行使或不行使侵犯的公民、法人或其他组织以原告资格。可以说,这一限定与监督行政这一目的的要求是不完全契合的,甚至很大程度上并不契合。这是因为,如果一方面将主观诉讼的原告限定于权益可能受到侵犯的人,另一方面又将其目的定位于监督行政,将会出现经常性的目的落空或无法实现的情形。因为虽然行政权的行使或不行使违法一定会损害公益,但不一定会侵犯特定人的权益,[22]就算同时也侵犯了特定人的权益,但权益受侵犯的人也可能因为各种原因而不起诉。在这两种情况下,虽然行政可能违法并损害公益,但行政诉讼将不会启动,如果说此种情况下行政诉讼的目的是监督行政或维护公益,那么这种目的显然就将落空,这不是一种合乎逻辑的制度设计。

2.监督行政实为主观的抗告诉讼之客观效果或实现其目的的手段,而非目的本身。虽然公权力行使或不行使违法不一定会导致特定人的权益受侵犯,但特定人的权益受到公权力主体的侵犯,一定是因为其公权力行使或不行使违法所致,而且对被侵权人进行权利救济的适当方法往往就是对违法的公权力行使或不行使的纠正。因此,可以说,主观的抗告诉讼在为权益可能受侵犯的人提供权利救济的同时往往也伴随着对行政机关依法行政的监督。正因如此,主观的抗告诉讼往往被误认为同时具有救济权利和监督行政这两重目的。然而,细较之下不难发现,救济权利和监督行政在主观的抗告诉讼中其实并不在同一层面,不是同一范畴的问题。此时,原告之所以对公权力的行使或不行使提起诉讼,是因为其认为公权力的行使或不行使侵犯了自身权益,而法院在审查确认公权力行使或不行使违法的基础上之所以要通过判决对其加以纠正,是因为只有这样才能为原告提供有效的权利救济。可见,在主观的抗告诉讼中,无论是就原告的起诉行为,还是就法院的审判行为而言,虽然都包含有监督行政的因素,但都不是为了监督行政而监督行政,监督行政的目的在于建立权利救济的渠道。监督行政毋宁是在救济权利的同时客观上会产生的附带效果,或者说是实现权利救济目的的手段,但本身并非目的所在。[23]日本学者中西又三、石川敏行等亦认为,在讨论行政诉讼目的时应区分主观诉讼与客观诉讼,“权利保护是主观诉讼的目的,行政的合法性统制是客观诉讼的目的”。[24]

(二)监督行政并非当事人诉讼的目的

如前所述,所谓监督行政即监督行政机关或行政主体依法行政,或者说对行政机关或行政主体公权力行使或不行使的合法性进行监督。因此,公权力的存在就是监督行政的必要前提,有公权力存在才有监督的必要,无公权力自然也就谈不上监督。[25]然而,在当事人诉讼提起之前的行政主体与行政相对人之间的实体行政法律关系中,双方的地位是平等的,任何一方都不享有高于或凌驾于对方的特殊权利或权力。行政主体所代表的和所追求的利益是公共利益,这或许有其特殊性,但目的的特殊并不必然伴随着手段的特殊性。这种实体行政法律关系类似于民事法律关系,行政主体和行政相对人一样,都只是普通的权利和义务的享有者与承担者,所不同的是,其权利义务的性质是行政法上的权利义务,而非民法上的权利义务。因此,基于此种实体法律关系而产生的行政诉讼,其目的不可能是监督行政或公权力,而是如前所述,使当事人之间权利义务关系的不确定状态得以确定化,即解决纠纷。

五、救济权利仅为主观的抗告诉讼的目的

如前所述,主观的抗告诉讼即公民、法人或其他组织为维护自身的权益而对公权力的行使或不行使表示不服的诉讼,因此,其具有救济权利的目的应是不言而喻的。此处只需要论证何以救济权利并非客观的抗告诉讼和当事人诉讼的目的。

(一)救济权利并非客观的抗告诉讼的目的

主观的抗告诉讼和客观的抗告诉讼,因为都是对公权力的行使或不行使表示不服的诉讼,所以在被告的恒定性、诉讼标的以及法院的审判任务等方面都是一致的,两者制度设计上的区别主要体现在原告资格上。主观的抗告诉讼的原告限于权益可能受到公权力行使或不行使侵犯的人,客观的抗告诉讼的原告资格不同国家有不同的政策选择,不过,大体上是不作此限定,或者不严格强调原告权益与公权力行为的相关性。原告资格上的此种区别恰恰是这两种诉讼不同目的的直接体现。主观的抗告诉讼目的在于为权益可能受到公权力行为侵犯的人提供权利救济,因此,为保证此目的的实现和避免滥诉,自然需要将原告限定于权益可能受到公权力行为侵犯的人。客观的抗告诉讼目的本来就不是要为权益可能受侵犯的人提供权利救济,而纯粹在于监督行政机关依法行政或维护公益,是以不仅无需有此限定,而且为保证其监督行政之目的能充分实现,其甚至还不能对原告资格作此限定,否则,便可能出现前文所述的经常性的目的落空的情形。

(二)救济权利并非当事人诉讼的目的

严格地说,当事人诉讼的目的亦可以从救济权利的角度来理解和定位。[26]事实上,在作为当事人诉讼主要借鉴对象的民事诉讼法学上,关于民事诉讼的目的,私权保护说就是一种传统的主流学说。[27]原因在于,无论是民事诉讼,还是作为行政诉讼的当事人诉讼,当事人实体法地位都是平等的,都是平等的权利享有者和义务承担者,而原告提起诉讼的直接目的也是为了维护自身的主观权益。然而,因为以下几个方面的原因,私权保护说在民事诉讼法学上已遭否弃,纠纷解决说成为了主流学说:其一,私权保护说的理论基础是对实体法与诉讼法关系的这样一种认识,即从历史上看,先有实体法,而后有诉讼法;现实中,实体法是主法,诉讼法是助法。然而,现在看来,这种认识是缺乏历史和事实根据的;[28]其二,私权保护说不当地简化了当事人争讼的实态,其往往假定原告便是权利受害者,被告则是侵权人。然而,现实情况则复杂的多,可能原告的权利根本未受到任何侵犯,也可能原被告互相侵权。对于这些相对复杂的情况,私权保护说或者认为是目的落空,或者不能作出有效解释。如果将民事诉讼的目的确定为解决纠纷,那么,对于这些情形就能有效解释了;其三,私权保护说强调司法机关严格依法裁判,以保护私权利,与“诉讼爆炸”时代对替代性纠纷解决机制的迫切需要不相符。在纠纷解决的目的观之下,诸如调解这样的替代性纠纷解决机制在诉讼法上被承认,甚至受到特别重视,就是顺理成章的事。以上论述是就民事诉讼而言的,但也完全可以适用于作为行政诉讼的当事人诉讼。就此而言,与其说当事人诉讼的目的是救济权利,不如说是解决纠纷。

六、我国行政诉讼的类型分析与目的定位

行政诉讼制度的目的无疑是一个纯粹的法律问题,而法律又是一个特定时空条件下的概念,因此,严格地说,科学地讨论行政诉讼制度的目的,需要限定在特定的国家甚至特定国家的特定历史时期。或者说,如果要从纯理论的角度讨论行政诉讼制度一般应具有的目的,应与关于我国现行行政诉讼制度之目的的探讨明确区分开来。本文所提倡的在区分诉讼类型的基础之上分别确定不同类型行政诉讼之目的的方法,既适用于对行政诉讼目的的一般性研究,也适用于关于我国现行行政诉讼目的的研究。本文的二、三、四、五部分属于前者,此处则拟从诉讼类型的角度进一步探讨我国行政诉讼的目的。

(一)我国行政诉讼的类型分析

行政诉讼从理论上说虽然包括主观的抗告诉讼、客观的抗告诉讼和当事人诉讼这三种基本类型,但我国行政诉讼实际上限于抗告诉讼,当事人诉讼尚付阙如。就抗告诉讼而言,也是以主观抗告诉讼为主,客观抗告诉讼只是一种特殊的、补充性的存在。而且必须指出的是,我国的行政公益诉讼作为一种客观抗告诉讼,也是在2017年6月修法时才纳入既有主观抗告诉讼体系,并且,两种诉讼类型在整体制度架构上的整合性问题目前尚未有效解决。

1.总体上限于抗告诉讼,缺乏当事人诉讼的类型。此种状况始于1990年《行政诉讼法》颁行之时,迄今也未发生改变。具体可从以下两个方面见之:其一,行政诉讼的受案范围或诉讼标的一直限于行政主体的公权力行为或不作为;其二,行政诉讼的被告限于有关的行政主体。

2.以主观抗告诉讼为主体诉讼架构。这一点可从纵向和横向两个方面见之:首先,从纵向上看,在2017年6月《行政诉讼法》修改正式引入行政公益诉讼之前,或者至少在2015年7月1日行政公益诉讼试点工作开始之前,我国行政诉讼仅表现为主观的抗告诉讼,即只有普通的公民、法人或其他组织,为维护自身的合法权益,才能对某个公权力行为或不作为提起行政诉讼,制度上并没有给客观抗告诉讼以生存空间;其次,横向来看,2015年7月1日行政公益诉讼试点工作开始之后,尤其是2017年《行政诉讼法》修改正式引入行政公益诉讼制度之后,虽然主观抗告诉讼一统天下的格局被打破,形成了主观抗告诉讼与客观抗告诉讼并存的格局,然而,主观抗告诉讼仍然是我国行政诉讼制度的主体架构。

3.客观抗告诉讼仅为一种特殊的、例外的存在。2017年最新修改的《行政诉讼法》第25条第4款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”由此可见,现行法上允许的行政公益诉讼实际上是受到多重限制,如原告只能是人民检察院,受案范围限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域的公权力行为或不作为,程序上应先提出检察建议,只有在行政机关仍然不依法履行职责时方可提起,因此,其注定只能是一种特殊的、例外的存在。

(二)我国行政诉讼的目的定位

基于本文前述对不同行政诉讼类型之目的的理论分析的结论,即当事人诉讼的目的仅在于解决纠纷;客观的抗告诉讼的目的仅在于监督行政;主观的抗告诉讼的目的仅在于救济权利。并且,由于我国现行行政诉讼实际上限于主观的抗告诉讼和客观的抗告诉讼,那么,我国现行行政诉讼制度之目的便已不言自明,主观抗告诉讼的目的是救济权利,客观抗告诉讼的目的是监督行政。不过,在法理上仍有如下几个问题需要深入解析。

1.《行政诉讼法》第1条“解决行政争议”目的之评析

根据前文论述,解决纠纷理应是当事人诉讼特有的目的,抗告诉讼中不仅没有严格意义上的法律纠纷存在,而且抗告诉讼的制度设计也不适应纠纷解决的需要。因此,不能说抗告诉讼具有解决纠纷的目的。我国行政诉讼既然主要限于抗告诉讼,那么解决纠纷就并非其预期目的。然而,众所周知,2014年《行政诉讼法》修改的一项重要的内容就是在第1条立法目的表述中明确增加了“解决行政争议”的目的,对此,又当如何理解或评价呢?笔者认为,新《行政诉讼法》增加这一目的的直接原因是“新的三重目的说”在我国立法界、司法实务界和法学界长期占据主导地位,而深层次的原因则在于:一方面,近年来我国一直处于各种社会矛盾和利益纷争频发、高发的状态,其中就包括大量的官民之间的冲突和利益纠纷,并导致社会秩序受到严重威胁;另一方面,党和国家越来越重视法治,强调要更多地运用法治思维和方式来解决各种纠纷。因此,可以说,新《行政诉讼法》的这项修改是党和国家“法治维稳”思路的延伸和体现,是“法治维稳”在行政诉讼和行政审判上的具体体现。[29]应当说,从政治的角度来看,此种规定的逻辑是说得通的。然而,从诉讼制度的基本原理来看,此种规定却是颇成问题的。

当然,有学者举出了此次修法涉及的一些具体制度用以说明纠纷解决功能的强化,如一并解决相关民事争议、扩大调解适用范围、扩大变更判决的适用范围、增设简易程序等。[30]笔者以为,这些同样也不足以说明我国现行行政诉讼具有解决纠纷的目的。一并解决的是相关民事争议,并非指向行政争议。调解的适用范围确实扩大了,但正如前文所述,调解仍然只是例外。简易程序主要是为了降低诉讼成本、节约司法资源和减轻当事人的讼累,这是三大诉讼法的共通性要求,此次修改属于技术性补缺。变更与撤销的区别不在于解决纠纷的彻底性程度,而在于为当事人提供权利救济的彻底性和有效性上。

2.强调权利救济目的的实际意义

如前所述,我国现行行政诉讼制度从类型的角度来看虽然已不再限于主观的抗告诉讼,但主观的抗告诉讼仍是我国行政诉讼的基本和主干。由于主观的抗告诉讼之目的仅在于救济权利,因此,我们虽然已不能说我国行政诉讼的唯一目的是救济权利,但由主观抗告诉讼的地位所决定,救济权利的目的仍应予以特别的强调。

首先,救济权利目的的强调有助于我国《行政诉讼法》走出实施困境,使行政审判焕发新的生机和活力。长期以来,我国行政诉讼案件数量一直在低位徘徊,而与之形成鲜明对照的是庞大的信访案件数量,“信访不信法”现象严重。强调行政诉讼救济权利的目的能重树行政诉讼和法院的亲民形象,使民众更愿意通过行政诉讼的途径寻求帮助。从行政机关的角度来看,强调行政诉讼救济权利的目的,也会让行政机关认识到行政诉讼不是纯粹的监督,从而降低对行政审判的抵触和抗拒心理,减少对行政审判的不当干预和影响,同样有助于行政诉讼制度的良性运转。

其次,救济权利目的的强调有助于行政诉讼具体制度的科学、合理设计。2014年《行政诉讼法》修改的诸多内容正是充分考虑了权利救济的需要,对旧《行政诉讼法》加以修正和弥补。如对于请求依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件,增加了先予执行这样一种暂时性的权利保护措施。对于行政处罚以外的其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,允许法院可以变更,从而为原告提供更有效的权利救济。对于新增的行政协议类案件,根据原告权利救济的需要,特别规定了判决被告继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等救济方法。还有,将一般的起诉期限从3个月延长至6个月,等等。可以想见,在权利救济目的的指引下,我国主观抗告诉讼的制度体系将获得进一步的完善,从而更趋科学、合理。

最后,权利救济目的的强调也有助解决当下行政诉讼实践中存在的滥用诉权这一突出问题。从2008年《政府信息公开条例》颁行,我国行政诉讼实践中就开始出现了滥用诉权的新问题。2015年5月,随着新修改的《行政诉讼法》的生效和立案登记制的实施,这个问题变得更加严重,已成为了当下行政诉讼实践中亟待解决的突出问题。信息公开诉讼在我国仍属于主观抗告诉讼的范畴,因此,其具体制度的设计和实施要受到权利救济目的的制约。为遏制和减少信息公开领域滥用诉权的问题,需要强调信息公开诉讼救济权利的目的,在审查起诉阶段严格审查原告权利受侵犯的可能性,同时强化原告相应的举证责任。

责任编辑:鲁鹏宇

【注释】 *上海大学法学院副教授,法学博士。本文是2011年度教育部人文社会科学研究青年基金项目《预防性行政诉讼研究》(11YJC820176)的阶段性成果。

[1]《行政诉讼法》颁行后,早期教材一般都持此种观点。参见应松年主编:《行政诉讼法学》,中国政法大学出版社1999年版,第8-11页。

[2]参见胡卫列:《行政诉讼目的论》,中国政法大学2003届博士学位论文。

[3]参见向忠诚:《行政诉讼目的研究》,《河北法学》2004年第12期。

[4]参见王学辉:《行政诉讼目的新论》,《律师世界》1998年第2期;肖峰昌:《论行政诉讼目的的唯一性》,《山西政法管理干部学院学报》2003年第4期;谭宗泽:《行政诉讼目的新论——以行政诉讼结构转换为维度》,《现代法学》2010年第4期;马怀德:《保护公民、法人和其他组织的权益应成为行政诉讼的根本目的》,《行政法学研究》2012年第2期。

[5]参见宋炉安:《行政诉讼程序目的论》,载刘莘等主编:《中国行政法学新理念》,中国方正出版社1997年版。

[6]值得注意的是,有学者从行政诉讼的目标模式角度指出,我国行政诉讼的目标模式是客观法秩序维持模式,此种模式为维持判决的存在提供了坚实基础。参见邓刚宏:《行政诉讼维持判决的理论基础及其完善》,《政治与法律》2009年第4期。

[7]如2001年11月,南京市东南大学两位教师以观景台的建设破坏了紫金山自然景观为由起诉该市规划部门请求撤销规划许可一案。对于这种行政公益诉讼热,有学者已明确指出,其与我国行政诉讼目的不相契合。参见章志远:《行政公益诉讼热的冷思考》,《法学评论》2007年第1期。

[8]参见翁岳生:《行政法》(下册),中国法制出版社2002年版,第1339-1344页。

[9]参见江利红:《日本行政诉讼法》,知识产权出版社2008年版,第593页。

[10]前引〔9〕,江利红书,第580页。

[11]前引〔9〕,江利红书,第612页。近来,我国大陆地区有学者主张根据行政诉讼功能模式的不同,分别实行不同的举证责任分配原则,与基于类型化所作区分有相通之处。参见邓刚宏:《行政诉讼举证责任分配的逻辑及其制度构建》,《政治与法律》2017年第3期。

[12]前引〔8〕,翁岳生书,第1339-1344页。

[13]如日本的民众诉讼、选举诉讼,德国的团体诉讼和美国的公民诉讼等。参见翁岳生主编:《行政诉讼法逐条释义》,五南图书出版公司2002年版,第127-129页。

[14]日本行政诉讼理论上将民众诉讼和机关诉讼定位为客观诉讼,而将抗告诉讼和当事人诉讼定位为主观诉讼。参见前引〔9〕,江利红书,第127页。其实,除机关诉讼这样一种特殊情形外,民众诉讼亦不失为抗告诉讼,只不过属于客观抗告诉讼。

[15]对于法律纠纷,我国大陆地区民事诉讼法学上往往理解为“法律调整范围的纠纷”,并认为法律纠纷与其他纠纷的区别在于“可诉性”或“可司法性”。参见范愉、李浩:《纠纷解决:理论、制度与技能》,清华大学出版社2010年版,第12页。此种理解实际上是将法律纠纷与诉讼案件等同起来,换言之,有一个诉讼案件就意味着有一个纠纷。在这种意义上,任何一种诉讼中都有纠纷存在,任何一种诉讼制度也都具有解决纠纷的目的。《行政诉讼法》第1条所谓“为保证人民法院公正、及时审理行政案件”揭示的正是这样一种目的。然而,正如有学者指出的,“如果行政诉讼以司法制度的普遍目的为目的,没有自己特定的目的,行政诉讼制度的设定便失去了存在的依据,当然也不可能在特定目的的支配下进一步发展、完善,甚至有被其他制度吸收和同化的危险”。参见刘东亮:《行政诉讼目的论》,中国政法大学2004届博士学位论文,第28页。应当说,此种认识具有相当说服力,正因如此,在有关行政诉讼目的的讨论中,主流观点已经不再关注“为保证人民法院公正、及时审理行政案件”这一立法规定,而是当然地将讨论范围限定在行政诉讼特有目的之下。

[16]较之我国大陆地区民事诉讼法学上对法律纠纷的形式化理解,在德国、日本以及我国台湾地区,相关学者的论述更具实质意义。如德国学者魏德士指出,“只有判决才能使争议双方根据已经确定下来的法律状态来安排自己的事务”。参见[德]魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2005年版,第42页。日本学者田中成明认为,“民事诉讼或司法的主要功能是终局解决个案纠纷或具体纠纷,主要特征是对特定纠纷主体之间已经发生的具体纠纷的事后性解决,以明确法律上的具体权利、义务或责任的内容和归属”。参见[日]田中成明:《裁判中的法与政治》,有斐阁1979年版,转引自邵明、周文:《论民事之诉的合法要件》,载《中国人民大学学报》2014年第4期。我国台湾地区学者陈自强虽将法律争议区分为法律上有争执和法律关系不确定,但同时也认为两者仅有程度差异。参见陈自强:《民法上和解之效力》,《政大法学评论》第61期(1999年6月)。

[17][日]田中二郎:《新版行政法(下)》(全订第二版),弘文堂1974年版,第133页,转引自江利红:《日本行政法学基础理论》,知识产权出版社2008年版,第436页。

[18]以我国为例,《行政复议法》和《行政诉讼法》规定的复议或起诉不停止执行原则即为明证。

[19]孔繁华:《行政诉讼性质研究》,人民出版社2011年版,第235-236页。

[20]参见江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第205页。

[21]前引〔2〕,胡卫列文,第69页。

[22]这涉及到主观公权与反射利益的区分。参见翁岳生主编:《行政诉讼法逐条释义》,五南图书出版公司2002年版,第70-77页。

[23]前引〔15〕,刘东亮文,第28页。

[24]中西又三:《行政法Ⅰ》(改订版),中央大学通信教育部2003年版,第265-266页,石川敏行:《基本论点行政法》,法学书院1997年版,第215页。

[25]黄建武:《论法治政府的司法保障制度的完善》,载《东方法学》2015年第1期。

[26]事实上,日本行政诉讼法学上的主流观点认为,当事人诉讼的目的也在于救济或保护权利。参见前引〔9〕,江利红书,第17-18页。

[27]参见江伟主编:《民事诉讼法》,高等教育出版社、北京大学出版社2000年版,第5页。

[28]参见兼子一、竹下守夫:《民事诉讼法》,白绿炫译,法律出版社1995年版,第8页;棚濑孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,王亚新译,中国政法大学出版社,1994年版第27页。

[29]全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著的《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读》的相关论述可为印证,“在立法目的中增加‘解决行政争议’一项,旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用,以法治方式解决行政争议,有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识,形成遇事找法律,依法维权,避免‘信访不信法’的现象”。参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读》,中国法制出版社2014年12月版,第4页。

[30]参见全国人大常委会法制工作委员会行政法室编著:《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读》,中国法制出版社2014年12月版,第4页。 

【期刊名称】《当代法学》【期刊年份】 2017年 【期号】 6

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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