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高校学生处分决定司法审查规则之构建
唐嘉佳、唐良华

【学科分类】行政法学

【关键词】高校学生处分 高校行政纠纷 司法审查规则

【作者简介】唐嘉佳:中国社会科学院研究生院法学系2016级硕士研究生。唐良华:重庆市南川区人民法院执行局长,审委会委员。

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内容提要:高校学生纪律处分纠纷是近年来出现并不断增加的、值得关注的新行政纠纷案件类型,尚缺乏明确而统一的司法审查规则,本文将尝试构建高校纪律处分决定审查的合理确定规则。就审查范围问题,考虑到司法资源的紧张和有限,部分审查较之全部审查更加适宜。就审查方法问题,宜以形式审查为主,实质审查为辅,尤其是对涉及学术评价的决定进行的实质审查,评价的专业性和复杂性要求对审查进行严格限制。就审查强度问题,无论处分决定是否包含学术评价,在合法性审查之外,都须进行不同程度的合理性审查。法官在这一过程中对规则的“创造”,须保持“立法者”的足够谨慎,在判决书中体现出充分的客观与理性。但是学术评价决定与非学术评价决定各自的特点,内在地要求不同的审查强度。总之,学生纪律处分决定司法审查规则的尽快明确化,不妨就这一问题颁布司法解释,消除法律适用的不确定性,也使各级法院能在不断实践中继续发展规则。


“田永案”[1]与“甘露案”[2]是我国行政诉讼司法史上的重要里程碑。前者标志着高校行政主体身份的确认及具体管理行为可诉性的肯定,后者代表着司法审查被允许介入高校自治空间,从而干预学生纪律处分决定的范围和强度。学生与高校间的行政纠纷,特别是针对纪律处分行为提起的诉讼,无疑已发展为近年来值得关注的新案件类型;不仅司法界积极的实践探索与理论界热烈的学术讨论相呼应,社会公共舆论也总是给与相关事件持续且充分的关注。[3]然而,无论各级法院的判决或是不同学者的意见,均尚未形成有关高校纪律处分决定的相对统一明确的司法审查规则。[4]尤其须明确司法审查的范围、方法与强度,这正是讨论的突出焦点和分歧——究竟可审查的是全部抑或部分纪律处分决定,是仅形式审查抑或包括实质审查,是仅合法性审查抑或包括合理性审查——也是本文尝试逐个解答的问题。

一、高校纪律处分决定之审查依据

具体行政行为的司法审查,在高校学生纪律处分纠纷案件中首先存在一个特殊的困难,在尝试解决上述分歧前须先予关注。通常情形下,我们从相关的行政实体法与程序法中去搜索某一具体行政行为的法律依据,以兹为比对案件事实并进行司法审查的标准。高校基于校园环境的学术与生活秩序维护,对违反学校管理规定的学生作出纪律处分决定,权力的内容与界限须于教育这一特别行政领域的立法中找寻,尚无一般行政法对此加以规制。根据教育法第二十八条,学校有按照章程自主管理,对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分之权利。与行政机关的首长负责制相似,高等教育法第四十一条把全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作的职权授予高校校长,实际委以制定具体规章制度,及对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的职权。因此,高校对学生作出的纪律处分行为乃基于法律的明确授权。但法律本身没有就高校纪律处分权力行使的具体内容与程序作出更多详细规定,由于立法的明显缺位,使这类行政案件的司法审查事实上无法去依赖确定的法律规则。

教育部颁行的下位规章《普通高等学校学生管理规定》(第21号令)中,在第五章以数条对高校纪律处分之种类、情形、程序与救济等进行简单规定。部门规章在何种程度上可以为法律渊源,立法与理论上还不甚明晰。新行政诉讼法第六十三条规定法院审判中对规章的适用方式是“参照”,通说认为在我国行政法律体系远非完善的现状下,不与现行法律及行政法规发生抵触的规章,不妨承认其判断具体行政行为合法性的正当地位。因此,未制定出高校学生纪律处分的教育特别行政法或国务院行政法规之前,教育部第21号令不得不暂时充任这类行政纠纷的主要审查依据。

高校制定的学生管理规定(校规),按照法律及规章的授权细化出学生纪律处分的实体与程序规则,本身也当然地成为司法审查的重要依据。但是校规的法律性质与地位,决定着校规与教育部第21号令间的效力位阶关系,直接影响到两者在高校学生处分司法审查中的适用优先性,成为需要明确的关键问题。若高校校规制定的处分标准与教育部21号令的内容发生抵触,是否承认它的效力将影响依赖它作出的处分行为的法律命运。[5]随着行政法理论的发展,高校的行政主体地位已争议不大,多认为其属于行政诉讼法第二条“法律、法规、规章授权的组织”。前述教育法与高等教育法的授权使得校规具有法律认可的普遍约束力,这是高校自治原则在制度上的合理体现。校规是否可与教育部规章冲突,原本取决于如何认识高校与教育部之间的关系——它们在学生纪律处分的管理行为中,是否属于行政主体与相对人的关系。高校自治地位的逐渐明确与自治范围的不断扩大,这一历史性问题在法治语境下的答案似属否定。然而,置于现实的情景下考察,上位的法律对高校学生纪律处分权限仅寥寥数语,如此留给高校的行为空间未免过于自由;尤其是考虑到权力扩张本能可能造成学生的权利侵害,以及目前高校管理中法治观念与自治能力的不足,通过行政规章进行一定程度的约束实也是无奈之举。因此,法院在司法审查过程中,对与教育部第21号令冲突的校规,应不承认高校以此为依据作出纪律处分行为的合法性。

至于行政法基本原则是否可成为高校学生纪律处分行为的审查依据,本文将之归入司法审查是否应包括合理性审查的问题,在后文将作详细探讨分析。

二、高校纪律处分决定之审查范围

审查范围的明确,关系到相对人的诉权与法院的受案范围。因缺乏明确的司法解释或高度的理论共识,“田永案”以来,不同层级、地域的法院在高校学生纪律处分决定纠纷的是否受理以及受理范围上,表现出或开放或保守的区别态度。[6]法律适用的统一性与公民权利保障的平等性,呼吁着就这一纠纷建立起明确的受案标准。

高校纪律处分行为的可诉性,从立法、司法与学理的角度考察均已争议不大。首先,新行政诉讼法受案范围的扩大,给高校学生处分决定的司法审查提供了更明确的合法性基础。第十二条第十二款的兜底条款,使行政机关侵犯相对人之人身权与财产权以外的合法权益之行为也可获得法律保护,非法学生处分决定对教育权的侵害自然可包含其中。第十三条以列举形式排除部分行政行为的可诉性,就学理上的内部行政行为问题,第三款仅排除了行政机关对内部人员奖惩和任免决定的可诉性,也就给高校学生处分行为接受司法审查留下足够的空间。其次,最高人民法院以“田永案”作为典型案例刊于公报,[7]数年后又亲自对“甘露案”进行再审,本身已明确我国最高司法机关承认高校在学生管理纠纷中,可作为行政法上的适格被告。另外,学界尽管有受案范围的依据和宽狭之争,但几乎未见学者完全否定高校纪律处分行为的可诉性;行政法治原则向校园的延伸及公民权利保障对学生的包涵,是法治国家建设的应有之义。

然而,并非所有纪律处分行为都应当然地认可其可诉性。从具体的高校自治到一般的行政自由裁量权,均抑制司法过分地侵入行政的领域,同时考虑到司法系统运作的经济、时间和人力成本,实际上不可能对所有侵害相对人权益的行政纠纷进行受理,而须与其他纠纷替代解决机制配合使用。司法对权利的救济,兼顾着救济的正当性、必要性及可行性,与侵害权利类型、后果严重程度和是否设置其他合理的救济途径均有关联。就我国高校学生纪律处分决定的类型而言,根据教育部第21号令第五十三条,纪律处分的种类分为警告、严重警告、记过、留校察看及开除学籍。另外,高校作出的退学处理决定、不予颁发毕业证书或学位证书的决定,虽不属于学生纪律处分决定范畴,但其对学生权利可能造成的影响与侵害多有相似,遂一并纳入研究。主流观点认为,学生的基本权利受到损害是该类案件的受案标准。“基本权利受损”不仅指权利受到影响,更包含受影响的严重程度——有被剥夺权利的现实可能性,这也是法院在受理“甘露案”中采纳的标准。[8]因一方面密切关系到学生将来就业、收入等重大切身利益,另一方面尚且缺乏有力的行政救济,司法救济的介入具有必要性与必然性。[9]我国纪律处分决定可能侵害的学生基本权利中,主要是受教育权。基于此,改变学生在学身份的(开除学籍与退学处理决定)和影响教育权利完整性的(不予颁发毕业证书及学位证书决定)决定当被纳入司法审查范围。[10]纪律处分中的警告、严重警告、记过和留校察看决定,并不实际地影响到学生的受教育权,后果较为轻微且已设置其他校内外行政救济程序,考虑到司法的谦抑性和现阶段的司法成本,暂不应纳入审查范围。曾有观点以“基本权利受损”标准用语的概括与模糊质疑其可操作性,实际忽略了我国学生纪律处分类型非常有限,判断其是否符合这一标准并无难度。

承认法院对高校纪律处分决定具有审查权力,同时仅对部分决定进行审查,也是比较法上不约而同的认识和做法。无论是德国法上“特别权力理论”到乌勒“基础关系与管理关系”两分法再到“重要性理论”,[11]或美国法上“代替父母理论”和“特权理论”到“宪法理论”,[12]国外的高校学生权利均经历了一个从完全不受保护到保护范围不断扩大和明确的过程,与法治及人权思想的发展相得益彰。然而这一扩张过程并非不受限制,尽管各国规定的审查范围具体有别,均只有当学生重要的基本权利受到这类纪律处分行为的侵害,才可寻求司法的救济。我国司法介入高校的纪律处分行为的立场,正在经历着相同的动态发展进程。“内部行政行为”理论已经发生动摇,学校的内部管理行为在一定情形下可具有外部性,教育外部利益的减弱与外部效果的降低,或者因学生身份改变,学校与学生的关系直接由内部关系转化为外部关系,都使得高校纪律处分决定的作出不能看作纯粹的内部行政行为。[13]司法制度和系统的不断完善或仍将伴有受案范围的开放和扩大趋势,正如法治更加健全的美国司法提供给学生更加充分的权利保护;在未来具体的历史和社会语境中,实现学生纪律处分决定的普遍可审查性也并非不可能。[14]

三、高校纪律处分决定之审查方法

具体行政行为的司法审查,包括形式审查与实质审查两个方面,新行政诉讼法第六十九条要求行为“证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序”即同时反映出司法审查行政行为合法性的两个角度。从学理上看,在判断特定的行政行为是否合法上,往往以形式审查为主,实质审查为辅。这一理论系出于对司法与行政职能分工的考虑,行政自由裁量权不必且不能受到司法的过多干预,也由于具体行政工作的专业性及司法审查的成本,通常无法对行政行为进行事无巨细的实质审查。因此,在高校学生纪律处分决定的司法审查上,我们秉持同样的立场——形式审查宜坚持较为严格的标准,实质审查则要需要更加谨慎和自制,尤其是审查涉及学术评价的处分决定。

进行高校纪律处分决定的形式审查,首先须判断处分行为是否符合教育部第21号令及该校校规规定之处分程序。现阶段,教育部第21号令实际承担着这一事项上教育法律、行政法规本应负担的功能,尽管它规定的处分程序比较简单,学校仍应当普遍遵守。学校施行的学生管理规定,是根据法律法规授权、为履行教育公共职能公布的普遍性规范,它不仅约束全校学生之行为,也规范该学校本身之行为。但是法律、法规与规章等规范性文件过于简略和粗糙的规定,远不能保证满足这些成文规则的行政行为获得程序的正当性;从法律公正性之一般要求,到行政法维护相对人权益之特殊目标,法院在司法审查中确立和坚持某些程序性的基本原则仍有必要。[15]准确的说,它属于具体行政行为的合理性审查问题,已超出合法性审查范畴,故在下一章专门论述。

与其他行政行为的司法审查相似,较之形式审查,法院进行的实质审查相对属于次要的、辅助的,有时甚至是禁止的。司法可以介入行政实质内容判断的程度,与具体事项上行政主体自由裁量权是否存在及其大小有关。针对学生作出纪律处分决定,属于高校为履行教育职能,实现教育目标,保证学生素质培养及校园氛围建设所享有之高校自治的部分内容;在处分问题的实质判断上,司法自然不能过于地越俎代庖。根据处分决定是否涉及学术判断对实质审查采取不同的强度,是国内外学界达成的共识。在实质审查中,有学者区分“纯粹事实认定”与“混合事实认定”,认为对前者可以进行严格审查,后者则须区分是否包括学术判断,仅得对不含学术判断的认定进行严格的审查。[16]“纯粹事实认定”即不包含价值评价之事实认定,如抄袭行为、斗殴行为的认定,反之,“混合事实认定”系包含价值评价之事实认定,如“情节严重”的认定。这一主张或可参考,即使是有关学术评价的处分行为,完全禁止实质审查也不恰当;通过实质审查来排除学校明显滥用职权之行为,可以避免学生重要的基本权利受到严重且不公的权力“霸权”侵害。但考虑到学术判断的专业性与复杂性,仅当滥用职权或明显不公的可能存在时,法院被允许对这类处分进行实质审查。

四、高校纪律处分决定之审查强度

就程序审查而言,探讨高校纪律处分决定的司法审查强度,意味着明确在合法性审查之外,是否承认法院可进行合理性审查。或多或少地,行政行为合理性的判断在法院维持或撤销某一具体行政行为的最终判决里有着生存空间,与行政法基本原则发挥的、统筹的指导作用相一致。尤其是当前,在审理高校纪律处分行政纠纷案件中,对处分进行适当的合理性审查是正当而且必要的。一方面是学生纪律处分相关法律规范的缺乏,内在地要求通过法律原则来控制高校的过宽自由裁量权;另一方面是近年来该类纠纷的不断出现,给司法实践中适用行政法原则处理争议提供了充足的经验。[17]

重视程序正义的美国,学生纪律处分决定的作出须建立在充分的程序保障之上。美国法院审查学生纪律处分行为的合法性,要判断其是否符合宪法正当程序条款的要求;[18]但出于需要和成本的考虑,该程序要求明显低于司法程序所应当遵循的程度。因属于判例法国家,已经形成的先例与各高校的校规构成其程序审查的主要依据,不会直接面临我国司法中合法性与合理性审查的选择问题。然而,尝试进行中国与美国司法处理同类纠纷方式的比较,法律渊源的差异并不是唯一的、明显可见的分歧点,社会与历史情境的不同将更深刻地影响着法院处理纠纷策略的选择。因为制定主体和制定程序的混乱,我国高校学生管理规定内容中不乏合理性甚至合法性问题。[19]而学者考察了部分美国高校的校规内容,如加州大学伯克利分校[20]、宾夕法尼亚大学[21]、斯坦福大学[22]等,相较于现阶段我国高校常见的学生管理规定,纪律处分程序具有明显的完整性、民主性和中立性,从而给予学生充分的权利保障及救济。从处分标准制定到处分决定及救济过程中参与的缺失,正是我国高校学生纪律处分纠纷发生的重要原因。[23]所以,对审查高校纪律处分决定进行形式审查时,中国和美国法院对学校学生管理规定可以倚赖的程度很难相提并论。当国家立法缺位,校规远远不能提供充分的程序保障,由中国法官去“创造”出程序规则几乎是自然而然地选择。

不管是否有意为之,无论赞成或反对的声势变化,在整个司法史上法官都实际地扮演着“立法者”角色并完成规则的“创造”,这也是赋予其自由裁量权的当然结果。行政纠纷中合理性的审查可以被归于这种“创造”的范畴。当然,法官的“造法”同时应该是慎重的,尤其是于判决里凭藉较为细致的论理使得“创设”规则之过程理性化和客观化。[24]

实质审查的强度,前已略有所述,受到决定是否包含学术评价的影响。纪律处分原因一旦涉及学术评价,作出准确地判断将对决定人员与过程的专业性提出特殊的要求。制度发展趋于完善的国家,高校往往就学术处分与非学术处分设置区别的程序。[25]法院在案件审理过程中,事实上不可能付出同样的高昂成本去完成相应的学术判断。因此,无论法国、英国、美国、日本和台湾,对涉及学术评价的决定所采的审查强度都很低;仅德国司法进行强度更大的积极审查,也受到诸多诟病。[26]具体的标准,大致等同于上文所述,仅限于审查高校是否有明显滥用职权行为,即并非基于学生本身之学术能力或表现作出评价结果。比较法上的通行做法,无疑值得我国司法去参考借鉴;引发学界热烈讨论的“刘燕文案”,学术评价与非学术评价决定审查强度的区分始终被学者反复强调。在不包含学术评价的纪律处分决定中,法院可以采用比较严格的审查强度;对于包含学术评价的纪律处分决定及其他类似决定,则不得不采用更低的审查强度。

高校纪律处分决定的实质审查,且无论这一决定是否有关学术评价;同样在合法性审查以外,包含着合理性的审查。有关学术评价的决定中,学校可能出现的滥用职权行为有时不能找到对其施以限制的相反硬性规定,而是从基本行政法原则的角度——比如合法行政原则和合理行政原则角度——去寻找行为在法律上的否定性。所以,承认学术评价决定可进行合理性审查与应非常注意限制其审查强度二者间毫不矛盾。合理性审查的范围与界限,也是学生权利保障与高校自治空间之间的划界,还须结合个案情况与法律原则作出具体判断。

五、结论与建议

建立高校学生纪律处分决定之司法审查规则,就是在司法裁判权与行政裁量权之间,高校自治权限与学生受教育权权利之间,以及未来法治理想与现实社会情境之间,致力于找寻适当的临界点。因教育行政法律、法规的暂时缺位,教育部第21号令是主要的审查依据,其他依据包括各高校学生管理规定和行政法基本原则。关于审查范围的问题,承认高校纪律处分行为的可诉性且不断扩大受案范围是国内外司法中的共同趋势。但考虑到目前紧张且有限的司法资源,仅以严重侵害学生受教育权的处分行为或类似行为——开除学籍、退学处理、不予颁发毕业证书或学位证书——纳入行政纠纷的受案范围。关于审查方法的问题,法院兼顾形式审查与实质审查,对于形式审查采取更加严格的标准,对于实质审查则更加谨慎和自制。尤其涉及学术评价的处分决定,仅得对高校是否可能滥用职权,非基于学生学术表现及能力作出评价结果实施审查。关于审查强度的问题,无论形式审查或实质审查,均包括合法性审查与合理性审查。然而,如在审查方法的论述中揭示的,并参考比较法上的一致实践,包含学术评价的处分之实质审查采取较其他形式与实质审查明显更低的审查强度。

明确而统一的司法审查规则,是确保个体权利受到平等保护,司法公正能够普遍彰显的现实路径。近年来形成的学说与实践成果,已经为审理高校学生纪律处分纠纷案件积累了丰富的资源;不妨通过出台司法解释的方式使分散的观点和经验得以汇聚,并在之后各级法院的适用中获得不断的发展。而本文针对这一问题的分析及结论,或可提供微薄的参考价值。

我们在处理高校学生纪律处分纠纷时秉持怎样的立场和态度,在更深层次上与个体乃至社会对教育和受教育权的理解有关。法治信念的树立与人权意识的苏醒,意味着高校与学生间处于绝对命令与服从的时代已经去而不返。教育是国家的福利,是行政给付的结果。从实证化的社会权而非宪法基础权利的角度去理解受教育权,或者更易把握学生权利保障与高校行为自治间的价值逻辑。教育乃国家出于公共目的所履行的公共职能,所提供的公共服务。一方面,赋予高校一定范围的自治权,是出于保障其代表国家承担公共义务,保证受教育权实现之必要;另一方面,受教育权本身着附随义务,个人必须满足公共需要才能充分获得并实现受教育权。[27]因此,法院审理纪律处分纠纷案件过程中,考虑如何平衡高校自治权限与学生个体权利,最核心的关切永远是且应当是——怎样的判决是最有利于教育发展的。


[1] 详见北京市海淀区人民法院(1998)海行初字第142号行政判决书。

[2] 详见最高人民法院(2011)行提字第12号行政判决书。

[3] 人民网:《论文造假被开除学籍兰大学生告校方,法院驳回诉求》,http://bj.people.com.cn/n2/2016/0308/c233086-27891290.html ,新浪财经:《新疆某高校学生学分未达标被开除,起诉学校败诉》,载http://finance.sina.com.cn/sf/news/2016-05-27/114231521.html ,腾讯网:《郑州大学生作弊被开除起诉学校,法院认定处罚重》,http://edu.qq.com/a/20120216/000096.html ,最后访问时间: 2016 年7 月10 日。

[4] 中国政府法制信息网(国务院法制办公室):《高校校规频遭反对,专家:立法滞后学生维权不畅》,载http://www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/200507/20050700060770.shtml) ,最后访问时间: 2016 年7 月10 日。

[5] 参见田飞龙:《高校学生权利救济的法律辨思——中央民族大学“学生开除案”的法律分析》,载《山东科技大学学报(社会科学版)》2009年第5期,第90页。

[6] 参见程雁雷:《高校学生管理纠纷与司法介入之范围》,载《法学》2004年第12期,第35~36页。

[7] 详见《中华人民共和国最高人民法院公报》1999 年第4 期。

[8] 参见朱思懿:《高校开除学籍处分的司法审查——以“甘X诉暨南大学开除学籍决定案”为中心》,载《公法研究》2014年第1期,第176页。

[9] 参见湛中乐、李凤英:《刘燕文诉北京大学案——兼论我国高等教育学位制度之完善》,载《中国教育法制评论》2002年第1辑,第324页。

[10] 参见前引6,程雁雷文,第38页。

[11] 参见韩兵:《德国司法审查学校学生管理纠纷的理论与实践》,载《河北法学》2010年第2期,第164~165页。

[12] 参见韩兵:《美国公立高校学生纪律处分程序制度及其启示》,载《行政法学研究》2012年第3期,第107页。

[13] 参见秦惠民:《管理行为的合理与合法——高校纠纷中的学生权利保护》,载《中国教育法制评论》2006年第4辑,第45页。

[14] 参见沈岿:《析论高校惩戒学生行为的司法审查》,载《华东政法学院学报》2005年第6期,第28页。

[15] 参见前引9,湛中乐、李凤英文,第328页。

[16] 参见前引14,沈岿文,第33页。

[17] 参见前引14,沈岿文,第34页。

[18] 参见前引12,韩兵文,第107页。

[19] 参见唐赟:《依法治校视角下我国高校规章的法治化探讨》,载《高校教育管理》2015年第2期,第164页。

[20] 参见前引12,韩兵文,第108~110页。

[21] 参见申素平、陈瑶:《美国高校学生违纪处分制度的内容与特点——基于宾夕法尼亚大学的资料分析》,载《复旦教育论坛》2015年第5期,第17~18页。

[22] 参见蒋后强、刘志强:《中美高校学生违纪处分程序制度比较研究》,载《比较教育研究》2006年第3期,第62~63页。

[23] 参见王建富:《高校学生处分中的参与研究》,载《南京大学法律评论》2010年第2期,第164页。

[24] 参见沈岿:《制度变迁与法官的规则选择——立足刘燕文案的初步探索》,载《北大法律评论》2000年第2期,第196页。

[25] 参见申素平:《高校学生纪律处分制度研究——中英比较的视角》,载《中国高教研究》2009年第4期,第45页。

[26] 参见前引11,韩兵文,第167页。

[27] 参见陈国栋:《作为社会权的受教育权——以高等教育领域为论域》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期,第77~78页。

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