当前位置:首页 >

莫纪宏:执法队伍的"临时工"应立法明确身份职能

2014年8月28日 成都商报电子版

成都商报记者 孙兆云

2013年11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)就指出,要深化行政执法体制改革。这次改革涉及面广,改革事项多,意义重大,引发社会持续关注和讨论。

就大家关心的行政执法体制改革的相关问题,成都商报记者深入专访了参与我国行政诉讼法、行政许可法、立法法等多部行政法律立法的中国著名行政法专家、北京大学教授姜明安和中国社科院法学所副所长莫纪宏教授。

执法主体改革,关键在于执裁分离

增加食品、环保违法成本,让违法者"倾家荡产"

政府信息公开需确立"公开为原则,保密为例外"

综合执法

长期以来,我国行政执法领域权责交叉、多头执法等问题突出。为此,《决定》提出相对集中执法权,推进综合执法。

应建立决策与执行分离的机制

成都商报:推进集中执法意味着一些部门要交权,实践中,有的部门将那些费力大、获利小的棘手管理事项当作包袱甩出,而利益大的执法项目却死死拽在手中。您认为,出现这一现象的根源在哪里?如何来避免?

姜明安:主要原因在于法律的缺位,应尽快制定统一的法律或者行政法规,地方性法规可以适当补充,以明确各部门的性质、地位、职能等,通过清晰的界定和限制,明确各部门的权力配置。

成都商报:在您看来,下一步综合执法格局应该是一个怎样的构架?

姜明安:在国外很多国家不存在综合执法部门,一般是由警察部门负责;但中国的情况很复杂,有必要设立统一的执法部门,来负责所有的执法行为。

但是,应建立决策与执行分离的机制,决策部门作出决定后,交由统一的执法部门执行;如果同一部门内,也应由不同的科室负责。这类似于法院内部的审判庭和执行部门。

莫纪宏:目前,很多执法活动只关注实体效果,程序违法严重。

成都商报:近年来,看守所、拘留所内"躲猫猫"等在押人员非正常死亡事件偶有发生。有专家建议,将拘留所和看守所划归司法行政机关管理,是否可行?

姜明安:看守所、拘留所脱离公安,在一定程度上有利于防止刑讯逼供等现象发生;但相对会增加公安机关的破案难度,自然会受到阻挠。要解决该问题,首先需要修改相关的法律法规,寄希望于相关部门自行解决有点难。

莫纪宏:问题的关键并不在于是否脱离公安部门,划归司法行政机关就一定能管好吗?应当规范执法行为,严格依法律、按程序办案;同时,应加强监管责任,改善技术管理、进行全程监控;实施分类关押、管理,防止不同嫌犯之间发生冲突。

行政法体系

多年以来,依法行政、建设法治政府都是中国矢志努力的方向,而行政法体系的建设和完善,是依法行政的重要条件。

是否制定统一的行政程序法仍有争议

成都商报:目前,中国的行政法体系建设进展如何?

姜明安:经过20多年的发展,行政法体系基本框架搭起来了,但还很不完善,无法与民法、刑法体系的完善相比。如果抓紧推进,可能还需20年才能完善,也许要30年。

成都商报:2003年十届全国人大常委会曾把《行政程序法》列入立法规划,但后来把这个规划取消了,其原因是什么?

姜明安:这部法律争议很大,各种利益交织。单就强制主体来说,基本的常识是决定、裁决和执行不能由同一个部门作出,裁执应该分离。但现实往往并非如此,比如一些引发矛盾的拆迁,经常是政府部门决定、裁决、执行自己都完成了,缺乏最低限度的制约。

对于是制定统一的行政程序法,还是多部单行法并行,目前学界和实务界仍有分歧。学界基本上已达成了共识,就是要制定统一的行政程序法,这样可以避免多个部门法规不一、甚至冲突的局面;而实务界,主要是各地、部门领导层,多主张单行法方式。如果搞单行法,可能几十年都搞不完;另外,单行法制定得再多,也不可能把所有的行政行为都包括进去,也容易被执法部门规避。

成都商报:目前,行政程序法迫切需要解决的几个主要问题是什么?

姜明安:行政程序法主要应规范以下四个方面的问题:一是行政行为的基本原则应通过法律的方式确立起来,比如信赖保护原则、比例原则等。目前,由于缺乏法律的明确规定,个别政府、部门随意制定、改变政策,不仅让老百姓感到无所适从,更容易侵害相对人的权益。二是规范行政基本行为。比如行政决策、许可、审批等等。三是行政程序基本制度,主要是规范听证、政府信息公开等内容。四是把一些现代治理手段通过法律确定下来,比如行政指导、政府购买服务等。

民生领域执法

在食品、环保等热点民生领域,执法人员常抱怨没有强制执法权、执法震慑力度不够。

增加食品环保违法成本

让违法者"倾家荡产"

成都商报:执法人员的抱怨是借口还是一个真正存在的问题?如何解决?

姜明安:有执法手段不够的原因,但更主要的还是违法成本太低。应加大处罚力度,让违法的人"倾家荡产";同时,给他人足够的威慑。

成都商报:由于不少执法部门强制力不够,需要其他部门配合,但协助不力、权责不分问题还较突出,如何解决?

姜明安:可以通过《行政程序法》的制定,明确行政协调机制,并且应建立省长、市长等行政首长协调制度,加强协调力度。

成都商报:近年来,行政公开已有很大进步,但一些单位对信息公开申请存在敷衍了事,不能满足老百姓的需求。如何通过改革来完善?

姜明安:关于信息公开的规范《政府信息公开条例》,位阶相对较低,应由全国人大或其常委会出台法律。比如,《国家保密法》属于法律,效力更高,其中的限制性规定会影响信息公开的范围。《政府信息公开条例》中"行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息"等规定过于原则,相关部门会任意解释,限制公开范围。

莫纪宏:应当确立"公开为原则、保密为例外"的规定,只要不是法律明确规定应保密的事项,必须完全公开。

成都商报:领导干部财产公开问题为何会这么难?如何解决?

莫纪宏:由于我国财产管理、税收等制度还不健全,尚未建立完善的个人财产制度,很难与家庭财产严格区分;个人的投资等收益也很难把握。国家掌握领导干部财产具体情况的能力有限,很难做到一步到位。

自由裁量权

执法人员有较大的自由裁量权,以违反《食品安全法》为例,罚款有二千元至十万元、货值金额二倍至十倍的不同幅度。

全国应统一执法自由裁量基准

成都商报:目前,滥用自由裁量权、"以罚代管"、"以罚代刑"等现象还不少,如何进行有效监督?

姜明安:主要原因在于缺乏明确的执法标准和条件;需要完善相关立法,包括制定统一的《行政程序法》。

成都商报:自由裁量权太大隐藏权力腐败空间,目前一些地方出台了各自的自由裁量规范,但标准不一,如何统一和规范?

姜明安:应制定全国统一的自由裁量基准,至少是省一级统一执法基准。如果出现新的违法情况,或者个别地方出现特殊情况,省级以下可以做出一些补充性规定。

成都商报:类似"上海福喜"等事件暴露出执法部门的缺位或执法不力,您如何看待行政执法监督机制存在的问题?如何完善?

姜明安:一是严格执行行政监察制度,监察机关应依法履行职责,在监察活动中,向行政机关提出改进工作的建议,堵塞行政管理中的漏洞;对违反行政纪律的行政机关、国家公务员和其他人员进行查处,依法进行纪律制裁。二是完善人大监督机制,对于相关责任领导,及时启动质询和罢免程序。

"临时工"

近年来,执法部门"临时工"问题突出,备受争议。

让"临时身份"也依法有据

成都商报:执法队伍为何有这么多的"临时工",根源在哪儿?

姜明安:主要是三个方面的原因:一是相关部门企图规避法律、转嫁责任,就让"临时工"去干一些"累活",一旦出了问题,开除了事,让"临时工"成了"替罪羊"。二是正式编制太少,无法完成正常工作。三是现行的经费制度不合理,通过收费、罚款"创收",雇请"临时工"可以广开财路。

成都商报:有专家建议,通过完善立法,对"临时工"的身份定位、职能等加以明确,赋予其合法身份,可行吗?

姜明安:目前,尤其是基层执法任务繁重,根据需要可以聘用一些协助人员,但应该适当降低比例,以正式编制人员为主。同时,通过立法明确"临时工"的身份、职能很有必要。让执法人员、执法行为依法有据,也是法治政府的基本要求。

成都创新

成都成为继上海自贸区后,在全国首个正式开展"负面清单"管理模式改革的副省级城市。

"负面清单"有利于防止垄断

成都商报:对成都深化行政审批制度改革的这一举措,您如何看待?

姜明安:对此我是认可的,凡是不禁止的都可以去做;这有利于防止垄断,也可以有效地避免腐败。

成都商报:此次改革提到的"放权"上,成都的做法是:国家和省未明确下放层级的审批事项,原则上同步下放到区(市)县;凡下放到区(市)县的审批事项按需要和条件下放到省百镇建设试点镇和市级重点镇。对此,您有何建议?

姜明安:我的建议是,要依法放权,明确行政委托等依据,要在法律、法规及规章规定可以委托时,才能委托。