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人民监督员参与检察机关 监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作程序研究
周测琦

【学科分类】司法制度

【关键词】人民监督员 两法衔接 检察监督 制度设计

【作者简介】周测琦,威远县人民检察院

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【内容摘要】检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件是“行政执法与刑事司法衔接”工作的重要内容,也是防止行政执法过程中出现有案不立、有罪不纠、以罚代刑的司法保护屏障。对行政执法的监督属于履行检察监督职能,而检察权的人民属性决定了检察机关在履行监督职能时应当接受人民的监督。引入人民监督员参与检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件,让人民监督检察机关监督权的行使,体现了检察权的人民性,兼顾了公众同时参与司法与行政执法的双重目标,对推进公正司法,促进依法行政,建设法治政府具有重要意义,有必要进行探索和实践。

行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”),是检察机关会同公安机关和有关行政执法机关探索实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究,使行政执法与刑事司法形成合力的工作机制。[1]该机制对加强社会管理、规范市场经济秩序、保护知识产权和环境资源、保障民生、促进依法行政和公正司法,具有重要意义。党的十八大以来,随着依法治国的推进、民主政治的发展、深化改革的实践、公民参与意识的增强,公众需要直接参与到行政执法与刑事司法的实践中,直接表达自己的意愿与想法,寻求行政机关、司法机关与社会公众的合作与互动,监督司法机关与行政机关开展双向衔接工作情况。而当前检察机关探索实践的人民监督员工作制度,具有理论和实践基础,无疑是公众直接参与两法衔接工作,监督行政机关和司法机关是否依法履职的有效路径。

一、两法衔接及人民监督员工作制度概述

“两法衔接”工作制度的主要内容是检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件,履行检察监督权的一项制度。人民监督员工作制度是检察机关探索引入外部监督机制,让公众监督检察权履行情况的一项制度。两项制度都旨在推动公正司法,推进法治建设。

(一)两法衔接制度概述

“两法衔接”制度是中央提出、检察机关积极推动的一项重要工作机制。2001年以来,最高检单独或会同有关部门出台了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等文件。2011年2月中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》标志着“两法衔接”工作进入了一个新的阶段。

上述规范性文件的颁布实施,建立健全了行政执法机关移送涉嫌犯罪案件制度,规范了移送和受理程序,加强了检察机关对移送涉嫌犯罪案件的监督,建立了行政执法机关、公安机关和检察机关、监察机关各负其责、共同参与的“两法衔接”工作机制,并明确了各级政府在其中担负的组织、协调责任,为“两法衔接”工作的科学发展奠定了坚实的基础。[2]根据有关司法解释和规范性文件的要求,在两法衔接工作中,检察机关的主要任务是发现、建议、监督行政执法机关向公安机关移送应当移送的刑事案件,并通过履行立案监督职能促进行政执法活动与公安机关刑事立案活动的衔接。

(二)人民监督员制度概述

人民监督员制度是最高检于2003年10月起在全国检察机关陆续推行的一项重大改革举措。作为深化检察改革的任务之一,人民监督员制度是我国弘扬司法民主、推进检察改革的重要举措,对加强检察机关的自身监督、规范检察人员的执法司法行为发挥了积极作用。[3]其出发点是通过引入有组织性的外部监督力量,解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题。从人民监督员制度实践运行的10多年看,该制度对于强化检察机关外部监督、减少公众对检察机关职务犯罪侦查权的质疑,提升司法公信力都发挥了积极作用。

人民监督员制度经历了逐步发展完善的过程。2010年10月28日最高检第十一届检察委员会第四十五次会议通过了《关于实行人民监督员制度的规定》,对人民监督员制度运行中的存在的困难和问题予以了弥补和完善。2015年3月7日,最高检联合司法部印发了《深化人民监督员制度改革方案》,对人民监督员选任管理方式、监督范围、监督程序、知情权保障等方面的改革进行具体部署。2016年7月5日,最高检研究制定了《关于人民监督员监督工作的规定》,在充分吸纳人民监督员制度实践经验的基础上,拓展监督范围,完善监督程序,强化知情权保障,进一步健全了检察权运行监督制约体系,对促进司法民主,扩大群众司法参与,提高司法公信力具有重要意义。

二、引入人民监督员参与监督工作的必要性

加强两法衔接中的公众参与制度尤为迫切。无论是行政执法机关,还是刑事司法机关,源于权力皆有滥用的可能,都有可能发生权力的异化。[4]引入人民监督员参与检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作,通过人民监督员直接参与监督活动,改变以往监督工作秘密性,既是有效解决两法衔接工作中实际困难的需要,也是推动公正司法、促进依法行政,建设民主法治政府的客观需要。

(一)是检察机关依法接受外部监督的客观需要

检察机关属于国家法律监督机关,既依法履行法律监督职能又主动接受各方监督,如人大监督、舆论监督、人民团体监督、政党监督等。但是这些监督机制都有一定的不足。基于此,人民监督员制度应运而生。这种监督机制的重要特征在于把外部监督引入检察权的运行体系,强化了社会力量参与司法的过程[5]。但目前检察机关推行的人民监督员制度,仅设置了人民监督员对自侦案件的监督权,未将检察机关法律监督权置于人民监督员监督之下,即人民监督员除了对检察机关直接受理立案侦查的案件监督外,不对其他法律监督工作进行监督。从法律属性讲,检察机关法律监督属性更强,涉及面更广,将法律监督权置于人民监督员之下,既是接受人大、政协、社会各界监督的延伸,又是提升检察公信的客观必要,更是检察机关人民属性的根本要求。

(二)是促进依法行政建设法治政府的客观需要

党的十八大以来,随着依法治国全面推进,建设法治政府是当前和今后党中央的一项重要任务。而建设法治政府的前提是依法行政。依法行政客观要求行政执法部门在依法履行职能时能够做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作,正是监督行政机关依法履职的有效途径。引入人民监督员参与检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作,既是引入外部力量监督检察机关法律监督权是否履职到位,更是外部力量监督行政执法机关依法履职,促进依法行政的重要途径。在检察机关众多法律监督权中,将监督行政执法机关的监督权纳入人民监督员监督范围,是民众通过参与司法途径直接监督行政执法最有效、最直接、最可行的方法,对推进法治政府建设无疑具有重要意义。

(三)是解决两法衔接相关部门共识的客观需要

近年来,检察机关在推动“两法衔接”工作的发展方面做了大量工作,发挥了重要作用,也取得了较好效果,同时存在一些问题。“两法衔接”工作主要参与者检察机关、行政执法机关、公安机关,总体情况是检察机关“一头热”,而其他部门略显被动。部分行政执法机关对“两法衔接”重要性认识不足,部门主义、本位主义思想较为严重,不想公开执法信息、不愿接受监督的现象较为普遍,主动移送涉嫌犯罪案件少。[6]同时在案件认识上,检察机关、公安机关、行政执法机关对案件事实、证据把握不同,对案件定性常常会存在分歧,影响了两法衔接工作的开展。引入人民监督参与监督工作程序,再次为监督工作设置保护屏障,既能有效解决各部门认识分歧问题,又能确保案件定性准确。

(四)是有效保障民众知情权参与权的客观需要

随着我国政治、经济、文化的快速发展,公众更加关心关注身边的事情,对自己生活的社会环境要求更高。市民社会以及法治社会要求公众享有更多的知情权,特别是在当前全面推进依法治国的大背景下,公众应当享有知悉、参与司法、行政执法的权利。党的十八大以来,中央要求要始终关注、保障和改善民生,而行政执法机关在依法履行行政职能过程中,涉及民众生活多个方面,比如环境保护、食品安全等,这些领域与人民群众生活息息相关,民众迫切需要了解案件处理情况并提出有关建议。引入人民监督员监督制度,选取一部分民众代表直接参与司法和行政执法,既能够有效保障公民知情权和参与权,同时也能有效监督检察权和行政执法权依法行使。

三、引入人民监督员参与监督工作的可行性

(一)理论基础

我国《宪法》明确规定“一切权力属于人民”,人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。在我国,不论是检察权还是行政权都来源于人民,属于人民。从实践意义上讲,纸上规定的宪法权利要变成现实生活中公民实实在在享有并能够行使的权利需要借助宪法实践。[7]人民监督员制度的试行是以检察机关为主导的宪法实践,正如我国著名宪法学家许崇德教授所言:“监督不能仅仅解释为制约,应该也含有支持与协助的意义”。[8]人民监督员对检察工作发现问题,提出建议,本身也是一种支持和协助;再者,对人民监督员制度展开研究有助于丰富和完善实现公民基本权利的新途径。他们通过各种途径管理国家事务、经济和文化事业、社会事务的权利,可以归结为一种参政权。对公民参政权的保障已成为衡量一个国家民主化程度的重要标尺。人民监督员制度是人民行使参政权的表现,体现了宪法的民主原则和法治原则。[9]宪法的基本内容与价值趋向首先是民主价值,人民监督员制度正是在制度上和实践中探索检察机关与人民群众相联系的渠道和途径,吸纳人民群众参加管理国家事务,包括参与监督行政机关是否依法移送涉嫌犯罪,是民主法治的重要体现。

(二)法律基础

从中央、最高检深化改革,积极探索实践人民监督员制度以来,陆续出台了一系列关于人民监督员制度的规定,对人民监督工作开展具有指导和规范意义。虽然明确规定人民监督员仅对职务犯罪案件有关活动可以进行监督,但纵观出台的解释和规定,无一例外的规定了人民监督员可以对其他检察工作、检察队伍建设等提出意见和建议,同样赋予了人民监督员监督其他检察工作包括参与监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作的权利。同时根据最高检、司法部2015年3月7日印发的《深化人民监督员制度改革方案》,明确要求扩大人民监督员监督范围,完善人民监督员监督程序,进一步拓宽人民群众有序参与司法渠道,充分保障人民群众对检察工作的知情权、参与权、表达权、监督权。所以,探索人民监督员参与检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作,既有法律依据,又是中央深化司法改革,扩大人民监督员监督范围的迫切需要。

(三)司法实践基础

近年来,人民监督员制度和两法衔接工作制度在中央和高检院的指导下,积累了较为丰富的实践经验,也取得了较好成效。就人民监督员制度而言,在人民监督员的选任、监督程序的设置、范围的确定等方面的完善,为人民监督员监督其他检察工作提供了操作遵循。就两法衔接工作而言,检察机关与政府法制办密切配合,在案件线索收集、监督方式、监督平台设计[10]等等方面探索实践,不断提升监督质效,增强执法公信力。而随着人民监督员制度的推进,不论是理论界还是实务界都开始探索研究和试点人民监督员监督范围的扩大,不再仅限于职务犯罪案件。理论界,四川大学法学院教授龙宗智认为,人民监督员制度需要有一个逐步发展的过程,开始将范围限制小一点,在经过一定的实践检验后再根据需要适当扩大范围,这种稳步发展的做法更有利于制度建设取得实效。[11]中国人民大学教授陈卫东认为,人民监督员之监督范围扩大将是不可逆转的趋势。人民监督员的监控范围如果始终都局限在这个领域中(指职务犯罪领域),民众参与司法的接触面是不会得到拓展的,甚至还有愈发狭窄的趋势。为了保证人民监督员制度自身功能的不断提升,而不至于日渐式微,监督范围的扩展就势在必行。[12]中国政法大学教授卞建林认为,随着人民监督员制度的发展完善,随着其监督职能的发挥和公信力的提高,也不排除今后将检察机关进行刑事诉讼的其他诉讼行为有选择地逐步纳入人民监督员的监督范围的可能。[13]最高检人民监督工作办公室主任孙灵珍认为,随着人民监督员制度的不断健全和完善,针对一些公众高度关注的普通刑事案件,涉及检察权运行的环节也可以纳入人民监督员监督范围。[14]司法实践中,部分地区检察机关已经开始探索人民监督员监督审查起诉工作、民事行政申诉案件工作等等。目前,人民监督员制度运行10余年,已日趋完善,而检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件涉及民生多个领域,公众关注度较高,所以,引入人民监督员参与检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作具有司法实践基础。

四、人民监督员参与监督工作的具体设计与实践研究

检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作相比较其他检察监督工作有其自身的特殊性,涉及检察权、行政执法权和公安机关侦查权三个维度,在设计人民监督员参与监督工作时,应当结合人民监督员工作和两法衔接工作实际,确保监督工作既符合现行法律规定,又符合司法实践具体要求。

(一)参与监督的范围

有鉴于监督范围事关人民监督员制度的实际运作,对其进行明确界定具有必要性。[15]同样,人民监督员参与检察机关监督行政机关移送涉嫌犯罪案件工作程序设计上,应当首先明确参与监督的案件范围,注重保持适度性和实际操作性,结合司法实践,对不需要人民监督员参与的监督案件,应当排除在外,明确规定应当接受人民监督员监督的案件范围。笔者认为,根据司法实践,应当将以下十类情形纳入监督范围。一是案情重大、复杂、疑难,性质难以认定的案件;二是危害食品药品、破坏环境资源等涉及民生领域的案件;三是公安机关、行政机关、检察机关之间对案件认识存在重大分歧,影响定性或处理的案件;四是可能已经涉嫌犯罪,而行政机关或公安机关不按规定移送的案件;五是可能已经涉嫌犯罪,公安机关不予立案侦查的案件;六是行政机关或公安机关认为已经涉嫌犯罪移送检察机关,检察机关认为不应当按照犯罪处理的案件;七是单位或个人发现行政机关不按规定移送公安机关处理,向检察机关举报的案件;八是行政机关在工作中发现行政执法人员贪污贿赂、徇私枉法、玩忽职守以及徇私舞弊不移交刑事案件等职务犯罪案件;九是具有较大社会影响,公众关注度高的案件;十是其他应当邀请人民监督员参与监督工作的案件。

(二)参与监督的方式

参与监督的方式是指人民监督员如何有效参与检察机关监督工作,并客观作出评议决定的步骤和方式。根据现行人民监督员制度规定,人民监督员对检察院自侦案件的监督,采取“报告式”的监督方式。[16]即人民监督员参与监督的方式是听取检察机关就案件情况的报告。该种方式没有规定阅卷、听取律师意见、听取犯罪嫌疑人意见等程序内容,人民监督员无法兼听各方意见,难以全面准确把握案情。所以,在参与监督方式上,笔者认为,可以设定以下方式:一是常规报告式,即检察机关向人民监督员报告案件情况;二是阅卷审查式,即由人民监督员审查案卷材料或查看相关视听资料;三是走访调查式,即人民监督员认为有必要进行走访调查了解的,由检察机关组织人民监督员走访行政执法机关或公安机关了解案件情况;四是联席商议式,即人民监督员认为确有必要的,检察机关可以组织行政执法机关、公安机关、检察机关等部门召开联席会议,听取各部门汇报案件情况以及处理意见。

(三)参与监督的程序

1、启动程序。根据工作实际情况,应当设置以下三种启动程序。一是人民监督员认为人民检察院办理的案件属于监督案件范围,要求启动人民监督员监督程序的;二是行政执法机关或者公安机关对检察机关处理意见存在异议,建议启动人民监督员监督程序;三是人民检察院办理的案件属于应当纳入人民监督员监督范围的。上述情形,由案件承办部门将案件有关情况报送本院人民监督员办事机构,由人民监督员办事机构进行审查,决定是否启动监督程序。

2、阅卷程序。一般情况下,人民监督员查阅的案卷材料范围可以与辩护律师查阅的范围一致,包括证据材料和诉讼文书。在必要情况下,经过检察长批准,人民监督员还可以查阅侦查内卷等包含侦查秘密内容的案卷材料。为保证案卷的安全,防止案卷被遗失或毁损,阅卷应当在检察机关的司法办案区或检察机关指定的地点进行。人民监督员履行监督职责期间,应当作出保密承诺,遵守国家法律、法规和有关纪律规定,不得泄露案件信息。必要时,可以对案卷材料作适当的处理,如对保密内容进行屏蔽等。

3、实施程序。根据最高人民监督《关于人民监督员监督工作的规定》,省级以下人民检察院办理的应当接受人民监督员监督的案件,由上一级人民检察院组织人民监督员进行监督。所以,在实施程序上,应当由上一级人民检察院组织实施。在实施程序中,首先由案件承办人介绍案情并出示主要证据,然后说明与案件相关的法律适用情况。人民监督员可以向案件承办人提出问题,必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见或者听取公安机关、行政机关办案人员意见。

4、评议程序。人民监督员在评议时,可以对案件事实、证据、法律适用情况、办案程序,是否同意检察机关拟处理意见等充分发表意见。在评议过程中,进行独立讨论评议,案件承办人应当回避。在评议结束后,应当形成书面表决意见,说明表决情况、结果和理由,并署名。人民监督员监督评议过程讨论记录,应当予以保密。

5、反馈程序。人民监督员办事机构在人民监督员进行评议后,应当及时将评议情况和表决意见移送承办部门或承办的人民检察院。人民检察院应当根据人民监督员监督评议和表决意见,根据案件事实和法律,依法作出决定。组织案件监督的人民检察院人民监督员办事机构应当在作出决定之日起三日内,将决定告知参加监督评议的人民监督员。同时,在反馈程序中应当设置说理程序。即检察机关在决定不采纳人民监督员的表决意见时,应当充分说明不采纳的理由。从而有助于人民监督员知悉检察机关不采纳的理由,以决定是否提出复议。

6、复议程序。由于根据人民监督员“下管一级”的现行监督模式,组织案件监督的检察院是办案院的上一级检察院,其本身没有参与决定,复议主体与案件的利害关系比较弱,应当明确组织案件监督程序的检察院是复议主体。所以,在人民检察院的决定反馈后,参加评议的2名以上人民监督员仍有异议的,可以在反馈之日起三日内向组织案件监督的人民检察院提出复议。人民监督员办事机构,经审查同意复议的,可以协商承办部门或承办检察院另行指定检察人员进行审查,并将审查处理意见报本院检察长或者检委会研究决定。经检察长决定或检委会讨论决定作出的处理意见为最终处理意见。

(四)参与监督的保障

人民监督参与监督工作保障上包括知情权、参与权两个方面。一是建立两法衔接工作台账制度。检察机关应对办理的两法衔接案件立案情况、移送情况、处理情况建立相应台账,每季度向人民监督员进行书面通报,便于人民监督员掌握案件办理情况,发现监督线索。二是建立部门衔接工作制度。检察机关办案部门应当与人民监督员办事机构建立信息共享制度,即承办部门在办理监督案件中,应当将个案情况及时告知人民监督员办事机构。三是建立案件信息公开制度。检察机关的“两法衔接”信息共享平台应当向人民监督员进行公开,并可以适时不定期组织人民监督员审查“两法衔接”信息共享平台的案件信息。四是建立人民监督员参与案件回访、执法检查、公开审查等机制。对人民监督员参与监督的案件,可以适时组织人民监督员参与案件庭审、案件回访等活动,以便了解案件处理情况。五是建立人民监督员经费保障机制。即对人民监督员因参与监督工作而产生的交通、就餐等费用,应当予以补助。

[1] 张建升、元明、甄贞、谢鹏程、金园园:《打造信息共享平台 深化“两法衔接”机制建设》,载《人民检察》2013年第19期,第41页。

[2] 刘福谦:《行政执法与刑事司法衔接工作的几个问题》,载《国家检察官学院学报》2012年第1期,第38页。

[3] 卞建林、褚林:《人民监督员制度的运行与完善》,载《国家检察官学院学报》2014年第1期,第68页。

[4] 戢浩飞:《行政执法与刑事司法衔接的理性审视》,载《北方法学》2015年第5期,第89页。

[5] 张仲芳:《论人民监督员对职务犯罪公诉工作的监督》,载《人民检察》,2005.9(下)。

[6] 元明,张建忠:《注重机制建设推动“两法衔接”规范开展—基于对上海、福建两地实践调查研究的思考》,载《人民检察》2013年第23期,第53页。

[7] 韩大元、王晓滨:《人民监督员制度的宪法学思考》,载《国家检察官学院学报》2005年第1期。

[8] 许崇德:《学而言宪》,法律出版社2000年版,第243页。

[9] 韩大元、王晓滨:《人民监督员制度的宪法学思考》,载《国家检察官学院学报》2005年第1期。

[10]四川省行政执法与刑事司法衔接(以下简称“两法衔接”)信息共享平台于2015年1月建设完成,并于4月在全省统一全面部署运行,实现了行政处罚案件、移送涉嫌犯罪案件办案过程的网上公开,实现了检察机关对行政执法案件的动态监督。

[11] 龙宗智:《关于人民监督员制度的几个问题探讨》,载《人民检察》,2005年08期。

[12] 陈卫东:《人民监督员制度的困境与出路》,载《政法论坛》,2012年第4期,第116页。

[13] 张建升、卞建林、秦前红、孙灵珍、高一飞、金园园:《让检察权在人民监督下依法独立公正行使——专家学者纵论深化人民监督员制度改革》,载《人民检察》2015年05期,第44页。

[14] 同上,第45页。

[15] 刘秋有、李绪龙:《完善人民监督员制度的路径选择》,载《人民检察》2014年第7期,第76页。

[16] 王光贤:《人民监督员制度的实践探索与改革展望》,载《人民检察》2015年第10期,第35页。

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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