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法学专家达成共识:处置突发事件的政府行为可诉
编者案:《突发事件应对法》已经实施一年有余。国内陆续发生了一系列的突发事件,如2008年冰雪灾害、汶川地震、以及甲型流感的传播等。一些地方政府面对突发事件所采取的一些应对措施,可能会和社会经济组织或个人的利益发生冲突并产生争议,这些政府行为是否符合法律规范?

2009年7月3日,中国社会科学院法学所组织召开了“《突发事件应对法》实施问题”研讨会,与会专家就上述问题进行了深入探讨。

 

《突发事件应对法》实施问题研讨会现场

■中国社会科学院法学研究所公法研究中心主任莫纪宏

省级以下人民政府是否有权依据《突发事件应对法》对交易救灾急需物资的行为进行限制?

中国社会科学院法学研究所公法研究中心主任莫纪宏介绍说,《突发事件应对法》实施一年多来暴露出一些问题,这些问题在立法的时候或者没有考虑到,或者没有表述清晰,因而在实践中引起争议。

2008年,我国境内接连发生了南方冰雪灾害、汶川大地震等一系列突发事件。为了应对突发事件、进行灾后重建,各级政府(包括省级以下的市、县人民政府)均采取了一系列应对措施,有力地保障了应急救灾工作和灾后重建工作的顺利进行。

但对于市、县等省级以下人民政府是否有权依据《突发事件应对法》对交易救灾急需物资的行为进行限制、对交易价格进行干预的问题,出现了一些不同认识。比如,四川省达州市人民政府(地市级)、广安市人民政府(地市级)为了保障救灾及灾后重建所必需的电力供应,对辖区内交易电煤(供发电厂使用的发电用煤)的行为进行了干预,限制电煤外运,制定了指导价。

其中制定的指导价获得了辖区内绝大多数煤炭生产企业和发电企业的认可,但是也有个别企业事后对政府指导价提出了异议,认为在《突发事件应对法》没有明确授权省级以下政府对与救灾有关的物资进行价格干预的情况下,依据《价格法》只有省级以上人民政府才有价格制定权。

莫纪宏指出,上述案例涉及到一系列基本的法律问题

1.依据《突发事件应对法》,省级以下人民政府是否有权对交易救灾急需物资的行为进行干预?是否有权制定价格?

2.在法律适用中,应如何处理《突发事件应对法》与《价格法》之间的关系?

3.四川省达州市、广安市政府确定电煤价格的应急行政措施是否具有法律效力?

4.《突发事件应对法》能否在法院民事审判中加以适用?法院应当怎样适用《突发事件应对法》?

5.处置突发事件的政府行为能否在法院中被诉?

6.在法律上如何保障政府处置突发事件行为的法律效力?

与会专家精彩观点

国务院法制办政府法制研究中心主任李岳德:突发事件应对本身也应该依法

清华教授于安提出界定法定应急措施的4个条件

中国社科院法学研究所所长李林:突发事件应对法的法律效力可延伸到地方政府措施中

政法大学教授王敬波:不能一味强调《突发事件应对法》特别优先

人大法学教授莫于川:突发事件应对法也适用于非应急期

政法大学博士后林鸿潮:突发事件中的越权行为需法定事后认可

专家的精彩发言令与会人员受益颇丰,更富于成效的是,专家们结合广安市和达州市的案例,经过讨论达成了比较一致的意见。莫纪宏研究员对此进行了精辟的总结。

第一,紧急法优于非紧急法的法律适用原则。

李林教授从立法及立法解释有关原理出发,阐释并论析了从特别法优于一般法原则引申、推导出紧急法优于非紧急法的法律适用原则。根据这个原则,《突发事件应对法》适用的时候,相对应的不是一般法,而是非突发性事件应对法。于安教授亦反复强调,只要是属于法定的应急措施,就可以超越平时法;王敬波老师更对应急法的“优先”程度进行了细致的区分和论述。大家认为这是一个新的法律适用原则,今后要进一步研究。

第二,达州市、广安市政府的应急行政措施具有法律效力。

虽然达州市、广安市政府发布限价令的应急行政措施,在“权限”要件上有一定的瑕疵,但是专家们经过讨论,还是认可了其发布的《通知》的效力,并认为根据限价通知所产生的行为,导致的社会后果,都应该得到法律的确认。在论述过程中,专家们采取了三种路径弥合权限瑕疵:一是,莫于川教授的法条解读,即通过对第7条第3款、第9条、第49条、第51条的解释,层层推进地阐释了对“履行统一领导职责的人民政府”、 县级人民政府的报告或省级政府、国务院的授权等问题的理解;二是,多位专家从《突发事件应对法》的立法原则和精神的角度,论析了应急状态中,对地方政府行为瑕疵的容忍问题;三是,林鸿潮博士后提出的先行处置措施行为效力认可视角,他认为凡是有权政府没有明确否认下级政府的先行处置措施行为效力的,都推定为认可。

第三,《突发事件应对法》可以且应当在法院适用。

大家认为,《突发事件应对法》不论在指导地方立法机关的立法和指导政府采取突发性事件的措施,或者是指导人民法院司法审判,都应该在准确和正确理解之上加以适用。而且,《突发事件应对法》既可在非常态时适用,也可在常态时适用;既可在民事审判中适用,也可在行政诉讼中适用。

第四,处置突发事件的政府行为是可诉的。

政府按照《突发事件应对法》采取各种应对措施的行为,也要在依法行政的框架内加以运用。因此,根据法治原则和法治行政的基本理念,处置突发事件的政府行为,大体上说是可诉的。但是,要区分宣告进入应急状态的行为与应急状态中的行为,前者属于国家行为,一般是不可诉的,后者在大部分国家都是可诉的。在具体的案件中,应该依据行政诉讼法规定的受案范围,来判断处置突发事件的政府行为是否可诉。

当然,通过本次研讨,专家们也提出了一些不同的看法,比如《突发事件应对法》是否应明确规定应急期的问题,本法是否适用紧急状态的问题,以及达州市、广安市政府发布限价通知的行为是抽象行政行为还是具体行政行为的问题等等,这些问题都需要进一步的研究。

研讨会上,各位官员、专家、学者围绕主题进行思想的交流和碰撞,有争论,也有共识,不仅与会人员感觉收获颇丰,更为解决具体的案例、为修改和完善《突发事件应对法》,提供了可供参考的思路和建议。(中国社会科学院法学研究所)

资料来源:黄河新闻网