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税收制度之诘问:为何只见义务不见权利
个人所得税法修正案草案在征集公众意见过程中频频遭遇来自社会各界的“炮轰”。

央行货币政策委员会委员、清华大学教授李稻葵在刚出版的5月号《新财富》杂志上发布署名文章《个税必须全面系统改革》,直陈“个税体制设计极其简陋,甚至‘弱智’。”为此付出巨大的政治成本和社会代价,“很不值得”。

经济学家许小年认为,征税和决定税率的权力当然属于公民。

个税法修订反映更多的是政府意见

在今年“两会”上,全国人大代表、TCL集团股份有限公司董事长李东生提交议案,建议个税起征点提高到5000元。

“个税起征点提高到5000元,我是做了深入调查的。”李东生对媒体透露,在“两会”前,他通过微博征求民众关注的热点意见,通过1个多月的调查发现,要求提高个税起征点的意见非常集中,收到13000位“粉丝”的回应。“因为这个呼声高,所以就将这个项目作为今年的议案,而且拿到分组会上讨论时,几乎得到了所有代表的支持。”

他认为,大部分城市个人生活费已经是3500元至5000元,还不包括供养父母和子女的费用,5000元收入左右的人占到了工薪阶层的主力部分,该起点能让更多人受惠。“我的建议很快得到35个代表签名,形成联名议案,现在已经受理了。”

议案受理一个多月之后,4月20日,个税修正案草案提请全国人大常委会审议,草案内容将个税起征点从目前的每月2000元提高至每月3000元。

多数人大代表的意见在个税修正案草案中并没有得到体现,个税起征点也是由财政部代表国务院单方面提交。

全国政协委员、复旦大学教授葛剑雄(微博)曾表示,目前个人所得税的起征点由政府规定,并无法根据个人实际情况作必要的调整,实际上无法保证低收入者免缴个人所得税的权益。

中国社科院法学研究所研究员莫纪宏告诉《法治周末》记者,税法修改调整税收起征点具有一定的意义,特别是对于低收入人群来说,可以起到一定的减税功能。但起征点多少合适,这是个比较复杂的问题。由于全国各地的工资和收入水平之间的差距,实际上在全国范围内做统一规定不是一件很容易的事,应当在立法上规定一个最低点,然后赋予各省人大一定的调节权,这样就相对合理一些。

上海财经大学教授胡怡建则向《法治周末》记者指出,我国传统税收立法是行政立法,更多偏向于行政部门的需要,即以稳定增加财政需要为立法前提。这次由行政部门提交的个税修正案草案,尽管名义上减税1200亿元,但实际很难出现预期结果。

征税没有遵循“税收法定”原则

《法治周末》记者梳理发现,目前的个税改革信息披露,国务院相关部门透露的信息远大于权力机关人大透露的信息。

从国务院总理温家宝与网民交流时透露提高个税起征点的信息以来,国务院及其相关职能部门以及所属的研究所专家、知情人士透露的个税改革相关信息,多达几十条。

财政部部长于3月20日表态个税改革相关信息,税务总局局长、财政部消息人士都透露了相关信息。草案中3000元起征点的内容以及没有按照家庭为单位设计起征点、减少税率级次等改革内容,上述部门的“消息人士”都有所透露。

中国政法大学教授焦洪昌说,我国宪法中并未确定税收法定主义。表面上看,国务院的税收立法在程序上得到了全国人大授权,但授权条例被过度使用。国务院享有大多数课税要件的制定权,比如税率的调整权和对某种征税对象的开征权,并且对课税要件的调整、变动比较随意。

税收立法权力过度赋予行政机关的现象在个税法修订中也有所体现。我国现行个税法就规定,个税法的实施条例由国务院来制定。

从个税法修改的法律案提出来看,根据我国相关法律规定,法律案是由有权提出议案的机关、组织和人员依据法定程序向立法机关提出。但在个税法等诸多税收法律修改的实践中,相关议案多由国务院提出。这一税收立法现状也使得公民意愿和人大代表的意见难以得到充分反映。

此外,全国人大及其常委会对政府财政活动,特别是公共财政方面的制约和监督机制存在诸多问题,只能在很小的范围内发挥作用。因此,从理论上说,如果有需要,政府想征多少税几乎都可以做到,中间很少有能够发挥有效制约和监控作用的法律环节。

税收改革应保障纳税人权利

有关个税修正案草案的审议几经波折。

3月底,就有媒体报道称国务院将原则通过的个税修正案草案提交人大进行审议,但时隔一个月,草案才提交。

在这个过程中,国家税务总局一位官员曾表示:“不管怎么改,也难以让所有人满意,还不如把改革直接交给人大去做。”

于4月22日结束的十一届全国人大常委会第二十次会议并没有表决国务院提交的个税修正案草案,将在汇总相关意见再次修改草案后,进入二审阶段。

有观察人士指出,国务院作为个税改革的法律草案提交者,制定较为详细、符合实际的个税法律草案,对于个税改革具有十分重要的作用。

莫纪宏告诉《法治周末》记者,目前的税收起征标准由谁来确定,在现有的制度下,民意的作用可能是有限的。主要原因是我国的民意运行机制不畅,体制内还无法寻找到一个让大家都满意的民意表达机制。由财政部门来确定可以有效地发挥专家决策和管理部门决策的作用,只要程序公开,尽量让公众参与进来,基本上是可以接受的。

他同时表示,现在纳税人只有义务、没有权利的税收制度没有在根本上得到改变,这需要从税收制度的源头入手。例如,从保障纳税人的权利出发,实行税收制度的民主化,扩大人大在税收方面的决定权。另外,可以在法律上建立税收诉讼制度,对于政府随意支配税收的违法行为允许纳税人或是公民团体提起诉讼,只有对税收征管部门的征税行为建立法律上有效的监督制度,纳税人的权利才能得到有效保障。

莫纪宏 重复征税的制度弊端

我国目前的税种以流转税为主,事实上,公民获得的财产收入已经在财产流转环节中多次被征税了,所以,在所得税这个层面再次征税,有重复征税的制度上的弊端。

这主要是因为我国目前的财产制度造成的。一方面,未建立以个人为主体的财产登记制度,另一方面,税收管理还没有实行无缝管理,全国还没有建立统一的税收监管机制。

所以,个人所得税不论基础征税额提高多少,其对居民实际生活的影响都是很难判断的。加上目前普遍存在的灰色收入,因此,个人所得税领域的改革不会对现行的居民收入和生活状况产生根本性的影响。在调节贫富悬殊方面的作用也是有限的。

只有建立科学合理的税收结构体系,以保障纳税人的权利为核心,以加强对财政收入的监督为依托,才能真正通过个人所得税制度对居民收入起到再分配中的公正、公平调节作用。(记者 陈磊 戴蕾蕾)

来源:法治周末