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关于在村民委员会选举中对选民委托投票受托人确定的意见与建议
翁祝青

【学科分类】行政法

【作者简介】浙江省建德市大同镇人大主席。

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在今年开展的村级组织换届选举工作中,建德市严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》、《浙江省村民委员会选举办法》,做好村民委员会换届选举工作,选民委托工作丝毫不放松、不走样。

在选举实践中,笔者编写了一首《委托歌》:“选举很重要,大家都知晓,亲临来投票,这是最最好。实在不能到,托人可投票,委托有要求,有法可寻找。委托需近亲,关系要理清,七种近亲属,除此不能托。媳妇跟丈夫,婆婆找公公,哥哥托妹妹,爷爷帮孙少。婆媳虽一家,委托不找她,叔婶两家好,委托不能找。找顺合法规,乱找托不了,受托也有限,三人不可超。选好村干部,投好每一票,人人都做到,选举好上好”。简洁的语言让广大选民明了委托投票相关事项,受到了广大选民的称赞。同时,也有许多选民对法规没有确定公公婆婆与儿媳、岳父岳母与女婿、叔叔婶婶与侄儿侄女等之间好相互委托投票,认为不符合亲情,不切合农村实际。要求笔者代言反映,建议上级人大对村民委员会选举选民委托投票受托人确定的规定进行完善修改。

为此,为反映民意,也为了使今后的村民委员会选举工作更加顺利进行,笔者结合经历多届村民委员会换届选举的工作实践,就选民委托投票受托人确定办法提出粗浅的几点看法:

一、现有法律法规对选民委托投票受托人的规定

委托投票,是指选民在投票期间因外出不能亲自到场参加投票,而授权其他选民代写代投选票的一种投票方式。委托投票制度的设立,对于落实外出人员的民主选举权利具有积极的意义。在村民委员会的选举和县乡人大代表选举中,相关的法律法规均对委托投票的方式作了规定。而因为村委会选举与人大代表选举的委托投票受托人确定方式存有差异,广大选民意见很大,抵触情绪强烈,给选举工作增添了许多不利因素,需进行完善修订,使两种选举的委托投票受托人确定方式相互一致。

(一)关于对村民委员会选举委托投票受托人的规定

2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定:登记参加选举的村民,选举期间外出不能参加投票的,可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票。村民选举委员会应当公布委托人和受托人的名单。

2012年3月31日浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第32次会议第二次修订的《浙江省村民委员会选举办法》第二十五条规定:选民在投票期间因外出不能参加投票的,可以书面委托配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女代为投票,且受委托人应当是除候选人、自荐人以外的本村选民。委托投票应当在选举的三日前向村民选举委员会提出并指明受托人。每一位受委托人接受委托投票不得超过三人。

《浙江省村民委员会选举办法》对《中华人民共和国村民委员会组织法》可以委托本村有选举权的近亲属代为投票的对象和范围作了明确的规定,意味着配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女七种近亲属可以相互委托投票,而公公婆婆与儿媳、岳父岳母与女婿、叔叔婶婶与侄儿侄女等之间就不能相互委托投票。

按2004年9月17日浙江省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议第一次修订的《浙江省村民委员会选举办法》第二十四条规定:投票期间因外出不能参加投票的选民,可以书面委托候选人以外的选民代为投票。从中可以看出以前的村民委员会选举办法是允许公公婆婆与儿媳、岳父岳母与女婿、叔叔婶婶与侄儿侄女等之间是可以相互委托投票的,甚至是其他选民只要相互信任都可以委托投票的这种委托方式在选民思想上已经根深蒂固。而上级人大从考虑村民委员会选举的竞争激烈性,从防止拉票贿选的角度对法律法规作了修改。从实际选举工作情况看这样的规定对预防拉票贿选没有根本性的作用,反而使选民在思想上、情理上都难以接受。

(二)关于对人民代表大会代表选举委托投票受托人的规定

1983年3月5日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第九条:选民在选举期间临时在外地劳动、工作或居住,不能在原选区参加选举的,经原居住地的选举委员会认可,可以书面委托有选举权的亲属或者其他选民在原选区代为投票。

根据2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第六次修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第四十一条规定:选民如果在选举期间外出,经选举委员会同意,可以书面委托其他选民代为投票,每一个选民接受的委托不能超过三人,并应当按照委托人的意愿代为投票。

经2016年5月27日浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议第六次修订的《浙江省县、乡两级人民代表大会代表选举实施细则》第四十二条规定:……投票期间外出不能回选区参加投票的选民,经选举委员会同意,可以通过信函、传真或其他可查核的方式委托有选举权的亲属或其他选民代为投票,选举委员会可以在选举日以前公示委托人和受委托人名单。每一位选民接受的委托不得超过三人。

从以上法律法规可以看出,人大代表的换届选举委托投票,既可以委托有选举权的亲属,也可以委托其他选民,比村委会选举委托投票受托人确定方式宽松得多。

二、村民委员会与人大代表选举委托投票受托人确定方式差异的弊端

1、选民对法律法规委托投票受托人规定的不一致,难以理解。如2016年进行的县、乡人大代表换届选举,按照法律法规的规定,可以委托亲属,也可以委托其他选民,公婆之间,岳父母之间,叔婶之间都可以互相委托投票的。而今年的村委会换届选举,按照法律法规除了七类近亲属外,公公婆婆与儿媳、岳父岳母与女婿、叔叔婶婶与侄儿侄女等之间是不好委托的。同样都是法律,对委托投票的要求,法与法的不一致,选民感到难以理解,更难以接受。

2、法律法规的不一致性,使选举工作很难抓到位。由于村民委员会选举对委托投票受托人要求更严,许多村选举委员会为了选举工作顺利实施,往往会按人大代表的选举委托投票受托人确定方式来操作,结果会导致对执行村民委员会选举法规的不严肃性,也导致一些选情复杂的村或动机不纯的人利用村民委员会组织法或村民委员会选举办法来指责委托的不合法或存在的瑕疪。

3、法律法规对选民委托投票受托人规定的不一致,给选民办理委托手续带来不便。人大代表选举的委托方式选民容易操作,容易接受。而村民委员会选举的委托投票方式规定太严,选民在实施选举过程中会出现因公公婆婆与儿媳、岳父岳母与女婿、叔叔婶婶与侄儿侄女等之间不能办理委托而吵闹选举现场,也有因不能委托而不得不放弃投票权利。

三、法律法规对亲属界定的缺陷

亲属应当包括配偶、血亲和姻亲三大类。我国的法律法规,由于历史的原因,往往把近亲属的界定,只限定在配偶和血亲范围,而姻亲被排外。《刑事诉讼法》中的 “近亲属”限定在:夫、妻、父、母、子、女和同胞兄弟姐妹的范围;“民事诉讼”中的近亲属限定在配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女的范围;《浙江省村民委员会选举办法》中的近亲属限定在:配偶、父母子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女和外孙子女的范围。 对这样的界定与解释,在司法实践中,无论是刑法或民法,它都是有缺陷的;而对于选举法来说,那更是有问题的。比如:公公婆婆与儿媳、岳父岳母与女婿之间,属于实实在在的(姻亲)近亲属,法律法规却将他们排外。现如今,夫妻双双在外打工的情况很普遍,在选举期间不方便回家,而委托家里人投票也是情理之中。但由于法律法规的规定,造成了妻子可以委托父母投票,而丈夫却不能委托岳父岳母投票;丈夫可以委托父母投票,而妻子却不能委托公公婆婆投票。不合乎常理,让人难以接受。

反之为证,《浙江省城市社区居民委员会选举规程(试行)第七章第三十四条:“本届选举的社区居民委员会候选人及其配偶、父母、子女、兄弟姐妹应回避,不得担任选举工作人员”和2017年印发的《浙江省村和社区组织换届选举工作指导》用书中的“村民委员会选举办法(自荐直选)<范本>》第十五条第二款:“候选人(自荐人)及其配偶、父母子女、兄弟姐妹不得担任唱票人、监票人、计票人”的规定,在选举实践中也是行不通的。

如儿媳、女婿、侄儿侄女是候选人的,公公婆婆、岳父岳母、叔叔婶婶能担任选举工作的监计票人员吗,虽然法律是没有限制的,但在选举实践中肯定是行不通的。广大选民肯定是要极力反对的,村民代表会议也是通不过的。因为,他们是近亲属。

四、对于完善和规范村民委员会委托投票受托人的几点建议

1、村民委员会选举和县、乡人大代表选举工作,虽具有不同的性质,依据的法律也不相同。但两者之间对选民的界定,对可以委托投票,包括接受委托的不能超过三人的规定是一致的,因而对受委托的人员也应一致。不能因为村民委员会选举比人大代表选举竞争更为激烈而对受托人更加从严。

2、从现实上看,如果村民委员会选举与人大代表选举受托人员的一致性,选民会更加乐于接受和理解,也便于县、乡(镇)、村各级在委托投票的工作上一把尺子量到底,不会产生村民委员会选举一种要求,县乡人大代表选举又是另一种要求。对委托工作就能理直气壮地抓实抓好,从而更不会出差错。

3、从广大选民的接受程度上,建议村民委员会选举的委托要求和县、乡(镇)人大代表的选举委托要求相一致,法律法规条文的文字表述相一致,体现法与法之间的关联性和严肃性。即村民委员会选举,选民可以委托有选举权的亲属或其他选民投票。

4、建议上级人大深入一线听取选民对村民委员会选举委托投票受托人确定的建议意见,通过广泛的调研,及时对村民委员会选举的委托投票受托人确定方法进行完善。

2017年5月14日

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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