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莫纪宏:为城市内涝构筑法律防线
近年来,每当一次次暴雨来袭时,我们的城市屡屡出现汽车“潜水”、市民“看海”的奇景;当一场场内涝发生时,我们的家园上演着财产损失甚至人员伤亡的悲剧。

为何我们的城市“年年防涝年年涝”?何时我们的家园,面对暴雨能安然无恙?

专家学者建议应通过立法,为城市内涝构筑一道坚固的法律防线,恒久地保护公众的幸福和家园的安宁。

严峻现实

“年年防涝年年涝” 灾害步伐总比治理更快

2012年7月21日,北京遭遇61年来最强暴雨,导致79人遇难,市内发生严重内涝,城区道路63处积水;

2011年7月18日,江苏南京遭遇强暴雨袭击,城区的许多主干道变成一片汪洋,交通出现严重堵塞;

2011年6月18日,强降雨导致湖北武汉城区多处滞水,滞水让武汉城市交通几近瘫痪,中心城区多处变成汪洋一片,车道成“河道”;

2009年3月28日,广东广州城区遭遇50年一遇的强暴雨,造成市区共54处水浸雨,内涝严重……

根据住房和城乡建设部2010年对国内351个城市排涝能力的专项调研显示,2008年至2010年间,有62%的城市发生过不同程度的内涝,其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个;在发生过内涝的城市中,有57个城市的最大积水时间超过12小时。

早在2003年,一场百年一遇的特大暴雨袭击南昌,市区内涝严重,有人称整个城市在“水上漂”。为此,从2003年开始,南昌市先后投入20多亿元,改造城区地下排水系统。2005年,再次投入10多亿元的巨额资金,启动了1000多条小街小巷地下排水系统改造工程。2011年6月14日,南昌6小时降下31.5毫米暴雨时,虽然整个城市“水上漂”的场景不复存在,但一些街道路段还是出现了内涝。

2009年3月28日,广州发生严重内涝后,当地政府拿出9亿元对城区200多处易浸地点进行了改造,没料到第二年5月7日的一场暴雨,又造成了一些新的积水点。

不仅这两个城市,其他一些城市在每次内涝过后,相关部门都会针对暴露的问题采取措施补救整改。然而当下一次暴雨来袭时,却仍难以走出“年年防涝年年涝”的怪圈。

为何内涝灾害发生的步伐总是跑得比治理的措施更快?有学者认为,这样的治理方式,之所以不能从根本上解决问题,原因之一在于内涝治理没有纳入法治化轨道,一直处于被动的应对而不是主动的防治。

法制现状

全国性法律滞后 地方探索未能突破

目前,我国城市内涝防治整体上处于无法可依的状态。1998年开始实施的《中华人民共和国防洪法》,仅规定“城市防洪规划要纳入城市总体规划”、“城市人民政府应当加强对城区排涝管网、泵站的建设和管理”。中国社会科学院研究生院教授莫纪宏指出:“虽然该法的立法目的是指向防洪,但是,该法适用的重点领域是江河湖海的防洪,对于城市内涝这种新型水灾没有专门条款加以规定,所以依据防洪法根本无法应对诸如今年的北京水灾。”

近年来,我国多个城市出台了治理城市排水防涝的地方性法规,如上海、四川、南京等地出台的城市排水管理条例,重庆、杭州、成都等地出台的市政设施管理条例等。然而,综观各地立法,虽然有一些成功的探索,但是在排水设施规划建设等方面的相关规定上仍显不足,究其原因主要是因为缺乏明确的上位法作为依据。

以《四川省城市排水管理条例》为例,该条例仅有七条规定涉及规划建设,而整整四章23条都是有关排水许可、水质监测、污水处理运营、设施养护管理等日常管理内容。我国目前大多数省市的地方法规和四川的条例一样,日常管理的规定较多,涉及规划建设的内容较少。

在城市排水设施规划建设方面,《南京市城市排水管理条例》第八条规定:“城市排水专业规划,应当合理安排排水管网、排水泵站、污水处理厂等排水设施,提高城市防洪排涝能力和城市污水集中处理能力。”可是,对于何为“合理”,没有具体的技术指标。而国外的相关立法,如日本《东京都下水道条例》,则分别明确了接入公共下水道的排污和排水两种排水管道直径和坡度。与国外立法相比,目前我国的地方立法对于规划建设的要求没有量化标准,实践中缺乏可操作性。

立法建议

将内涝防治纳入法治轨道 立法前先修订技术规范

针对目前相关立法滞后的现象,要不要立法、怎么立法,专家学者有不同看法。

众多专家学者认为,应围绕城市排水设施规划建设中如何预防内涝,设施的日常维护管理,发生内涝时的应急管理措施,以及各方法律责任进行立法,将治理城市内涝纳入法治轨道。

“依法管理城市,用法治手段应对城市的天灾,是一个很好的思路”。中国社会科学院法学研究所所长李林教授说。

笔者在采访时,也听到不少法律专家持不同意见,他们认为没有必要专门制定一部城市内涝防治法。因为我国现有的法律法规对解决包括城市内涝在内的城市灾害有很多规定,如:城乡规划法、城市规划编制办法、防汛条例、城市道路管理条例等,其中,对政府和社会各方的相关责任都有规定。如果这些法律法规得到认真执行,城市内涝问题一般应该不会发生,至少不会频繁发生。

对此,莫纪宏说:“目前相关法律法规对城市内涝问题虽有所涉及,但缺少整体观念,执行过程中可能会出现各自为政、多头管理的问题。鉴于城市内涝成灾明显、应急期短、问题突出,有必要在法律上建立一项专门的城市内涝防治制度,特别是对于城市内涝应急,目前相关法律法规的规定相互脱节,各种事先的应急设施设备和机制的建立不周全,因此,有必要通过单独立法来规范城市内涝防治工作,至少应当在行政法规层面上明确城市政府在内涝防治方面的基本法律职责。”

福建省人大常委会副秘书长、办公厅主任游劝荣提出:“在制定内涝防治法时,应当将我国现有法律中有关防涝的规定加以整合,对这类法律的实施情况进行评估,总结经验、教训,加以提升。同时,近年来,一些地方性法规和地方政府规章有关城市内涝防治的不少规定被实践证明是行之有效的,在国家进行相关立法时,也应当一并加以总结、吸纳。”

北京交通大学土木建筑学院教授王元丰从城市规划建设的角度提出,从长远看,制定城市内涝防治法很有必要。但是,当前更重要的任务是修订有关技术规范,使其更能适应我国城市发展和应对气候变化的挑战。

王元丰介绍,事实上对于预防城市内涝,我国早有技术规范规定,如2001年6月1日实施的国家标准《城市排水工程规划规范》,但该规范已超过十年,它所涉及的城市排水系统规划和设计的技术标准,都适应不了城市经济和社会发展的要求,应进行全面修订。他说,在修订中,既要全面考虑气候变化对我国城市降雨的影响,又要考虑提高城市排水工程的设防水平。在修订的同时,还要对城市排水工程按照现有技术规范的要求进行全面检查。

不仅是专家学者,越来越多的公众也认为有必要制定相关法律法规,将治理城市排水防涝纳入法治轨道。日前,陕西省人大常委会征集未来五年(2013年—2017年)立法规划,许多市民建议为下水道的设计、建设和管理以及防治城市内涝立一部法规,使城市排水问题有法可依。

城市内涝防治法应涉及哪些内容,专家学者也给出了一些建议。

莫纪宏认为,城市内涝防治法应当包括:城市选址、城市规划设计、城市下水道工程、城市雨水综合利用、城市排水系统的管理和监督、城市内涝防治演习、城市居民防涝能力建设、城市内涝应急、城市内涝防治相关法律责任。其中应明确,对于新建城市的选址要有明确的内涝防治要求,对新建城市的排水防涝有科学的规划和安排;城市规划设计要注意地方排水系统的相互联系,防止各自为政,建立城市防涝的主体排水工程;对于城市积水,要以疏导为主,建设与自然水域有机结合的排水系统。

游劝荣提出有几个方面内容必须写入法律:防涝预警和应急处理机制和体系建设,类似防台风预警和应急机制体系;建立防涝工程与建设工程“三同时”制度;明确法律责任。

内涝防治立法的他山之石

日本

严格规定技术指标

1958年,日本公布《下水道法》,并一直沿用至今。该法详细规定了公共下水道、流域下水等设计和管理标准,严格规定各下水道的排水能力和各项技术指标。各城市也都据此制定了本地的《下水道条例》。如《东京都下水道条例》,根据排水面积的大小分档规定了接入公共下水道的排水管道直径和坡度。排雨用管道,排水面积超过1500平方米的,直径要在230毫米以上。2003年颁布的《特定都市河川浸水被害对策法》还明确规定流域内的居民、事业者要努力促使雨水的蓄留与渗透,新的雨水渗透的阻碍行为在面积1000平方米以上的必须取得许可。

美国

强制“就地滞洪蓄水”

美国早已制定有强制性的防城市内涝法律,对城市内涝防范、治理措施,规定得相当详尽。多个州均立法规定,城市新开发区域必须实行强制的“就地滞洪蓄水”,如科罗拉多州、佛罗里达州和宾夕法尼亚州分别制定了《雨水利用条例》。这些条例规定新开发区的暴雨洪水洪峰流量不能超过开发前的水平,所有新开发区必须实行强制的“就地滞洪蓄水”。以芝加哥为代表,美国鼓励兴建地下隧道蓄水系统,以解决城市防洪和雨水利用问题。其他很多城市还建立了屋顶蓄水和由入渗池、井、草地、透水地面组成的地表回灌系统。

德国

鼓励雨水就地利用

德国就防洪工程规划建设、防洪管理、洪水预警、抗洪抢险以及灾后救济等方面都有相应的具体法规,并指定有关执行部门。德国联邦政府有关于水的法律法规,各州政府还有自己的水利法,形成了较完善的法律体系。2005年,德国议会通过《改善预防洪水保护法》,对《家庭用水法(WHG)》、《建筑法》以及其他相关法律进行了修订。按照相关规定,德国新建的住宅、厂房、花园等均要设计雨水利用装置,没有雨水利用装置,政府将征收占建筑物造价2%的雨水排放费。对于能主动收集使用雨水的住户,政府则每年给予1500欧元的“雨水利用补助”。

来源:人民日报