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日本防震减灾立法的经验
记者亲历日本地震:从未看到混乱哄抢场景

半小时内救援队奔赴各地

地震发生时,日本首相菅直人正在国会开会,被指和已辞职的外相前原诚司一样接受外国人政治献金,正受在野党的轮番轰炸。

这一切都随着地震的到来戛然而止。他即刻返回官邸,11日14时50分,即地震4分钟之后,紧急灾害对策总部成立。15时14分,紧急灾害对策总部第一次会议召开;15时27分,防卫相北泽俊美下令,包括陆海空8000多名自卫队员、300架飞机、40艘舰船赶去灾区。

日本现有的《地震防灾对策特别措施法》是1995年7月制定。1995年1月17日,日本发生了阪神大地震,造成6437人死亡,1000亿美元的巨大经济损失。

日本政府当时应对阪神大地震时一片混乱。当天上午召开内阁会议时,内阁收到的报告称,古城京都发生了地震———而京都距离实际震中尚有80多公里。反而是犯罪团伙山口组成员率先抵达受灾现场,分发食物、毛毯和水,因此颇受赞誉。

正是阪神大地震带来的方方面面的教训,让日本无论从政府还是民间,都开始反思现代社会应对地震灾害的对策。重大灾害发生时,日本政府会在30分钟内成立紧急灾害对策总部,其部长由首相担任,副部长、部长助理由首相任命,迅速确定灾害对策,指挥有关机构立即投入救援工作。

差不多就在紧急救灾司令部成立的时候,日本各地方政府几乎同步成立了灾害对策本部。除政府向各地派遣调查团之外,环境省、文部科学省、农林水产省也分别向受灾地区派遣了调查员,积极搜集受灾信息。日本警察厅更在地震发生的14:46就设置了灾害警备本部,15:07就已经开始向各地派遣紧急救援队。

与此同时,各地方政府则更多发挥服务功能,通过电视广播、网络等所有手段向居民提供受灾地区的情况以及避难和生活必需的信息。以受灾严重的宫城县为例,3月11日15点左右,分别向防卫省和D M A T (灾害医疗救援队)申请救援,随后一小时之内,D M A T就派出医疗队,防卫省向宫城县派遣了海上自卫队。

在几小时内,甚至在灾害还在发生的同时,日本的救灾行动实际已经开始有效地运转了。

到东京当地时间12日上午8时30分,首相官邸已经举行了4次紧急灾难对策总部会议,除了首相外全体阁僚悉数参加。此前的7时10分,菅直人已经乘机抵达福岛第一核电站视察情况。

依据基本大法防灾减灾

立法先行,这是很多国内学者对日本防灾、应灾行政组织架构搭建的深刻印象。

据了解,日本的防灾法律制度由基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建和复兴、灾害管理组织等五大类50余项法律构成。

“日本地震之后的各项应急救灾工作正在有条不紊地展开。这主要得益于日本从上个世纪60年代以来以《灾害对策基本法》的出台为基础建立起来的全面和有效的防灾减灾法律制度。”中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏在《日本大地震与日本防震减灾法律制度》中介绍说。

1959年,伊势湾台风席卷日本,导致5000多人死亡,80余万栋房屋被毁,从而直接促成日本在两年后颁布了被称之为“防灾减灾的基本大法”———《灾害对策基本法》。历经超过20次的修改,该法建立起涵盖政府部门、民间组织和普通市民的全国性防灾组织体系,并把防灾工作渗透到商品流通和生活消费等细节,以确保灾害发生后能够迅速开展商业网点恢复等灾后重建和指令性特别研究工作。

事实上,这部“基本法”已成为统领日本减灾体系建设的纲领性文件,其它具体灾害应对法规都是在此基础上形成的,包括1978年日本政府颁布的针对地震防灾的《大规模地震对策特别措施法》以及1995年阪神大地震后制定的《地震防灾对策特别措施法》。

后二者被认为是日本地震防灾的直接法律依据。中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏介绍,日本的《灾害对策基本法》一个重要特色,就是搭建了“以防灾会议为依托的‘防灾计划’体系”:中央层面,在总理府设置通常不超过25人的中央防灾会议,主要掌管“防灾基本计划的制定及实施”,“制定有关紧急措施的计划”。其中,明确规定内阁总理大臣为会长,委员则由内阁总理大臣在内阁官房长官及有学识经验的学者中任命。

而地方防灾会议则主要包括都道府县防灾会议、市町村防灾会议。其会长为地方行政首长——— 知事,委员的组成则更为具体,通常包括自卫队或部队机关、教育部门、警察、消防以及地方公共机关的行政长官。

除了以基本法的形式确保防灾减灾工作有效地组织展开。从历次灾难中不断完善具体的法律制度,是日本防灾立法体系构建的一个非常重要的特点。比如,1946年南海地震,暴露出了日本灾害救助、农林水产设施灾后重建等方面的缺陷,日本随后于1947颁布了《灾害救助法》;1964年新泻地震后,1965年日本通过了地震保险等相关法。

此次东京地震后,福岛第一核电站的安危成为关注的焦点。由于无法确认大地震后福岛第一核电站放射性物质是否外泄,首先菅直人11日当晚就发布了原子能紧急事态宣言,实施这一举措的重要依据,就是《原子能灾害对策特别措施法》。至于这部法律制定,同样是有鉴于1999年的核事故。

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地震预警

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灾害发生时至3小时之内:召集职员、设立灾害对策本部、收集受害损失信息、向都民通报和信息披露、请求播放和报道、请求自卫队救援、消防活动、对危险物设施等采取应急措施、防水、诱导居民避难、警备、实施交通限制和管制、救助和急救、收集和传达医疗信息。

3

灾后3~6小时之间:设立避难场所、派遣医疗救护班、确保药品和医疗器材。

4

灾后6~12小时之间:请求相互救援、清除紧急运输道路上的障碍物,确保运送车辆、运送受伤者、开展保健活动。

5

灾后12~24小时之间:适用《灾害救助法》、对市政生命线设施采取应急和恢复对策、对公共设施采取应急和恢复对策。

6(南方都市报 www.nddaily.com SouthernMetropolisDailyMark 南都网)

灾后24~48小时之间:供应储备物品、调配运送灾民的替代交通工具。

7

灾后48~72小时之间:供应生活必需品、开设受灾者生活咨询窗口。

8

灾 后72小时之后:处理遗体、处理垃圾、粪尿、废墟、采取应急住宅措施、发放灾害慰问金和灾害救援资金贷款、分配捐款和捐物、指定严重灾害。

资料来源:《东京都地区防灾规划震灾篇》

南都记者 刘伟 张东锋

来源:南方都市报

莫纪宏