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平坟背后的法治考量
2013年03月02日 10:31

来源:光明网

《 光明日报》( 2013年03月02日02 版)

年前河南周口的“平坟事件”似乎悄悄淡出了人们的视线,然而春节期间发生的圆坟现象又将周口置于舆论的风口浪尖上,平坟到底有没有法律依据?殡葬改革与入土为安的风俗发生冲突,又该如何平衡?

沸沸扬扬的河南省周口市“平坟事件”又起波澜。这次引发关注的,是普遍的圆坟现象。

今年春节期间,曾历经数月、顶着争议被平掉的一些坟头又被悄悄拢起来了。周口市民政局日前发布数据称,春节期间新拢起的坟头大约有10多万座,约占2012年秋冬平坟总量的7.7%。

平坟事件已然成了“烫手的山芋”。平坟到底有没有法律依据?当提倡火葬、节约土地的改革遭遇入土为安的风俗,又该如何平衡?

平坟一刀切

拥有1200多万人口的周口是河南第一产粮大市,年产粮食约占河南全省的1/7。周口官方的数据显示,周口人多地少,由于公益性公墓缺失,农村火化率只有六成,300多万座坟墓占用耕地约5万亩,死人和活人争地的现象日益严重。

2012年3月,周口市委、市政府发布的“1号文件”《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》,提出用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖;火化率100%;彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺;不再出现新坟头,逐步取消旧坟头。

但在操作中,平坟出现了“运动化”的倾向。据《周口日报》报道,2012年6月,淮阳县提出“用一年时间完成三年工作任务”;7月,太康县“强力推行平坟复耕工作”,副科级以上签发平坟复耕保证书1500多份,领导干部、党员、教师等公职人员带头,限期平掉现有坟头或迁至公墓;10月,西华县表示“不积极主动平坟复耕者,依照有关法律法规和政策采取强制措施”;11月,周口市政府又强调,“对还没有平、迁的坟头,要按照既定目标,一鼓作气,一改到底,坚决平、迁到位,不留死角。”

政府强推之下,平坟的合法性引发了质疑。周口官方认为,平坟的法律依据是我国《殡葬管理条例》第20条。这一条规定:将应当火化的遗体土葬或者在公墓和农村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遗体、建造坟墓的,由民政部门责令限期改正;拒不改正的,可以强制执行。

河南财经政法大学教授史璞认为,条例只是规定“特定地区”不准存有坟头,没有限定所有地区不准存有坟头。“周口的做法就是一刀切,无论是祖坟还是近二十年来的新坟统一平掉,不区别对待。”

行政法学者、中国政法大学法治政府研究院副教授林鸿潮也表示,首先要对“坟”进行区分,一类是在已有火葬相关规定后仍然实施土葬占用了耕地的;另一类是位于山林里面的祖坟,在火葬相关规定之前建造并对土地有合法权利的。“执法对象应该是前者,对于前者,行政机关有权决定拆除、恢复原状。”

政府无权强制执行

耐人寻味的是,就在周口平坟如火如荼之际,2012年11月16日,国务院公布《关于修改和废止部分行政法规的决定》。《决定》对《殡葬管理条例》第20条进行了修改,删去了“拒不改正的,可以强制执行”的内容。修改后的条例于今年1月1日起生效。

有观点认为,这表明国务院已经注意到了强制平坟的负面效果而作出了修改。

“《殡葬管理条例》的修改,并非因为河南平坟事件。”林鸿潮告诉记者,修改的背景是2011年6月颁布、2012年开始施行的行政强制法。在此之前,我国行政强制的配置比较混乱,无论是全国人大及其常委会制定的法律,还是国务院行政法规,甚至一些部门规章都设置有行政强制。行政强制法对此作了严格规范,明确规定只有法律才能设立行政强制,与此抵触的行政法规、部门规章等都要进行修改。“2011年以来,国务院对行政法规的条文进行了大量清理。《殡葬管理条例》的修改,正是在这个环境下进行的。”他说。

行政强制法同时明确,法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。这意味着,强制执行的权力已经从行政机关转移到了法院。

“具体到周口的‘平坟事件’,在2012年1月1日行政强制法实施后,对于违法的坟墓,政府虽然有权决定拆除,但根据上位法优于下位法的原则,已经不能再根据《殡葬管理条例》获得直接强制执行,而是要向法院申请执行。法院应根据行政机关的申请材料、执行对象等进行审查,如果审查没有发现问题,则裁定准予执行。”林鸿潮表示。

记者查阅了周口当地的报刊,并没有发现政府申请法院强制平坟的内容。相反,各区县民政局纷纷成立了殡葬改革执法大队,进村入户开展平坟复耕。

法治意识有待提高

中国宪法学研究会副会长、中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏接受本报采访时表示,周口平坟事件从初衷来看是为了保护耕地、鼓励火葬,大方向是为了公共利益和长远发展需要,是正确的。

“但问题在于,这件事要找到正确方法,既要合法,又要让百姓接受,以最小的阻力来推进。现在看来,地方领导决策过于草率,且力度过大。”莫纪宏说,“最关键的是,采取了不合适的执法手段。根本原因在于法治意识、依法行政意识不强。”

事实上,行政强制法规定了一整套程序。按照法律规定,行政机关作出平坟决定后,还有一个法定的行政复议或者起诉的期限。当事人如果对行政决定不服,可以提起行政复议或者行政诉讼。过了这个期限,当事人既没有申请复议也没有起诉,行政机关应该催告其自行履行。经过催告,当事人仍不履行的,行政机关才能申请法院强制执行。但在周口平坟事件中,这套程序付之阙如。

“最近中央提出,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。作为行政机关,应该带头严格执法,忠实于法律,否则就会损害法律的尊严和权威性。”莫纪宏强调。

“我爷爷的坟也被平掉了。”一位在北京工作的周口籍媒体人不无伤感地说,“中国人注重慎终追远,强行平坟确实很伤感情。”

2月21日的《周口日报》报道,春节祭奠祖先是中原的传统习俗。少数春节返乡人员回到家乡后,陆续拢起了先前平掉的家族的坟头。周口有关部门负责人表示,对新拢起的坟头将依法依规积极做好耐心细致的思想工作,让人们逐步理解殡葬改革对社会、对环境、对家庭所带来的益处,逐步接受。同时,随着民政部门执法强制手段被取消,新的执法程序和体系尚需进一步完善。

平坟事件何去何从,会不会出现二次平坟,还有待观察。(本报记者梁捷王逸吟本报通讯员熊尚聪)