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即使达到满分,也未必就是法治政府
深圳10大项考核政府依法行政指标体系年内发布

2008-07-15 09:50 来源:南方日报

南方日报讯 昨日,《深圳市法治政府建设考评指标体系》(下简称《指标体系》)征求意见稿提交论证会进行讨论,并有望于今年年内正式发布实施。在三年之内各项指标达成后,深圳将基本建成法治政府。据悉,这是目前全国第一套法治政府建设指标体系,具有重要的借鉴和参考意义。

法治政府是什么“模样”?是否可以用量化考核?考核中存在哪些问题?考核达标后政府是否就算是法治政府了?昨日,这些问题引起了专家的热烈讨论。

10大项考核政府是否达标

提交论证会的《指标体系》是深圳市法制办、深圳市法制研究所通过近两年时间研究、初步提出的。考评对象是市财政局、贸工局、教育局、公安局等15个市政府部门,六区政府及其劳动保障局、建设局、卫生局等9个区政府部门,在这些部门试行后将根据试行情况在全市政府部门推广。

根据深圳实际情况,《指标体系》暂定从制度建设法治化、机构职责与编制、公共财政管理、行政决策、行政审批、行政处罚、行政服务及信息公开、行政监督、行政救济、行政责任等十个方面进行考评。记者看到,制度建设法治化等十个内容每个分数为100分,各占总分的10%,在每项内容后面都有具体的考评内容、考评分值及办法。

深圳法制研究所所长周成新介绍说,法治政府主要是从静态的制度建设和动态的执法行为两个层面来衡量,因此,《指标体系》也是从这两方面来设计的。他还强调:“10个大项并不能涵盖法治政府的所有方面,比如行政强制等很多内容都没有列入其中,因为这10项的问题比较突出的,所以就列入考核。”

近年立法多用来规范政府行为

2004年,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,明确提出“经过十年不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标”。同年深圳市政府发布了相关文件,提出在5年内建设成法治政府。

什么是法治政府?如何评判一个政府是否达到了法治政府的要求?这就涉及到如何评价法治政府建设工作的问题。“随着我国依法行政的推进,亟须制定科学的法治政府建设考评指标体系。把依法行政考核作为政绩考核的重要内容,建立依法行政与行政机关工作人员的责任密切挂钩的具体制度。像政风评议一样,由政府法制机构对依法行政情况进行单独考核,列为政府目标考核的组成部分,这是非常有必要的。”中国社会科学院法学所教授莫纪宏说。正是基于此,深圳市政府法制办开始尝试建立法治政府指标体系。

“深圳近5年来的立法有近一半都是规范政府行为的。”深圳市委常委、常务副市长李锋说,他表示,用刚性的、可考核的指标将法治政府量化,对深圳建成法治政府、深圳的法治环境优化非常有意义。

■各方声音

中国社会科学院法学所教授莫纪宏:

“即使达到满分,也未必就是法治政府”

  

“即使在这个考核标准中,政府得到了满分,但也不代表它就是一个法治政府。”中国社会科学院法学所教授莫纪宏说。他表示,这个考核是一种内部考核,它能对政府部门自身工作进行改进、完善,从而达到依法行政有一定的作用,但法治政府的建设大体来说应该包括内部监督考核和外部监督考核两方面,考核应该还包括群众对政府工作满不满意等方面。

此外,莫教授还表示,市政府辖有三种不同类型的行政机关:一类是本级政府内部的办事部门及派出机构,如办公厅、外办等;另一类是本级政府所属工作部门;第三类是下级政府,如区县政府等。作为完整的法治政府建设指标体系,应将这三者均作为评价对象。而评价对象应该落实到具体的人。“公务员接受委托代行政府职责,落实到改进的话,让谁去改,这点应该明确。”

广东省法制办秘书行政处处长黄俊光:

“指标体系与考评应分开”

“现在的征求意见稿将考评指标体系作为一个题目提出,建议应该将两者分开”。广东省法制办秘书行政处处长黄俊光说。黄俊光表示,指标体系是一个描绘基本模型的静态概念,而考评则是注重方法与具体操作的动态概念,所以应区分。黄俊光还指出,应在《指标体系》中现有的公开原则、客观原则、公正原则中加入科学原则。“法治社会谁也不能说尽善尽美,只能是尽可能完善,尽量更科学、更完整”。

香港大学法学院教授陈弘毅:

“让群众参与对政府满意度的调查会更好”

“虽然在现在的指标体系中专家等人也参与进来,但让一般的群众参与进来进行政府满意度调查会更好。”香港大学法学院教授陈弘毅说。他介绍,在香港等一些国家和地区,会选择一般民众的主观评分。在民众中选择与法治运作有关的人,如法官、律师、议员等,还选择学者、记者等非政府组织人员就某种问题进行问卷调查,调查他们对政府的满意度,从而让他们对政府的法治情况进行评估。

“完成各项指标不代表就是法治政府,但是起码可以推动政府更加重视法治。无考评就无动力。并且应该以5年或10年等一定期限为期,评估政府的法治建设状况是否有所改进。”

国务院法制办行政复议司司长吕锡伟:

“政府执行中不作为、乱作为也应有考核标准”

国务院法制办行政复议司司长吕锡伟表示,在打分考评中应重点突出决策部分、政府在重要法律法规方面的执行以及政府由于自身的行为引发的纠纷等方面。

“决策作出的过程怎么样得到社会的认可,决策中是否要将各方利益主体充分考虑,最后是否能作出正确的决策,对于没有采纳的意见如何解释,不正确的决策怎么办、政府在执行中不作为、乱作为怎么办,这些都需要一定的考核标准。”吕锡伟说。他表示,建立一个什么样的制度,只是一个官样的文章,重要的是怎么样去运作、规范运行,应该更突出这种状态指标考核。

政府和市民可以根据体系中的细化、量化指标,衡量建设目标是否已达到。该体系的实现也将直观地反映深圳法治政府建设工作的现状、目标和努力方向,并通过考评强化责任,使法治政府建设落到实处,真正推进深圳的法治政府建设。与会的众多专家纷纷表示,《指标体系》用刚性指标来评价和考核深圳市法治政府建设,体系结构合理、可操作性强,而深圳作为改革开放的窗口,进行这方面的探索非常有意义。

内外结合考评政府法治化

记者了解到,考评工作分为内部考评和外部考评两种,内部考评是指被考评单位根据《指标体系》要求,将建成法治政府自查结果报市考评领导小组,市考评领导小组对自查报告进行复查。外部考评是指市考评小组办公室组织人大代表、政协委员、邀请法学专家对被考评单位的法治政府建设工作进行考评。在自查、复查和考评后,将会对复查和考评结果进行综合分析,并撰写报告,报市政府审定后对外公布。

“实行考核的分数制,以政府部门自我考核为主,考评委员会审核相结合,并对部分部门进行重点考评,这样刚性的客观性指标,避免了用印象来打分,比较客观。”

在肯定的同时,有专家提出,《指标体系》在一些具体问题上不是很清晰,如考核政府到底是考核哪些人、是否政府的所有行为都需要考核、在具体的量化考核过程中非此即彼等。据了解,《指标体系》将随着深圳建设法治政府工作的发展适时提出调整,并在实践中不断探索、深化、完善。

周成新还透露,是否要像湖南等地用新闻每日进行民意测评对政府进行考核,是否要在考核指标中加入一些主观的指标,还需要讨论。(记者/孙颖黄超通讯员/陈新哲)

莫纪宏