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汶川地震推动立法“亡羊补牢”
5月22日,全国人大常委会委员长吴邦国听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报后,在讲话中指出,要研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规,增强针对性和可操作性,为抗震救灾和应对突发事件提供法律保障。

《突发事件应对法》于2007年11月1日生效施行,至今仅半年多。如果修法计划启动,或将创下中国立法机构在最短时间内修改由自己通过的法律的新记录。相关专家认为,一方面要落实《突发事件应对法》的实施,另一方面也要加紧制定《紧急状态法》。

《突发事件应对法》实施不足

《突发事件应对法》是中国第一部应对各类突发事件的综合性基本法律,施行仅60多天后,就在今年年初的冰雪灾害中遇到考验。

从救灾过程以及之后的总结看,多数意见认为,这部法律并没有发挥人们期待的作用。面对冰雪灾害,各级政府准备不足,反应迟缓,应对措施仍然主要倚重自上而下的行政预案和行政会议,法律并没有得到切实的实施。

而几个月后的汶川大地震发生后,政府反应相对比较及时,应急救灾措施也得到民众普遍好评。但是,法律适用层面上依然有很多不足。

曾参与《突发事件应对法》起草的中国社科院法学所研究员莫纪宏接受《财经》记者采访时表示,从法律本身看,《突发事件应对法》确立的基本原则、制度问题不大,关键是实施问题和法律的衔接配套问题。

这部法律主要是规范政府的行为,它所规定的很多措施,比如应急物资储备保障、应急通信保障、巨灾风险保险体系建设等,需要在平常时期就能得到充分贯彻落实。

同样参与《突发事件应对法》起草的中国人民大学莫于川教授介绍,立法过程中为争取尽早出台,很多内容一再精减,很多程序性规定也被减去,造成法律本身的操作性差。他建议加强配套措施和细则的制定。

《紧急状态法》立法迫切

而在法律的衔接上,莫纪宏认为,汶川大地震后凸显的问题是需要制定出台《紧急状态法》。

“紧急状态”涉及暴乱、动乱和骚乱等紧急事态,以及特别严重的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。“突发事件”所指则比“紧急状态”的涵盖范围更广,“突发事件”是常态情形,而“紧急状态”则指极端情形。

突发事件应急期间,为了有效地控制和消除危险源,政府需要一些限制公民权利的措施和对社会公众施加紧急义务的措施。

《突发事件应对法》只是针对宪法所规定的政府行政权,仍然能够有效控制突发事件的情形作出了规范,也就是将常态的应急管理纳入法制体系。对于特别严重的“紧急状态”,一般的突发事件应对措施已经不足于应对。

比如,在之前的冰雪灾害以及此次的地震中,一些地方政府已经无法有效运转,很多危机需要大规模调动军队来处理,在一些地区需要实行管制措施,很多方面已经超过了突发事件应对的范畴。

此次抗震救灾过程中,尽管没有正式宣布在受灾地区进入紧急状态,但一些措施实质上已经接近甚至超过了紧急状态。专业人士指出,由于没有法律的明确授权,这些措施处于一种“必要但不太合法”的尴尬状态。

莫纪宏说,应当制定《紧急状态法》,制定更加严格和规范的紧急权制度,使“非常时期”限制公民权利和要求社会公众承担应急义务的规定,受到法治原则的有效控制。

事实上,《突发事件应对法》最初是以《紧急状态法》的名称被列入十届人大常委会的立法计划的。后来在研究起草过程中,改成制定“突发事件与紧急状态法”,主要规定了应对突发事件的基本内容,同时有一章专门规定“紧急状态”的情况。

最后,出台的法律是《突发事件应对法》,对于涉及紧急状态的问题,只是原则性规定,“由全国人大常委会或者国务院依照宪法和其他有关法律规定的权限和程序决定。”

据参与立法的官员透露,当时的一个考虑是,解决突发事件应对中的突出问题是当前的一项紧迫任务,而紧急状态的情况在实际中很少发生。

但现实的情况是,《突发事件应对法》实施仅半年多的时间内,已经发生了南方特大冰雪灾害、西藏骚乱事件和四川汶川大地震等特别严重的灾害事件和社会安全事件,制定《紧急状态法》的需要更加迫切。

莫纪宏认为,还要考虑整个公共安全建设领域的法制完善,制定《紧急状态法》和《突发事件应对法》相互衔接,另外还要加强反恐怖、国防动员方面的立法。

此外,需要清理《防震减灾法》《防洪法》等有关法律、法规和规章中同《突发事件应对法》不一致的地方,建立统一和规范的突发事件应急分类体系。

在灾害应急之外,还需要制定《灾害救助法》《灾害补偿法》和《灾后恢复重建法》等。

《防震减灾法》修订建议

根据2008年全国人大常委会立法计划,《防震减灾法》的修订将在6月的十一届全国人大常委会第三次会议上审议。

《防震减灾法》的修订早在几年前就由国家地震局牵头启动。目前尚不知此次修订的具体内容,不过汶川大地震后,已经有很多民众对此提出了具体意见。

意见首先集中在地震信息的发布上。按现行《防震减灾法》规定,地震预报的发布权在政府,国家对地震预报实行统一发布制度,地震短期预报和临震预报,由省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定的程序发布。

该法还规定,“任何单位或者从事地震工作的专业人员关于短期地震预测或者临震预测的意见,应当报国务院地震行政主管部门或者县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构按照前款规定处理,不得擅自向社会扩散。”

不少意见认为,这种规定限制了地震预报的信息公开,使地震前的各种变化信息,埋没在官僚体系的层层上报和研究会议中。建议修改《防震减灾法》时改变地震预报制度,赋予地震部门地震更为独立的预报发布权,对地震研究工作人员发布预测信息等放松管制。

此外,还有意见认为,应该增加对学校、医院等公共设施的抗震设防要求。

《防震减灾法》规定“重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程”,必须进行地震安全性评价,并根据评价的结果确定抗震设防要求,进行抗震设防。

但对何为 “重大建设工程”,目前并无明确界定。这些意见认为,应当明确将学校、医院等建筑列入其中。

资料来源:《财经网》专稿/记者 秦旭东