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从院庭长办案数量的规定看司改逻辑
刘俊峰

【学科分类】诉讼法学与司法制度

【关键词】司法行政 审判体制 员额制 司法体制改革

【作者简介】中国政法大学硕士研究生;专业方向:诉讼法学。

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摘要:对院庭长办案数量进行规定,反映了员额法官不能只务审判,有的主要在行政岗位的基本问题。由此不难得出改革的基本问题和正常逻辑。员额制的实践与此并不吻合。之所以要员额制的根据依然是员额制后的问题。员额制借助院庭长办案数量的规定可以一定程度实现审判资源的回归,但整体效果依然“式微”。解决问题的根本之策在于行政和审判分离。

日前,最高院下发《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》(法发【2017】10号)(以下简称《意见》),对中基层人民法院院庭长办案数作了具体规定。比如,《意见》规定:

中基层法院的庭长每年办案量应当达到本部门法官平均办案量的50%-70%。

基层法院院长办案量应当达到本院法官平均办案量的5%-10%,其他入额院领导应当达到本院法官平均办案量的30%-40%。

上述规定,显然是正常员额法官结案数的一种“折扣”。

一、办案数量“打折”根据是什么?说明什么?

以基层法院为例,同是员额法官,为什么有的年结案100多件,有的只需要结50-70件,30-40件或5-10件? 这种差距“合理化”的根据何在?

“根据”其实很简单:“有的员额法官”除了办案还有“其它事情”。

笔者简单分析了某基层法院的首批员额法官入额情况,发现首批入额不足30人。其中院领导3人,专委2人,业务庭庭长(正职)8人,研究室主任1人。

有“其它事情”的员额法官占近半数。如果副职庭长计算在内,有“其它事情”的员额法官超过半数更是绝对没有问题。这么高比例的员额法官需要务“其它事情”,员额制改革是否成功?法官的职业化又何以成行?

今年1月份,最高院司改办主任胡仕浩接受记者采访时,就为什么要员额制给了记者如下回答:目前全国法院具有法官身份的约19.88万人,但是受制于各种历史因素和现实条件,这近20万法官中,有的虽具有法官身份但主要在行政岗位长期不办案,有的司法能力不足不能独立办案,这并不符合司法资源配置的规律要求。因此,实行法官员额制改革,就是要严格遴选优秀人员担任法官,回归法官办案本位,充实一线审判力量。[1]

可见,员额制改革以前的一个重要问题就是“有的虽具有法官身份但主要在行政岗位长期不办案”。“主要在行政岗位”是什么意思?什么叫“主要在”行政岗位?

员额制后,基层法院院长办案数应达到本院法官平均办案数量的5%-10%。假设该院员额法官年均结案100件,院长结5-10件就可以。那么,院长是不是依然“主要在”行政岗位?

照此类推副院长结30-40件,即使任务达标,是否也 “主要在”行政岗位?

庭长结50-70%,是本部门法官平均结案数的半数或七折。总体上结案数处于部门中游以下。可不可以认为也“主要在”行政岗位?

凡“主要在”行政岗位的法官,能否认为“办案”均非其“主业”?

如此之多的员额法官“主要在”行政岗位,之所以要员额制的问题是否依然是员额制后的问题?员额制是否没有根本实现法官“回归办案本位”的改革目的?

二、改革的正常逻辑是什么?

规定院庭长的办案数当然有进步意义。通过办案数量的规定可以一定程度实现审判资源的一线回归;可以一定程度让法官回归办案岗位;但不是完全意义上的回归。尚没有回归的审判资源仍然分散在“其它事情”上。

由此不难看出正常的问题以及改革的正常逻辑。如果员额制就像胡仕浩主任所表述的那样:实行法官员额制改革,就是要严格遴选优秀人员担任法官,回归法官办案本位,充实一线审判力量。那么,必须拿掉员额法官的“其它事情”。这就是改革的正常问题以及正常逻辑。

拿掉“其它事情”,员额法官“自然”只剩下“审判事情”,必能实现“办案本位的回归”,必能够“充实一线审判力量”。

但是,员额制的实践是否遵循这一逻辑?

至今,改革决心拿掉的依然是员额法官的“审判事情”。

《意见》的出台标志着员额法官办案数的折扣正式“合法化”。被折扣掉的结案数都是“审判事情”,相应保留的都是“其它事情”。也可以说,宁可拿掉“审判事情”也要保留员额法官“其它事情”的改革逻辑正式确立。

改革的逻辑如此混乱,能否确保正确的改革效果?

三、“其它事情”何以如此难舍?

上述矛盾在理性和理论层面非常清晰。然而,现实的改革何以对“其它事情”如此难舍?

可能这么几个问题,困住了改革者的认识和思维:

为什么院庭长不可以既做院庭长又做员额法官?

既做院庭长,又做员额法官不是挺好吗?

院庭长不入额,或者入额即不能做院庭长,岂不是一大损失?

难道要么做院庭长,要么做员额法官才是正确的改革姿势?

其实,这不过是院庭长利益的维护或最大化。对这一维护和最大化“本身”我们不持反对意见。

毕竟,符合一个群体的利益,并且增长这个群体的利益,或者让这个群体的利益最大化,都是这个群体的好事。君子好成人之美。在这个前提下,自然是首先“希望”能够如此。

然则,院庭长的“其它事情”是否无涉其它员额法官?是否只是院庭长自己的事情?

这样一想,问题可能就复杂了。保留“其它事情”的员额法官是否符合员额制改革的初衷以及“审理者裁判,裁判者负责”司法责任制改革的基本要求?当员额制遇上院庭长是否入额的问题时,我们是否具备足够的理性,以避免不因感性冲动偏执于院庭长的立场而对整体改革缺少通盘考虑?

简单分析一下“其它事情”,可以类分为三:

(一)审判事务审批和领导意义上的“其它事情”。这类事情基本已被此轮司法改革明确否定,难以在“其它事情”中立足。院庭长不得签批未参加合议案件的裁判文书,就说明对审判事务领导管理意义上的签批权已经不存在。签批权成为普通员额法官的审判事权。因此,“其它事情”难以容纳此类事情。

(二)监督意义上“其它事情”。院庭长如果既作为员额法官承办案件还是员额法官承办案件的监督者,显然囊括了运动员和裁判员的双重身份。“自身”是自身承办案件的监督者,相当于“自己监督自己”。为了监督的科学性以及员额法官之间的公平性,应当打破这种身份上的重合。如果是监督者,必应不是员额法官。因此,既确定院庭长对员额法官的监督地位,又允许院庭长入额成为员额法官,是理性不足感性有余的改革逻辑。监督在“员额法官”的“其它事情”中同样不具备存在的合理性。

(三)以司法行政事务为主的“其它事情”。

比如审限延长、拘留罚款的决定权之类自然是院长的职权,无涉其它院庭长的“其它事情”。像指定审判长这样的程序事项也完全可以视为司法行政事务。

这些事情均不需要饱和的专业知识。除此之外,其它“其它事情”则更不需要法律专业知识。比如,员额制实践中普遍认为政治处主任不能兼任员额法官。如果入额,则必须免去政治处主任职务。按说政工工作如此重要,政治处主任何以不是员额法官?非法官的政治处主任能做好法官的政工工作?当然没有问题。我们在这一问题上能够达成共识。但是,对于同一个问题的另一种形式却又产生混淆。院庭长职务内容中“其它事情”之大部份也完全可以由非法官的院庭长完成。比如司法统计、各类会议、通知之类的组织、协调或主持之类,这些以司法行政事务为主的“其它事情”不再适合员额法官处理,应当与员额法官剥离。就像政治处主任一样,入额即应“免职”(将该部份事务留在员额法官之外)。

简单的分析,受员额法官审判独立的影响,如果再否定不科学监督的存在,“其它事情”完全不需要饱和的专业知识。这跟既往作为法官的领导在案件把关和决策的“其它事情”之中必须具有的专业知识相比迥然不同。

目前“其它事情”完全归属司法行政类事务,对员额法官的专业知识没有根本需求,继续由员额法官处理自然没有充分根据。继续允许“其它事情”挤占员额法官的“审判事情”,防碍审判资源和法官办案本位的回归也就缺少理性,构成对员额制初衷和正确改革目的的折损。

这样分析的话,院庭长带着“其它事情”入额自然要阻碍和削弱员额制改革的进步效果。

这是一个需要理性才能把握的抽象问题。既做院庭长又做员额法官却是感性可以决定的具体事情。感性在与理性的碰撞中尽管未必走得长远,却时常处于上峰。

允许院庭长带着“其它事情”入额,允许院庭长成为员额法官,或许感性的反应真得是“这又能怎么样”?

不能怎么样。后果之一就是结案数打折,不能根本实现审判资源和法官办案岗位的回归。还能怎么样?《意见》不都出台了吗?或许“理性”真会如此摊牌。

四、院庭长不入额就对吗?

当然不对。院庭长可以入额,入额后应该放下“其它事情”。

院庭长应当入额的理由,自然是部份院庭长仍然是业务骨干(或者是“精英”)。如果将所有院庭长排除于员额法官之外,审判事业真要面临不可小觑的“重大损失”,属于片面的改革措施。但是,“员额法官”需要的是其业务属性,非“其它事情”。院庭长入额以后,还“主要在”行政岗位,是否符合我们认为其应当入额的基本根据?

院庭长的业务能力特别强时,自身可以选择,我们也认为其应当入额成为员额法官。但是,这样的院庭长,入额后“主要在”行政岗位,难道就不是员额法官的重大损失?如果这种“损失”可以容忍,院庭长不入额又何妨?不搞员额制又何妨?

院庭长入额还是不入额并非“非此即彼”的简单问题。

不入额,不对;入额,也不对。问题是怎么产生的呢?这些纠结以及问题复杂化的核心不过是据以规定院庭长结案数的“其它事情”,没有其它。

五、有没有对“其它事情”的正确考虑?

员额制目的值得推崇,实践效果却像院庭长的结案数一样,屡屡打折。问题不仅仅是要么去行政化,要么不去行政化这么简单。我们的问题应该表述为:在去行政化基础上,将司法行政事务通盘考虑。

当然,去行政化一个方向上能做到位也很难,做好去行政化一件事情就很不容易。

据媒体报道,甘肃兰州新区法院在这个方向上就做的较为成功。其不设行政庭室只设审判团队的去行政化改革得到很多认可。那么,另一个方向怎么样呢?我们看看其“其它事情”的处理:

“审判团队不设正副庭长,由审判经验丰富、业务精湛的法官担任团队负责人,办案各个环节由法官自主决定,院长、团队负责人不再过问非本人主审的案件”[2]

在去行政化如此成功的审判团队——不过问法官案件,办案的各个环节由法官自主决定了——还需要“审判经验丰富、业务精湛”的团队负责人吗?

团队里的“其它事情”我们是怎么考虑的?我们的做法是:直接为“其它事情”的处理配上了“审判经验丰富、业务精湛”的法官!

实质上,团队负责人由非员额法官担任,将法官与“其它事情”完全分离完全适宜。

在团队“其它事情”上,拉过一个“审判经验丰富、业务精湛”的法官放在那里,说明虽然去行政化方向上有较大进步,但是仍旧缺少对“其它事情”的统筹安排和正确考虑。

六、什么是问题的实质?

从规定入额院庭长的办案数,到院庭长应不应该入额,到对“其它事情”的正确考虑,这些问题的实质不过是人民法院行政和审判应不应该或能不能够分开。[3]

之所以会有院庭长办案数的规定实质是审判和行政混杂于入额的院庭长,没有分开。

院庭长基于其审判属性应当入额。基于其行政属性与员额法官的冲突,应当不入额。入额不入额纠结的根本原因是行政和审判的纠缠。

“其它事情”就是行政事务。作为规定院庭长办案数的根据,以及成为必须在去行政化的同时兼顾的基本问题,核心就是行政和审判不分。

将行政和审判分开,一切将应刃而解。

1、院庭长可以入额,也可以不入额,悉听自便。

入额即放弃“其它事情”,只务审判,以成就员额法官的审判事务的纯粹性和员额制改革的根本目的;喜欢务“其它事情”就不入额,以成就个人意愿,同时成就转变院庭长行政和审判不分的既有属性,满足行政(“其它事情”)和审判分离的正确改革要求的愿望。[4]

首先确定分离原则,后设定改革措施,矛盾自然化解。简单的说,院庭长可以继续做院庭长,但只务行政;也可以成为员额法官(审判独立平台极佳的审判岗位,特别适合钟爱审判事务的法官),只务审判。

院庭长是否入额的问题,切入行政和审判分离,基本圆满。

2、院庭长办案数的问题,根本不存在。

按照行政和审判分离原则,员额法官将只务审判。入额的院庭长也是如此——没有“其它事情”。因此,根本不需要出台入额“院庭长”办案数的规定,根本不会有挂名办案,委托办案等低级问题。不是这些问题得以成功解决,而是根本没有这样的问题解决。

3、庭室架构行政化问题也不存在。

庭长不入额,就只务“其它事情”,从而不办案,也不管办案这件事。庭长与庭内法官之间的司法行政化必难以存续。长久以来,一直视“行政庭室”为司法行政化罪魁祸首的认识也将寿终正寝。打碎行政庭室,组建审判团队在去行政化的意义上不再成为必要——难道审判团队就没有行政事务?团队就不是一个行政建制?团队负责人不就是协调管理团队行政事务的人吗?“团队”没有行政事务,不是行政建制,要团队负责人何用?

在行政和审判分离的基础上,甘肃兰州新区法院不但可以让团队负责人由非员额法官担任,并且可以保留行政庭室成功去行政化。只要行政和审判分离——认清团队负责人作为行政岗位应当与审判分离这一基本问题——完全可以在行政庭室的基础上让“庭长”只务行政,与审判分离,从而去行政化。

可见,行政与审判分离是员额制的基本问题。之所以会法官“主要在”行政岗位长期不办案,就是因为行政和审判不分;之所以要回归法官办案本位,就是因为本该从事审判的人处于行政岗位。行政和审判分开,是根本解决上述问题的必由之路。

七、结语

员额制折腾到院庭长办案数量的规定,在审判资源回归意义上表明改革的成效基本划上句号。这是允许行政和审判不分,允许既做院庭长又做员额法官等改革路径既决的前提下所能实现的“最大效果”。

如果这就是员额制“想要的”,员额制以前直接规定院庭长的办案数量不就万事大吉?没有员额制直接规定院庭长的办案数量不也能一定程度实现审判资源回归的当下效果?如果就这么简单,员额制折腾这好几年为了什么?

《意见》规定院庭长的办案数量虽是一种进步,相对于此轮司法改革的整体布局,显然过于“式微”。另一方面,改革沦落到这个点上,已经无法突破既有局限继续增益良性效果。

分析问题的实质,不过是根本受制于行政和审判不分。如果员额制原本所想和今后所求均远非于此,则必须确立行政和审判分离的基本改革思路。根据这一原则,员额法官“只务审判”是基本要求;院庭长入额必须放弃“其它事情”成为纯员额实属必然。

虽然,这会击碎先前基于感性产生的美好愿望。但是相对于法官额数所限给法院各色人等造成的入额纠结,行政和审判分离原则的确立,将为被改革者提供更多的选择,能在更大程度上平实满足法院各色人等的各种“需求”。实则是让改革的路子更宽,问题和阻力更少,让改革的成效更为显著和进一步提高。

注释:

[1]参见网易新闻《最高院司改办主任谈员额制改革:优秀人才向审判一线流动明显》,网址:http://news.163.com/17/0111/09/CAG5TJS9000187VE.html

[2]参见法制日报记者赵志锋:《基层法院不设庭室、庭长、审委会,甘肃机构改革这是要作甚?》, 网址:http://chuansong.me/n/1740533752828,2017年4月21日最后访问。

[3] 参见丰霏:《法官员额制的改革目标与策略》,《当代法学》2015年第5期第148页。该文作者表达了行政与审判分离的观点。

[4] 参见fazhi1234:《审判权运行机制改革的几许思考》,网址:http://fazhi1234.fyfz.cn/b/811012,于2017年4月21日最后访问。该文表达了纯粹审判员岗位为审判岗,转变庭长职能为纯司法行政岗位的观点。

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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