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试论中国建设法治政府面临的挑战及其应对
衣韵潼

【学科分类】法理学

【关 键 词】法治政府 依法行政 权力规制

【作者简介】衣韵潼,中国社会科学院15级法律硕士

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【内容摘要】法治,对当前的中国来说有着特别重大的意义。而法治政府,则在建设法治中国的进程中扮演着重要的角色。在转型期复杂的社会环境之下,政府面临着诸多挑战。如何更好地推进国家治理体系和治理能力现代化,建设社会主义法治国家,正是探寻法治政府建设的初衷所在。


如何治理国家,是人类社会一直面对着的问题。古往今来,诸多政治家、思想家都对此进行了不懈的探索。历史告诉我们,迄今为止,法治是治理国家最好的方式。法治政府,正是在法治的理念之下延伸和发展出来的。

一、法治政府的概念内涵

法治,是一个历久弥新的概念。早在两千多年前,古希腊思想家亚里士多德就对法治进行了经典的界定,“法治应包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律”。[1]此后,在历史的进程中,法治与人治经历了漫长的斗争才最终在西方社会确立其主导地位。在现代社会,法治政府在国家治理中不可或缺。拉兹认为,“法治意味着政府的全部行为必须有法律依据,必须有法律授权”。[2]也就是说,只有切实做到依法行政,才可称得上是一个法治政府。

就中国而言,法治政府这一概念并没有很长的历史。1999年,国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》,虽然没有明确提出法治政府的概念,但是,依法行政确是一个法治政府的基本活动方式;2004年,国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,提出用十年左右基本实现法治政府的目标,当然,在十年之后的2014年我们并未见到相关的成果报告;[3]2013年,党的十八大提出,到2020年基本建成法治政府的目标,并且规定了法治政府的基本内涵,法治政府再一次成为人们关注的焦点之一。

法治政府有广义与狭义之分。[4]广义上的法治政府指狭义上的法治国家;我们一般所说的法治政府,通常是指狭义上讲的,指行使国家行政权力的各级政府根据宪法和法律产生,并且在宪法和法律的范围内活动,也就是依法行政。

二、中国法治政府建设的现实状况

中国的法治建设一般可以追溯到1978年十一届三中全会上邓小平提出的“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”十六字方针。2012年,党的十八大报告指出,要推进“科学立法,严格执法,公正司法,全民守法”,这被称为依法治国的“新十六字方针”。新旧十六字方针的变化,反映了这三十年来中国法治理念与实践的进步。在此基础上,法治政府建设也取得了相当大的成就,当然,也存在一定的问题。

(一)法治政府建设取得的成就

经过几十年的法治实践,中国的法治政府建设取得了长足的进步。从最初的基本上“无法可依”发展到今天中国特色社会主义法律体系形成、政府的各项活动基本上做到有法可依,可以说,中国政府和中国公民都为此付出了巨大的努力。我们应当看到,近年来,政府工作人员的法律意识有所提高、信息公开制度有所突破、行政问责制度取得进展等,[5]这些都是法治政府进程中所取得的成就。

(二)法治政府建设面临的挑战

在肯定中国法治政府建设取得了一定成就的同时,我们更应该注意的是,在建设法治政府的道路上依然有诸多难题等待我们去破解:

1.相关的制度与法律法规体系有待完善。经过改革开放后三十多年的努力,具有中国特色的社会主义法律体系已经形成,基本上可以说已经完成了“有法可依”的任务。但是,在某些领域,尤其是宪法与行政法领域,总是表现出某些滞后甚至是缺憾。例如,在环境保护、权力监督、信息公开、听证等方面还存在许多不足,甚至是“盲区”。[6]政府要做到依法行政,首先必须要有法可依。法治政府的建设,不应当在政府最应该受监督的领域含混不清甚至形成敏感地带。

2.政府官员的法治理念有待提高。近年来,政府执法人员的不法行为已经不是什么新鲜事,“强拆”“临时工”“躲猫猫”等名词也成为人们茶余饭后的谈资。其实,制定的再好的法律,也是通过具体的个人来实施的。政府作为法律法规的主要实施者,在很大程度上决定了一个社会法治水平的高低。而政府官员的行为,正是我们判断这个政府是否是法治政府的关键所在。也许中国政府人员的法律水平不能做到欧美国家那样高,但是,基本的法律理念还是应当人人具有的。“法治政府”是由熟悉或精通法律的人组成的政府,而不仅仅是我们通常所理解的“受法律约束或依法运作的政府”。[7]法治只是一种治道,真正治理的如何,还要看人的水准。

3.对政府的权力规制有待加强。中国社会自古以来就对权力有着某种莫名的崇拜,“权力即资源”的观念深入人心。在这样的大环境中形成的政府,其对对权力的热衷程度将是我们无法想象的。政府的权力触角会深入到社会生活的方方面面,也许,在不经意间就会侵犯团体和公民的合法权益。正如法国思想家孟德斯鸠所言,“一切有权力的人都爱滥用权力,权力不受约束必然产生腐败”。[8]托克维尔通过对美国社会的考察后认为,一个法治的国家必须要有一个充满公民精神的社会,而权利过度集中的政府,可能会使得这个国家“有庶民而无公民”,阻碍国家与社会的健康发展。[9]政府内部权责不明、行政干预司法、公权力对私权利的侵犯等状况不断发生,这些状况都是法治政府建设中所应该解决的问题。

4.政府在取得公民的信任度方面有待提升。当前中国政府面临的一个很大的问题就是,民众对政府在某种程度上的不信任。通过对社会各类热点事件的分析,我们不难发现,政府经常在自说自话,而民众却对政府所言不以为然。如何提升民众对政府的信任度,是一个很棘手的问题,毕竟,中国自古就有着“得民心者的天下,失民心者失天下”的说法。法治政府的建设不能脱离民众的信任,既然前提定位是为人民服务的政府,那么,政府不是要去相信公民,而是要让公民来相信政府,这才是政府存在的意义所在。

(三)影响中国法治政府建设的因素

前文已经提到,中国建设法治政府的进程中还面临着一系列的挑战与问题,然而,如欲解决这些问题,还应当注意到一些更深层面的因素:

1.转型期社会矛盾的增多,这是当前中国社会的国情所在。中国如今已经成为世界第二大经济体,但是抛开这一远离公民生活的虚幻数字来看,贫富差距的加大、地区发展的不平衡、人为划分的差别待遇等因素都明显会带来社会矛盾的激化。如果我们还相信“经济基础决定上层建筑”这一规律,那么,仅从这一点我们就不难发现中国当前社会的多元化、多层次局面。在这样的大环境下建设法治政府,其面临的挑战可想而知。如何应对复杂的国内国际形势,是中国法治政府建设必须解决的问题。

2.文化传统中的负面观念影响。中华文化源远流长,不仅创造了璀璨的中华文明,而且使得中国曾经长期在世界上居于领先地位。但是,不可否认,当时代进入现代社会以后,传统文化中的某些观念就已经不能适应社会的发展了。这种负面影响作用在法治政府的建设中,就突出的表现为政策性思维、泛道德主义和威权神秘主义。[10]而法治政府,正是与这些观念与思维相对的。

3.权力多元化局面的逐步形成。现代社会的发展,早已经打破了原来国家权力一家独大的一元格局。社会的贫富与阶层分化、公民民主与法治意识的觉醒结合新兴的媒体形成了多元的权力格局。某些公民通过特定的渠道,已经可以影响政府的决策。近来,通过魏则西事件、雷洋事件等,我们都不难发现媒体在某些方面的强大力量。新兴媒体也许将是中国公民社会形成的至关重要的因素,当然,前提是有一个公平与自由的媒体市场。在某些事件发生之后,政府如果不能及时做到信息公开,公正执法,那么,其合法性问题也将会受到很大的质疑。

三、中国法治政府建设的应对方式

面对法治进程中的诸多挑战,政府应当积极加以应对。法治政府,从某种意义上来说,也应当是责任政府、有限政府、服务政府、阳光政府。[11]而这,正是法治政府建设的努力方向。

1.完善相关法律法规,建设责任政府。责任政府包含两种含义:一是指政府的各项职责都应当依法由法律规定;二是指在政府违反法律规定之后,依法应当承担相应的责任。这就要求相关的法律法规要构建起完善政府责任机制,不仅要严格规定政府的各项职责,而且要规定相关的责任追究制度,政府也要为自己的行为“埋单”。这是一个法治政府所应该具有的最基本含义。

2.打造权力清单制度,建设有限政府。在社会日益多元化的今天,政府已经越来越不能像以往那样做到面面俱到,其部分职能也已经或正在分配给其他组织和机构。然而,政府的权力依然足够庞大,庞大到任何组织和个人都不能够与之相对抗。因此,为了保障公民的合法权益,必须将政府的权力关进笼子里,指明哪些行为政府必须做,哪些可以做,以及哪些不可以做。权力清单制度正是这样一种制度,并以此为政府的权力划定边界,在法治的进程中,一个法治的政府,应当清楚自己权力的接线所在。

3.加强政府官员的法律素养,建设服务政府。我们虽然反对人治,但是,法治的实践依然离不开人的主观能动性。政府官员的法律水平,往往代表着法治政府的实施程度。加强政府工作人员的法律素养,是保障公民权益的重要要求。法律是最基本的道德,我们不能期待一个整体上缺乏法律思维的政府能够为人民服务。因此,扩大政府中法科毕业生的比例,加强对政府工作人员的法律教育与思维培养,是建设法治政府中人才建设的关键所在。

4.加强信息公开,建设阳光政府。在新媒体日益发展的当今社会,政府信息公开可能比以往要更加重要。因为,如果政府信息不透明甚至故意隐瞒、涂改,一旦被社会公众曝光出来,那么,本来已经让民众不甚满意的政府可能就会面临更大的危机。建设法治政府,不仅要在执法中保障结果的公正性,而且要注意程序的公正性。唯有这种“看得见的正义”,才能够取信于民,得到公民的支持,从而在建设法治政府乃至法治国家的道路上不断前进。

四、中国法治政府建设的目标前景

法治政府作为在法治国家、法治政府、法治社会三位一体建设中至关重要的一环,既是建设法治国家的关键,又是建设法治社会的保障。[12]在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中,法治政府的建设不可或缺。那么,我们要建设一个怎样的法治政府呢?

十八届四中全会确定了我国法治政府建设的六项目标:职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。而且,为了实现这六项目标,《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)还特别列举了六项具体的改革措施:依法全面履行政府职能;健全依法决策机制;深化行政执法体制改革;坚持严格公正文明执法;强化对行政权力的制约监督;全面推进政务公开。如此一来,《决定》不仅为我们勾勒出了我国法治政府的内涵,同时也明确了未来法治政府改革的基本目标和手段。[13]可以说,十八届四中全会所确定的法治政府的六项目标,正是我们国家即将在2020年左右实现的法治政府建设的图景。

注释:

[1] [古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1965年版,第169页。

[2]Joseph Raz,The Authority on Law and Morality,ClarendonPress,1979,p.214.转引自江必新:《法治政府的制度逻辑与理性构建》,中国法制出版社2014年版,第7页。

[3]于安:《法治政府的建设与保障机制》,载《改革》2014年第9期。

[4]刘旺洪:《法治政府的基本理念》,载《南京师大学报》(社会科学版)2006年第4期。

[5]参见马怀德:《法治政府建设:挑战与任务》,载《国家行政学院学报》2014年第5期。

[6]唐皇凤:《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》,载《中共福建省委党校学报》2015年第2期。

[7]程燎原:《“法律人”之治:“法治政府”的主体性诠释》,载《西南民族学院学报》(哲学社会科学版)2001年第12期。

[8] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上),张雁深译,商务印书馆1961年版,第154页。

[9]参见[法]阿列克西•托克维尔:《论美国的民主》,曹学冬译,译林出版社2012年版,第248~265页。

[10]刘绪义:《文化传统中的负面观念及其对依法行政的影响》,载《求索》2015年第12期。

[11]参见汪习根:《法治政府的基本法则及其中国实践》,载《理论视野》2015年第1期;参见刘旺洪:《法治政府的基本理念》,载《南京师大学报》(社会科学版)2006年第4期。

[12]姜明安:《建设法治中国是法治国家、法治政府、法治社会的统一》,载《法学杂志》2013年第6期。

[13]汤磊:《2014—2015年的中国法治政府建设》,载《行政法学研究》2016年第2期。

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