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村规民约岂能大于法律法规
离北京市怀柔区区政府七八公里远的杨宋镇,是这个区为数不多的平原镇,燕郊潮白河自北向南流淌,怀耿路东西贯穿全镇,算是一个富庶之地。39岁的贾福盛,老家在河北省尚义县八道沟乡南大井村。他与女友在怀柔城区打工相爱后,于2004年到女方所在的杨宋镇杨宋庄村做了“上门姑爷”。全村像他这样的“上门姑爷”有100多位,在贾福盛印象中,当年与自己同到杨宋庄村的“上门姑爷”有5个, “其他4个都享受了2005年9月村经济合作社发放的4000元土地征占补助款,还有2006年国家中影数字制作基地(简称中影基地)发放的人均8000元征地补偿款,唯独我没有。”他说。因为老婆家在村里有一个带括号的特定名字“搬迁户”。按照村民委员会的公告,“搬迁户”不享受此次分配。一些村民说,“根都不在这,苗更不能给”。 “难道其他‘上门姑爷’的根在这儿,为村里作的贡献更大吗?”贾福盛认为,这完全是拿村民代表大会的决议做“挡箭牌”,剥夺“搬迁户”村民的合法权益。

我们四年的“口粮”上哪找去

自1983年以来,杨宋庄村接收了39户由北京其他农村迁入的农户,共141人。这些迁入户在迁入户口时,按镇、村的有关规定,分别缴纳了集体积累(即入户费)。他们迁入后,与本村其他成员一样向村集体履行相同的义务,鲁兴一就是其中一户。在杨宋庄村的家中,现年60岁的他拿出几张发黄介绍信,上面写着“兹有贵村居民鲁兴一之户口全家4口人,经我们研究同意把鲁兴一全家户口给入在本村入户”,落款是“怀柔县杨宋庄乡人民政府、杨宋庄人民公社杨宋庄大队,1986年11月”。1987年4月17日,鲁兴一与妻子赵淑苹的户口分别从怀柔县二台村、八亩地村迁入杨宋庄村。老两口说:“主要是为了孩子读书。因为好老师在山区小学根本待不往”。另一张是鲁家购买房屋的协议书。1988年5月29日,因鲁兴一搬迁杨宋庄村落户,需要买房,已申请大队批准,孙永明将座落在村西南场院西北房五间,西厢房两间,门窗户壁俱全连同院墙、门楼和其他建筑物、水井,经中人说合买价15000元卖给鲁兴一,不包括房基地。这笔购房款,当时也是“万元户”的水平,鲁家悉数支付,随后与村民一道分到了人均0.5亩的口粮田,耕种到20世纪90年代中期。随着1995年杨宋镇进入小城镇建设的进程以及凤翔开发区的兴起,“大伙儿想种地也没地了”。鲁兴一说,做了一辈子农民突然面临转型,举家生活来源全靠打小工维继。付艳青是杨宋镇四季屯村人。1989年她到杨宋庄承包了一块即将被荒芜的鱼塘,合同期是6年,前3年每年交800元承包款,后三年每年交2400元。1991年,为了孩子上学,她家把户口从四季屯村迁入杨宋庄,根据村里规定,一个人1000元,一户1000元,一家三口交了4000元(除鱼塘承包款)后,村领导班子开会研究同意落户,享受村民一切待遇。村民赵庆文埋怨自己迟来了几个月。他一家是1995年6月从密云县大城子镇大龙门村迁入怀柔县杨宋庄村的,他没赶上当年村里每人0.5亩的“口粮田”分配,但一家三口(每人1000元、每户2000元)进村落户的5000元费用一分钱都没少交,最早有“搬迁户”感受的是在1996年前后,村里为每位村民购买了6元的农村合作医疗保险,他们这些特定的村民群体都被排除在外。“没想到括号中‘搬迁户’三个字如影随形我们生活了10多年。”付艳青说。2004年,杨宋庄村经济合作社为本村集体经济组织成员每人发放了175公斤粮食补助,村里的“搬迁户”被排除在外。2005年至2007年,每人每年分别为500元、800元、1000元的粮食补助也按这一规定执行。年逾六旬,耳朵有点背的鲁兴一十分气愤:“我们这些搬迁进来的村民好像是‘偷渡’来的一样,成了‘黑户’。4年的‘口粮’无处伸手。头脑灵活一点的,弄一辆面的跑跑路,给人家出租赚点钱,其他的要么到私人建房处做泥瓦活,要么就直接外出卖苦力。”

区里37号、41号文件执行不了

2008年7月30日之前,在杨宋庄村居住了20多年的鲁兴一一家仍是“新户”。 据杨宋庄村上一届村民代表付艳青介绍,2004年村民代表大会讨论有关粮食补助分配方案时,36名代表中有近30名同意把粮食补助发放给“搬迁户”。可没过一周,这个会议决议被另一次村民代表大会以“多数人不同意”给推翻。 当时的村负责人打了一个生动的比方:一个馒头一个人能吃饱,你要是让他们掺和过来,两个人吃就吃不饱了。2005年9月,杨宋庄村经济合作社按每人4000元的标准给本村集体经济组织成员发放征占土地补助款。2006年3月31日,中影在杨宋庄村征占土地352亩,获土地补偿款2645万元,除40%列为集体资本公积金外,其余用于村集体经济组织成员生产、生活和养老保险支出。全村1447人参加分配,人均8000元。 两笔款项,村里的“搬迁户”都没沾到一点光。这使“新户”与“老户”之间的鸿沟越来越大。这部分“搬迁户”决定,通过正当渠道来表达他们的利益诉求, 村民杨振怀、付玉红等不服杨宋镇政府的答复意见,于2005年12月30日向怀柔区政府申请复查。据复查意见,当年3月,杨宋庄村在发放2005年粮食补助款前,杨宋镇党委就粮食发放问题向怀柔区委农工委书面请示。区委农工委对杨宋镇的批复中,明确该村的搬迁户是杨宋庄村集体经济组织成员,必须与其他成员一样参与口粮款的分配。一位“搬迁户”村民透露,2005年9月7日,杨宋庄村经济合作社召开社员代表会,讨论决议村征占土地补偿款处理事宜。27位参会代表有25人同意,两人弃权,决定用土地补偿款对村集体经济组织成员进行生活补助。 其范围和标准是,2004年12月31日在册户口人员每人补助4000元;户口不在的在校生凭学生证和发票;2005年外镇、外村迁入的不予补助;退休人员和享受国家待遇的不予补助;结婚不满15年离婚的不予补助;外地的儿媳妇凭结婚证发放补助;因考学把户口迁出,2005年又迁回村里的给予补助(截止日期,2005年9月28日);搬迁户不享受此次分配,待区委区政府有关部门文件出台后,严格按文件精神执行,在搬迁户身份确认之前,不再进行资金分配。 这些公告内容被“搬迁户”一一记录下来,作为向有关部门反映利益诉求的有力证据。鲁兴一找出了“京怀发[2004]37号文件。他说:“第五条对农村集体经济组织成员身份进行明确规定。” 这份怀柔区委的文件写道:“一轮土地承包时,已经取得本集体经济组织土地承包经营权的农户及其衍生的农业人口;按照有关政策进行异地搬迁的强泥石流易发区以及其他政策性移民;上述两类以外的农业户口人员,已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织,并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累,经本集体经济组织成员大会或者成员代表大会讨论同意后,取得本集体经济组织成员身份,获得土地承包经营权”。 文件规定的另一种情况是:“全家转为小城镇户口的农户,未办理自愿放弃土地承包经营权手续的,仍享有土地承包经营权。” 2005年11月17日,怀柔区委办、区政府办转发了区委农工委与区农委关于合理界定农村集体经济组织成员身份,保持农村社会稳定意见的“京怀办发[2005]41号文件。对农村集体经济组织成员身份界定提出了3条原则:一是坚持依照法律、法规和政策界定的原则,不能有法不依、有章不循;二是坚持尊重历史,承认现实的原则;三是坚持诚信的原则。 怀柔区政府复查认为,杨宋庄村2005年9月7日召开的代表会,作出以分配土地补偿款作为生活补助费的决定,以及公告中第五条“结婚不满15年离婚的不予以补助”和第八条“搬迁户不享受此次分配”的条款,违反了《村民委员会组织法》第二十条和“京怀办发[2005]41号文件”的有关规定。 “杨宋庄村民(社员)代表讨论决定的部分事项与现行法律、法规和政府相抵触,侵犯了本村集体经济组织成员的民主权利和合法财产权利,属违反法律和政策的无效条款”。 这份复查意见认为,该村应按代表会决议及张贴的公告中第一条“2004年12月31日户口在册的人口全给,每人4000元”及其他符合法律、政策的有效条款进行分配。据赵庆文透露:“村支书武自生表示,你别尽找我,找我也不管用,让政府配合一下把这个事协调解决”。村负责人向这位村民表示,一是从村里解决,要经过村民代表大会批准;二是镇党委给批条子,我给你发;三是法院的判决书。村民也无话可说。

“你们告去,法院裁定下来我执行”

据部分“搬迁户”说:“村里的负责人表示,你们告去,法院裁定下来我执行”。“村支书说,村里在等时机,条件成熟才能办。”赵庆文透露,村里还留下“口子”,并没有把话说死。 杨宋镇政府信访办在给鲁兴一等村民的信访事项处理意见告知书中显示,为解决村里非政策搬迁人员的待遇问题,区委成立工作组后,于2006年3月指导制定了杨宋庄村土地征占收入使用方案。第四条第二款规定,非政策搬迁人员及2005年9月6日以后迁入的和尚未迁入的原集体经济组织成员等按产权制度改革本人所持股份兑现。鲁兴一同时被告知:为公平、公正体现每一个集体经济组织成员的利益,从其他土地收入补偿款中预留200万元作为机动款,用于相关利益群体人员和解决不可预见的问题。“解决杨宋庄村非政策搬迁人员的待遇问题只有等该村土地股权制的正式实施”。这份告知书写道。2008年7月30日,鲁兴一与爱人赵淑苹分别领到了编号为1621、1622的怀柔区股份制合作社股权证。鲁兴一户籍股股金1381元,1股。劳龄股金1370元,20股,合计2751元;他老伴户籍股股金1381元,1股。劳龄股股金1301.50元,19股。合计股金2682.50元。 有了这个“红本本”,他拿到了村经济合作社分的2008年人均1100元粮食补助款。 “难道在此之前我是村里的‘黑户’?”鲁兴一说:“上面的‘经’是好的,让下面的‘小和尚’给念歪了。” 付艳青、贾福盛等村民说:“现在最怕说的就是分红,一分没有我们的份,心里就犯滴沽,吃不香,睡不好”。

专家态度:法律对村民权利的规定不到位

2月23日,就北京市怀柔区杨宋镇杨宋庄村“搬迁户”不能完全享受村民合法权益一事,中国社会科学院法学所研究员、博士生导师莫纪宏接受了中国青年报记者的采访。

莫纪宏介绍,杨宋庄村“新户”不能享有“村民”权利,在全国很具代表性。有的地方是入村的“媳妇”无法获得与其他村民一样的村民权利,有的是入赘的“女婿”无法享有正常村民的权利。

莫纪宏表示,这些现象背后,反映了少数村民的“狭隘”意识和“自私”心理,将集体所有权理解成仅仅是特定的一群村民所有的权利,属于对法律规定的集体所有权概念的误解。当然,也是不恰当地行使村民自治权的表现。

《村民委员会组织法》第20条明确规定:村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

莫纪宏说,“搬迁户”不享有与“老户”一样的“村民”权利,在法律上的解决途径可以由权利受到影响的村民,向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应调查核实,责令纠正;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。

在法律框架内最大限度地实现村民自治,关键是要求乡、民族乡和镇人民政府必须对所辖各村依据《村民委员会组织法》行使村民自治权利的行为进行必要的监督。这包括对村民自治章程、村规民约合法性的监督,以及对村民委员会会议的决议、决定,村民会议的决议、决定的合法性和合理性进行监督。

莫纪宏透露,目前我国广大农村地区正处于新一轮改革时期,法律对村民权利的规定不很到位。就目前的立法而言,此类问题处理起来的法律依据不是很充足,解决问题的有效途径也不多,需要在修改《村民委会组织法》过程中加以认真研究并给予高度关注。

杨宋庄村支书:分配对象不是全体村民

2月22日下午,杨宋庄村支部书记、村经济合作社董事长武自生在村办公大楼用电话请示镇相关领导后,接受了中国青年报记者的采访。武自生说:“这几年为了平衡村民关系,自己身心疲惫。”据介绍,杨宋庄村的“搬迁户”分两类:一类是政策性“搬迁户”。他们原居住在怀柔北部山区,洪水把房屋、土地冲毁后,政府指定安置到村定居的村民。“他们虽然没有缴纳村级集体经济积累,也没有带来什么生产资料,杨宋庄还是热情地接受他们,并让他们享受村民的一切待遇”。另一类是自由搬迁的农民。这部分人落户到杨宋庄,村民既不反对,也不欢迎。 村负责人说,随着开发区占地、小城镇建设,村里部分土地被征占后,他们来参与分配土地征占补偿款时,就引发了矛盾。他们没带生产资料来,集体经济积累又是原先的,村民不愿意分配给对方。 按其个人理解,在法律范围内,村民代表大会多数人的意志就是我们的准则。村民之间怎么分配,法律没有明确规定,属于村民自治范围,“搬迁户”是少数,“老户”是大多数。 村负责人说,政策性搬迁、带来生产资料的村民另当别论。对于其他搬迁入户的村民,村里同意他们落户,并不等于承诺他们与村民享受一样的待遇。

杨宋庄1984年村集体经济改革时,把各生产队的生产资料作价分配给每个村民股本金,这部分人是集体经济组织的成员。“村里分配是以集体经济合作社成员为对象,不是全体村民。”武自生说。“这种做法上升不到合不合法的层面,只属于合不合情理的范围。”武自生说,村民赵庆文从密云县农村搬迁到杨宋庄村,什么法律、政策批准他搬迁,找不到法律依据。他说,还有部分“搬迁户”认识村里某一个人就把户口迁过来了,缺乏落户规范。在杨宋庄村委会办公室,武自生打开一张前任留给他的“搬迁户”统计表。他神秘地用手指点了点说:“这些才是真正的‘搬迁户’”,只见表上个别村民的名字后用铅笔写着:“给”字。未等细看,这位书记声称是“秘密”就迅速收起了这张纸,把它重新压在一堆厚厚的文件中。 “过去不认可他们,现在基本上认可了,估计下次再分钱会有他们的份。因为2008年“搬迁户”已经拿到了村集体经济社的股本金证书。”杨宋庄村支书说。

资料来源:中青在线-中国青年报 记者 李剑平