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莫纪宏:党内法规清理工作的意义

原标题:加强党内法规制度建设

本报记者朱磊

《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》日前发布。根据《决定》,纳入清理范围的自新中国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件中,160件被废止,231件宣布失效,20件继续有效。此前,2013年7月,《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布,1978年以来中共中央制定的党内法规和规范性文件,有300件被废止和宣布失效,467件继续有效,其中42件将作出修改。以近期发布《决定》为标志,分两个阶段进行的中央党内法规和规范性文件集中清理工作宣告完成。

摸清“家底”

解决党内法规制度中的突出问题

为什么要开展党内法规和规范性文件清理工作?

来自权威部门的信息表明,新中国成立以来特别是改革开放以来,我们党制定了大量党内法规和规范性文件,为规范党组织工作、活动和党员行为,增强党的创造力、凝聚力、战斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理机制,新中国成立以来从未对出台的党内法规和规范性文件开展过集中清理。这就造成党内法规制度十分庞杂,相当程度上存在不适应、不协调、不衔接、不一致问题:有的规定滞后于实践发展和形势任务需要;有的规定同党章和党的理论路线方针政策相抵触,同宪法和法律不一致;有的规定相互之间交叉重复、冲突打架。党内法规制度中存在的这些问题,有损于党内法规制度的严肃性和权威性,有碍于党内法规制度的贯彻执行,也不利于党内法规制度建设的顺利推进。为此,有必要开展一次集中清理,一揽子解决党内法规制度中存在的突出问题。

中央对开展清理工作高度重视,作为加强党的制度建设、深化党的建设制度改革的一项重要举措和任务来部署。2012年5月,中共中央印发《中国共产党党内法规制定条例》,要求党内法规制定机关适时对党内法规进行清理。2012年6月,中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》,启动了我们党历史上第一次党内法规和规范性文件集中清理工作。

这次清理的对象是新中国成立至2012年6月期间以中共中央文件、中共中央办公厅文件形式发布的党内法规和规范性文件,中央纪委、中央各部门制定的党内法规和规范性文件,各省、自治区、直辖市党委制定的党内法规和规范性文件。清理工作按照由近及远、先上位后下位的思路进行。所谓由近及远,是指清理工作分两个阶段实施:第一阶段(2012年7月至2013年9月),清理1978年至2012年6月制定的党内法规和规范性文件;第二阶段(2013年10月至2014年12月),清理新中国成立至1977年制定的党内法规和规范性文件。所谓先上位后下位,是指先对中央党内法规和规范性文件进行清理,待清理结果出来后,中央纪委、中央各部门和各省区市党委再开展审核、审批等工作。

中国社会科学院法学所副所长莫纪宏研究员认为,党内法规清理工作的意义在于为形成完善的党内法规体系夯实基础,使党内法规同国家法律保持衔接和协调。这对于推进依法治国和依法执政具有重要保障作用。

“党内法规清理工作是遵循法治精神,按照依规治党、从严治党的要求开展的一项工作。它的目的就是要‘清理家底’,找出与新形势新任务不相适应的法规内容,及时作出废止、宣布失效或修改的决定。党内法规的清理工作本身是党内法规制度建设的重要步骤,它为制度治党、从严治党提供了重要依据,是保证党内良序政治生活的一项基础性工作,意义重大。”中央党校政法部教授肖立辉如是说。

国家行政学院法学教研部主任胡建淼教授谈到,党的十八届四中全会提出建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的目标,并将“形成完善的党内法规体系”作为其中一项重要内容。因此,党内法规清理是全面推进依法治国的一项重要工作。

五步推进

党内法规集中清理工作全部完成

据了解,在党内法规和规范性文件清理工作领导小组领导下,中央党内法规和规范性文件第二阶段清理工作主要分为5个步骤进行:

第一步,确定清理范围。中央办公厅会同国家档案局,对新中国成立至1977年中央制定的19732件文件进行全面梳理,将其中规范党组织工作、活动和党员行为的411件党内法规和规范性文件纳入清理范围。

第二步,部门审核。根据“谁起草谁提出清理意见”的原则,综合考虑文件调整事项目前的主管权属,中央办公厅将这些文件分送43个中央有关部委和单位研究提出清理意见。有关部委和单位高度重视,组织力量对相关文件进行审核,提出了初步清理意见。

第三步,集中审核。中央办公厅会同中央纪委机关、中央组织部、中央宣传部、中央统战部等成立集中审核工作组,对有关部委和单位提出的初步清理意见进行研究论证,对411件文件逐件进行审核,形成拟废止、宣布失效、继续有效3个文件目录。

第四步,征求意见。中央办公厅将3个文件目录分送有关部委和单位征求意见,形成一致的文件清理处理意见。

第五步,审批发布。中央办公厅起草清理决定稿,按程序报请中央审批通过,以中共中央文件形式发布。

在第二阶段清理的411件中央党内法规和规范性文件中,废止160件,占清理文件总数的38.9%;宣布失效231件,占清理文件总数的56.2%;继续有效20件,占总数4.9%。

有心人也许会发现,第二阶段清理后继续有效的文件只有20件,数量比较少。据了解,这是因为第二阶段清理的文件是新中国成立至1977年期间发布的,年代较为久远,大多是针对当时特定历史条件、特定调整事项作出的规定,具有明显的时代性,多数实践中已不再适用,或者已被改革开放30多年来陆续出台的新文件涵盖或者替代。废止和宣布失效这些文件,不会出现制度空白,不会对党的建设和党的领导产生不利影响。

与第一阶段清理相比,第二阶段清理主要具有以下特点:一是清理的对象更复杂。第二阶段清理涉及的是新中国成立至改革开放前中央制定的文件,年代久远,背景复杂;文件内容比较庞杂,涉及国家社会生活方方面面,不限于目前党内法规制度调整的范畴,政策变动也比较频繁。二是清理的难度更大。由于当时文件归档制度尚不健全,文件格式和发布形式与现在不同,不同时期也不尽相同,且许多文件的起草机关被撤销、合并或者职能被划转,有的文件的起草机关无法查实,因此清理的难度更大。三是清理的力度更大。第一阶段清理中,废止和宣布失效的文件有300件,占767件清理文件的39.1%。第二阶段清理中,废止和宣布失效的文件有391件,占411件清理文件的95.1%。

任重道远

推动党内法规制度更好更快发展

这次中央集中两年时间,对新中国成立至2012年6月出台的中央文件进行全面清理,凸显了中央对党内法规制度建设的高度重视,有利于增强全党的党内法规意识,推动党内法规制度更好更快发展,有利于运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。

中央党内法规和规范性文件集中清理结束,标志着党内法规制度建设进入一个新的阶段。今后还有哪些工作要做?

在肖立辉看来,清理完毕后,要及时做好以下几个方面事情:一是及时将清理结果与党内的科学立规结合起来、统一起来。在清理工作中研究党内法规制度建设规律,提高党内法规的质量。只有这样,才能实现党内的“良法之治”。二是加大党务公开力度,除涉密或者明显不适合公布的内容之外,应将清理工作的结果向党内同志公开,最大限度让党员了解党内法规制度建设的历史、现状以及前瞻性规划,这既是充分保障党员知情权的要求,同时也是展示执政党政治开明、党务透明的最佳时机。三是加大党内法规宣传力度,使每位党员特别是党员领导干部知规、懂规、敬规、守规。四是加快党内法规制度建设的顶层设计,对于那些应该制定而没有制定的基础性、主干性的党内法规加紧研究,尽快出台。党内法规的“良法之治”始于有“良法”,有了“良法”才能谈党内的“善治”。

来源:法制日报 2014年11月18日