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莫纪宏副所长接受专访 解读新《国家安全法》

十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过新《国家安全法》后,引发国内外各界强烈关注。7月9日,中国社科院法学所副所长莫纪宏研究员接受中国网专访,就《国家安全法》中若干重要问题进行了详细解读。

中国社科院法学所副所长莫纪宏研究员接受中国网记者专访

莫纪宏研究员解读新国家安全法

莫纪宏:新国安法用了传统国家安全观所没有表述的语言,把各个领域的国家安全事项都汇集在一起

中国网: 莫老师您好,感谢您接受我们的采访。我们起草制定这部《国家安全法》出于什么样的目的?

莫纪宏: 党的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要建立国家安全委员会。党的十八大以来,习近平总书记多次就国家安全问题发布了重要指示,并且还提出了总体国家安全观。总体国家安全观和过去我们讲的国家安全有很大的区别,它是从一个宏观的角度,对于涉及到各个领域的国家安全问题进行了概括。习总书记提出总体国家安全观之后,怎样把这个和以往不一样的总体国家安全观制度化法律化,并且把国家总体安全观的各项要求形成一个很好的国家安全法律制度体系,所以,基于这样一种目的,这次就出台了一个《国家安全法》。

莫纪宏: 还有,过去大家头脑中的国家安全是一个比较狭义的概念,主要是指公安部、国家安全部管的那一块,主要是涉及到反间谍这样一些安全领域的活动。我们可以看到,现在社会不断的发展,一个国家的安全利益越来越广泛,不仅仅有传统的领土(安全),也有海外的企业、公民,海外也有利益。随着社会发展,一个国家的经济形势也变得多样性了,它有实体经济,有虚拟经济,像股票市场、金融等等。现在经济一体化之后,各种经济因素关联度很高,这个时候经济运行过程中某一个环节出了问题,很可能就影响整个国家的经济制度和经济结构。在现实生活中,任何一个领域里如果出现了一些安全隐患的话,最后严重起来都可能会影响到整个国家的安全利益。所以,从这个角度来看,我们今天实际上处于一个高风险的社会,在政治领域、经济领域包括文化领域,意识形态领域,还要防止外来渗透,保证我们自己的民族特点、文化特性。还有像核领域、能源领域,今天如果要缺了能源的话,整个社会就运转不了了。现在我们还在从实体世界向虚拟世界发展,每个人每天都看微信、电脑、使用QQ,也构成了一个虚拟的网络世界。这些领域都是过去所没有的。

莫纪宏: 任何一个领域只要发展到一定程度都可能涉及到全局,也可能涉及到一个国家的整体安全利益。从这个角度度看,我们今天就处在一个高风险的社会,安全问题是高度关联的。在这样的大背景下我们必须要适应风险要求,制定各个领域防范安全风险的这样一部法律。

中国网: 那究竟什么是国家安全?在这部法律中是如何界定的?

莫纪宏: 国家安全简单说的话,它只要是涉及到国家安全利益的都是国家安全。国家安全利益的范围是非常广的,在国外,比如美国、俄罗斯,已经充分认识到一个国家的安全利益不仅包括传统的领土、主权等等,现在还有一种延伸,还包括对传统的这样一些安全利益的延伸。我们现在先说国家安全利益的概念,在我们的《国家安全法》里列举了一些重要的国家安全利益,传统的包括国家主权、政权、领土完整,还有人民的根本福祉,还有经济社会可持续发展的这样一种能力,另外还有国家一些其他重大利益。根据《国家安全法》第二条定义,上面这些重大的国家利益要相对处于没有危险和不受内外威胁的这样一种状态,以及要有保证持续安全的能力。

莫纪宏: 所以,《国家安全法》第二条对国家安全的定义,我想它主要是有这么两个特点。第一,指出了我们安全定义的内容是什么,它要保护什么,保护的是包括我们传统意义上的,比如国家的政权、主权统一和领土完整。还有非传统意义上的人民福祉,经济社会可持续发展的能力等等。第一个特点就点出了一些核心的利益。第二,指出了这个利益本身怎么样才是处于一种安全的状态。《国家安全法》中第二条也明确定义了,安全只是相对的,不可能是绝对的。所以,要使得这种重大的核心利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态。第二个特征是还要有保证持续这样一种安全状态的能力,既要保证这种状态,另外还要培养保证这种状态的能力,这就构成了我们国家安全法讲的“国家安全”的定义。

中国网: 1993年,我们也有《国家安全法》,与93版相比,您认为新的《国家安全法》有什么样的创新和亮点?

莫纪宏: 93版的《国家安全法》实际上是一个狭义的《国家安全法》,它主要是围绕着国家安全部的职能展开的。93版《国家安全法》在定义国家安全行为的时候是指境外的机构、组织和个人实施或者指使他人实施,或者境内的机构和个人勾结境外的机构组织来实施五种行为,包括颠覆一个国家等等。实际上我们可以看到,这种危害国家安全的行为,主要是指间谍行为,所以,93版的《国家安全法》实质是反间谍法。在2015年7月1号十二届全国人大常委会第十五次会议通过新的《国家安全法》之前,也就是去年十二届全国人大常委会第十一次会议就修改了93版《国家安全法》,废止了那个法名,使用了《反间谍法》这样的名称,让它实至名归。我们可以看到新的《国家安全法》不仅仅是反间谍,还涉及到反间谍之外的更广阔的领域,反间谍是一个传统的安全概念。新《国家安全法》是以总体国家安全观作为指导,涉及到各个领域的安全。

莫纪宏: 如果说有哪些创新,首先一个是明确提出了总体国家安全的概念,另外有一些概念都是新的。比如过去我们说国家主权,它是指实体主权,主要还是指领土完整,还有国家的政治制度不受侵犯,包括立法主权、司法主权等等。这次《国家安全法》对主权扩展了,它根据现在虚拟世界的特点,因为虚拟世界有大量的国家安全利益,所以它在第25条里提出来国家的“网络主权”,这就是以前没有提出的概念。在新的《国家安全法》中间又明确讲了,新的国家安全工作要坚持几个“结合”,内部安全和外部安全相结合,传统安全观和非传统安全观相结合,国土安全和国民安全相结合,还有自身的安全和共同安全相结合,这也就是总体国家安全观的一项重要原则。特别是新的《国家安全法》是把传统意义上的安全观和非传统意义上的安全观有机地结合起来了。传统意义上的安全,我们都比较清楚,比如像反间谍,反对外来入侵等等。非传统意义上就是我们今天讲的包括网络安全等一些新的安全观。这次《国家安全法》就从总体国家安全观的角度来规定应该建立哪些安全制度。所以,这次建立了一个非常详细的(安全制度),也不仅仅限于11种类型,它的范围还是非常广的。 所以,我们说在整个的《国家安全法》中间,它到处都是亮点,因为它用了传统国家安全观所没有表述的语言,它把各个领域的国家安全事项都汇集在一起。所以,它跟93版《国家安全法》相比,它在国家安全上,无论从概念、制度设计等方面的内涵范围都有了很大的拓展,它是完全不一样的两种安全法。

中国网: 《国家安全法》公布之后受到了国际舆论的关注,有的外媒认为新国安法涵盖的范围是不是过于宽泛了,比如说以前的“核心利益”只被理解为涉及台湾、西藏、新疆这些,但在这一部法律里“核心利益”包括政治体系、主权领土以及经济发展,甚至有外媒解读这是使政府权力过大了?您怎么看?为什么我们会在新《国家安全法》里涉及这么多的领域?

莫纪宏: 我觉得这也是与党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的一些重要精神有关系。这个《决定》中间有一个非常大的亮点,要怎么样来推进国家治理体系和治理能力的现代化。我们可以看到随着改革开放不断的发展,现在我们面临的国际形势越来越复杂,国内经济社会文化发展中的矛盾也越来越多,我们就必须要用一种系统的、全面的观点来看待我们在社会生活中所存在的不同的问题。所以,我们不能说哪些问题跟国家安全没关,哪些问题和国家安全有关,这样的观点已经不适合今天我们来处理国家安全的问题了。从这个角度来看,我们实际上现在是把国家安全确定为一种国家安全的核心利益,核心利益当然就是所有的领域都可能涉及到,只要达到一定程度。所以,我们对国家治理行为的性质有了进一步的认识,这实际上是我们国家治理能力的提升。我们不再简单机械的把那些影响国家安全的因素分离开来,好像传统的国家安全观只关系到“台独”、“藏独”、“疆独”等等,不仅仅是这样,以不同的形式影响到国家安全利益的行为都属于我们《国家安全法》所调整的对象。所以,从这个角度看,我们实际上是一种辩证性的总体国家安全观。

莫纪宏: 这就是怎样用现代的国家安全意识来看待整个国家安全形势。《国家安全法》第三条明确讲了新的国家安全工作应当坚持总体国家安全观,要以人民安全为宗旨,要以政治安全作为根本,要以经济安全作为基础,以军事、文化、社会安全作为我们整个安全工作的一个重心,以促进国际安全作为依托。我们实际上要维护各个领域的安全,要构建一个国家安全制度体系,走中国特色国家安全的道路。从这个角度看,我们今天是把各个领域的安全问题都汇集在一起,通过一个统一的总体国家安全观有机协调在一起,更好的把握整个国家安全的发展大局,我们实际上强调走中国特色国家安全道路。我们也不像美国那样从五十年代开始,搞遏制计划、搞冷战,搞海外利益、搞影响学说,不仅它自己的领土主权丝毫不能受到侵犯,而且对可能影响领土主权完整的外部因素它也要进行控制,防止干涉、威胁等等,另外它自己又到处去干涉和威胁他人的主权。所以,美国国家安全观它的国家安全利益的范围更广了。

莫纪宏: 我们不搞那种霸权,我们的国家安全观还是限于我们自身的这样一种安全利益,我们虽然也有非传统的国家安全事项,但是我们不像美国那样,把自己的国家安全利益扩展到无限的范围。所以,我们要走中国自己的道路。《国家安全法》中,把总体国家安全观的核心精神都讲得很透了,我们要以人民安全为宗旨,要以人为本,一个国家的国家安全归根到底还是人的安全。人的安全还有一个前提,就是政治安全,我们要以政治安全为根本,政权都不稳,大家整天处在惊恐中那就没有办法了。我们还要来关注经济安全,要以经济安全为基础,比如现在为什么政府要救市,大家对股票市场都比较关注,因为它可能会涉及到整个系统性的金融风险,一旦股市没有控制住垮了,整个银行和金融系统都可能带来连带反应,这个时候我们就必须要关注经济安全,所以,经济安全是基础。经济乱了,整个国家也就乱了。我们还要以军事、文化、社会安全为保障,要以促进国际安全为依托,要维护各个领域的安全,构建国家安全体系,走中国特色国家安全道路。我觉得《国家安全法》第三条的规定已经把这个问题讲得非常透彻了。

中国网: 在这个法律当中还明确了国家建立国家安全审查和监督制度和机制,对影响或可能影响国家安全的外商投资、特定物项和关键技术等进行国家安全审查。在新的国家安全法中对经济安全审查加以明确,这传递了什么样的信息?

莫纪宏: 这个我们只不过是遵循了一个国际惯例。这也是我们怎样从传统的安全观转变为非传统安全观、现代安全观。传统安全观中一个国家的经济只要不发生经济危机都不太容易影响整个国家的安全利益,但现在社会不能等到经济危机发生再采取一些措施,所以我们要防止各种各样的可能威胁到经济安全的因素的发生。从这个角度讲,就要注重防止外部的敌对势力和它利用经济发展中的优势,来控制我们的产业结构,控制我们的技术,使得我们整个经济发展失去了应有的可持续发展动力,这就涉及到我们怎么样来建立一个防火墙。现在,大国基本上都比较重视,在对外交往中,一方面要经济发展进一步扩大对外贸易,要引进外资,和国外进行交流。另一方面,在引进国外先进技术的同时,还要对这些技术的发展是不是安全可靠进行审查。

莫纪宏: 像美国最明显的,它前年就禁止中国的华为去并购和收购美国的企业,什么原因呢?因为美国人认为华为企业有自主知识产权和很多的技术,这些技术已经领先美国国内的企业了,如果让华为自己去收购的话,很可能整个这个领域都会受影响。美国人后来给了一个理由,它一开始说华为企业有军方背景,后来查了没有军方背景,它就说你对未来美国国家安全不利,可能有影响,所以就把华为的收购行为给否了。这就是国家安全审查,俄罗斯也有同样的。美国还有专门的对国外的投资企业进行经济安全审查的这样一些制度。 过去我们这方面抓得比较松,结果导致了在很多领域,比如重大的产业领域,我们现在很多地方都失去话语权了,我们很多领域失去了民族创新能力,这种状况如果不加以改变的话,要不了几年,很可能我们重大的经济生活领域都会被国外的公司、政府所控制,这样我们再说要改革开放,说要现代化建设就不可能了。 所以,从这个角度讲,把我们过去忽视了的,没有给予高度重视的这样一个制度建立起来,这是《国家安全法》明确规定要建立国家安全的审查和监管制度。当然不仅仅对经济方面,不仅仅对外国企业,只要是涉及到国家安全相关的事项,也可能是非经济的也要进行审查,这个现在已经是一个国际惯例了。

中国网: 很多人关注这个条款当中写到的“影响或者可能影响国家安全”,这个怎么界定呢?

莫纪宏: 说到影响,我们在审查过程中,明显发现这样一个技术的演进或者产品会干扰到现有经济发展秩序,这就是影响,这是现实的。可能的影响,就像美国人审查华为似的,华为经过反复的辩驳,我们没有任何军方背景,我们也没有危害你,但美国国家安全部门就以华为的技术和这个企业对未来美国国家安全可能会造成不可估量的影响,你现在没事,一旦等你成了规模,发展成了势头,你占领了市场,就会影响我的国家安全。所以这个“可能影响”就是指这个意思,刚开始可能没事,但由于你技术的特点和企业发展的特点,只要占据了市场形成一定的规模以后,就有可能对你的经济生活产生负面的影响,这就是可能的影响,这种类型也要进行国家安全性质的监管和审查。

中国网: 对于这一点,国际舆论比较担心在华的外企会进一步遭到排斥,会破坏外企进入中国市场,对此您怎么看?

莫纪宏: 这个不会,为什么你来了会担心呢,说明你心里有鬼,说明你带了不良的目的想混进中国市场,这是不可能的。过去我们闸口没有收紧,今后我们不是有人送钱来我们就要,或者你假惺惺的来送一个技术,但实际上想控制我们的市场,这就办不到了。所以,如果你带着危害国家安全的这种目的进入中国市场,这一类企业就劝他们今后少打这种主意,如果你只是为了发展贸易,来开展双边经济交流的话,这个没有问题,不用担心,因为国家安全审查只是一项审查,过去只是混合在其他的资格条件审查中了,现在可能就要单独列出来。

中国网: 《国家安全法》本身对于我们经济审查制度的完善有没有什么意义?

莫纪宏: 现在它虽然是国家安全审查和监管制度,之前比较分散,是各个部门和领域自己在弄的,而且虽然局部领域得到了重视,但总体上看没有形成一个合力。《国家安全法》明确规定了国家安全审查和监管制度以后,不仅仅有审查,审查之后还要进行监管,你进来以后是不是按照中国的法律来开展正常的经济活动的,所以就把审查和监管制度有机结合起来,从而形成了一个很完整的保护国家安全的防火墙。

中国网: 在新《国家安全法》中提出,“维护国家主权统一和领土完整是包括港澳同胞和台湾同胞在内的全中国人民的共同义务”,这部分的内容也是引起了比较大的舆论反响。在维护领土主权上特意把港澳台同胞加入进来,您觉得是什么样的用意?

莫纪宏: 这个没有什么用意啊,用我们最简单的理由,我们现行《宪法》序言第九个自然段就讲了,台湾是中华人民共和国神圣领土的一部分,维护国家统一是包括台湾同胞在内的全体中国人民的共同职责。港澳更不用说了,它都已经回归了,所以,香港特别行政区、澳门特别行政区就是中华人民共和国的一个行政区域,都在一个屋檐下生活,维护国家安全当然每个人都有职责。所以,《国家安全法》的规定实际上重申了宪法的一个原则。

中国网: 香港有传媒组织和学者说,中央把香港纳入新国安法是制造法律基础压力,是要限制言论自由和新闻自由,他们为什么有这样的结论?

莫纪宏: 他们要这么想你也没有办法。我们早在《基本法》制定的时候就在23条明确规定,由香港特别行政区自行制定针对那些企图分裂,或者危害整个国家安全利益的这样一些言行的法律,虽然由于反对派的阻挠,到现在为止23条还没有具体的立法,但23条本身作为一个法律原则还是适用的。所以,《国家安全法》只不过重申了这样一种立法原则,应该说它本身还是从国家安全的角度要求每一个中华人民共和国的公民,或者是根据中华人民共和国法律负有特定义务的一些人群,他们要有维护国家安全的义务,只不过是进一步加以明确了。

中国网: 我们知道,内地通过的新国安法并不在香港地区实施,香港同胞如何来履行维护国家主权统一和领土完整的这样一个职责呢?

莫纪宏: 这是一个法律技术问题。像《国家安全法》,它规定了维护国家安全是包括台湾同胞和港澳同胞在内每一个中华人民共和国公民的神圣职责,这是一个原则要求,原则是普遍适用的,什么时候都适用。而原则中间到具体的空间范围内可能又会有具体的特别法的制度,但并不意味着这个原则就不适用。特别法就是指某些情况下,不直接适用,根据《香港特别行政区基本法》第18条的规定,要列入附件三的全国性法律才在香港特别行政区适用,所以《国家安全法》现在全国人大常委会还没有把它列入附件三,暂时这个法具体的内容还不在香港特别行政区和澳门特别行政区适用,但这个原则是适用的。根据18条的规定,如果在香港特别行政区和澳门特别行政区出现了紧急状态,这个紧急状态是特别行政区政府不能控制的,这个时候全国人大常委会就可以把全国性的法律宣布在香港适用。所以,你说《国家安全法》关于国家安全,维护国家安全方面的规定,在特别行政区适用不适用?也适用。按照《基本法》的规定,它只有在紧急状态适用,在平常时期,除非全国人大常委会把它列入附件三,否则不适用,但总的作为原则是适用的。

中国网: 我们看到在这个法律中对于威胁国家安全没有具体规定如何去处置违法者,对于某些行为也没有明确的定义。那么您认为维护国家安全应形成一个什么样的法律体系?

莫纪宏: 总体国家安全观实际上起到的是辩证、全面和协调的作用,总体国家安全观并不是说创造了很多新的安全形势,不是这样,它只是把目前在各个领域存在的安全事务汇总在一起,目前你要是危害了某一个特定领域的安全,现在国家的法律都是有相关规定的。比如在经济安全领域有很多法律都有明确的规定,怎样进行审查和进行监管。贯彻落实国家总体安全观,主要的要求是要把目前规定在法律中间,要求严格的依法办事,按照法律来维护国家安全的这样一些工作有机协调起来,把它视为一个整体。《国家安全法》确立这样一个原则之后,具体违反了国家安全法的行为在其他的法律中都有相关的法则,只要严格执行其他的法律,按照其他法律来给予相关法律制裁包括行政处罚和刑事处罚,这就够了。怎么依法追究责任,说明现有的法律里都已经有了,不一定再需要多此一举,所以,这本身并不影响《国家安全法》的效力。国家安全法是一个体系,它是整个国家安全领域的基本法律,围绕着它还有各种各样的法律,比如像《反间谍法》,还有《外国非政府组织管理法》,《反恐怖法》等等,以后还有很多,比如网络安全法等等,有的已经出台,有的还要相继出台,共同构成了一个很完整的国家安全法体系。这些法还都是和国家安全直接相关的。

莫纪宏: 另外,现在我们有240多部法律,大部分法律中都有涉及到国家安全的内容,这些相关的事项都有相关的法律责任来加以保护,所以,不是像原来讲的这是一个没有牙齿的法,不是,与它相关的法律都有牙齿,它只不过把有牙齿的法汇集在一起,组成更强有力的维护国家安全的法律防线。

来源:中国网 2015年7月9日