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莫纪宏:透视汶川地震中的法治力量
5月12日四川发生8级地震,我国政府迅速启动国家一级预案,救灾迅速彻底,赢得国内外一直好评。5月23日下午2点,中国社会科学院法学研究所研究员,突发事件应对法起草专家组成员莫纪宏做客正义网,就此次地震中国家应急模式进行探讨。访谈即将开始,嘉宾已经就座。

主持人:各位网友,下午好!聚焦汶川地震中的法律问题正义网直播访谈现在开始了,我们第一期的主题是透视汶川地震中的法治的力量。我们有幸请到了著名的行政法学者莫纪宏老师,他是中国法学会宪法学研究会副会长,他还有一个特别重要的身份,也是我们把莫教授请过来一个很重要的原因,他是我们国家突发事件应对法的起草人之一。下面,我们请莫教授给我们说几句话。

莫纪宏:各位网友,大家下午好!今天很高兴能就汶川地震中所产生的一些法律问题,跟大家共同交换一下意见。我个人觉得,这次汶川的地震给我们法律人带来很多思考。汶川地震已经过去了十天了,随着地震过渡到相应比较平缓的救灾阶段,大量的法律问题会逐渐的暴露出来,需要我们加以研究,并在制度上寻找一些解决这个问题的办法。地震并不可怕,只要我们在制度上能够建立一套比较完善的,比如说像震前的检测预报、预防制度,应急期间比较好地有效地组织应急的运行机制,地震之后比较健全和完善的灾后重建机制。

莫纪宏:依靠这些制度和手段,可以把灾害所造成的人员伤亡和财产损失降到最低的限度,从而来使我们整个的救灾活动井井有条,也能够进一步来发挥各界人民政府在防震减灾中的主导作用。

主持人:接下来转入我们的主题。自从汶川地震发生之后,我们媒体人的心情非常的沉重,我每天都在关注着灾区的消息。

主持人:在这之前我先读一些数据,截止到昨天12时,四川汶川八级地震已经造成了41353遇难,274683人受伤,看到这个消息我心情非常的沉重。汶川大地震是我们中华民族的不幸,但是这种不幸中我们也看到了万幸,那就是国民一体,万众一心,众志成城,无坚不摧。

主持人:今天,我们要讨论的是这么一个主题,在汶川大地震发生之后,我们政府的处理是非常优秀的,这也获得了国外的认可,而作为法律人,我们有必要思考在这个事件的背后,隐含着一些什么必然的因素。今天我们要探讨的就是这么一个因素,我们认为汶川大地震可以取得这么良好的成效是跟我们依法行政,行政法治这种法治的力量是分不开的。

主持人:今天,我们邀请莫老师就这个事进一步挖掘我们法治的力量。表面上看,是我们政府领导全国各族人民众志成城抗灾,但背后,有只看不见的手引导我们,这只手就是法治。莫老师您对我们这个观点有什么看法呢?

莫纪宏:我个人比较赞同您这个观点,汶川大地震已经过去了十天了,这次至少,我们可以说,在整个的救灾的过程,政府组织抗震救灾所发挥的作用是主导性的,而且效果是很好的,国外的媒体都给予了很高的评价。

莫纪宏:另外,我昨天看了一个新闻,有一个灾区的调查:“您认为这次政府在救灾工作中的表现,您满意不满意?”当时调查的结果是98.6%的民众对政府在这一次汶川大地震中的政府的表现还是满意的。汶川大地震刚刚过去了十天,我们在防震减灾中把这十天称为是震后的一段应急期,这段时间是抢救受灾群众的时间,是最重要的。我们抓住了机遇,从国务院到地方政府,都能够严格的按照立法还有按照相关的应急预案,特别是关于防震减灾方面的一系列的法律法规,来有效的行使行政管理职权和应征应急职权,很好地组织了这一次抗震救灾。

莫纪宏:我个人觉得,这次抗震救灾前十天的应急期取得的成效是比较显著的,特别提到的是,行政法发挥自身的组织和管理作用方面是非常显著的。我们国家在突发事件应对这一块的法治化最早的源头在哪儿呢?就是从防震减灾里面开始的,所以我们首先要了解的,就是我们国家的防震减灾里面法治建设的总的状况。

莫纪宏:1976年的时候,我们国家发生了一场大地震,是20世纪影响最大的,这个地震是唐山地震。唐山大地震当时测定是里氏7.8级,当时唐山死亡是24.2万,伤亡程度很厉害,等于相当这个城市人口的五分之一了。唐山地震的时候,造成重大伤亡有它特殊的原因,还因为当时我们的法律建设不是很健全。

莫纪宏:我昨天看了唐山地震的一些资料,地震发生15天以后还有幸存的几个矿工。那个时候为什么抗震救灾也能取得很好的效果呢?矿工说:“在矿底下,我们想着党中央、毛主席肯定会来救我们。”他们凭着坚强的意志熬到了15天。那个时候的抗震救灾的水平跟现在也不一样,但唐山地震暴露的问题这一次汶川也暴露出来了,比如说抗震救灾的时候,有段时间处于无序的状况。唐山地震后,全国各地人民都互相支援,纷纷从四面八方涌向唐山,唐山地震是将近10天以后,整个防震救灾才进入了有序的轨道。

莫纪宏:很多受灾的群众没吃没喝,最后出现了群众哄抢银行、商店,还有抢国家的钱、财,当时有一个报告文学里面有一个最简单的例子说,大家看到一个老太太,她始终在那儿哭着“我的儿啊”。后来抓起来一看,老太太手上都戴着手表,她就是坐在尸体旁边,要是有人就哭“我的儿啊”,要是没有人就把尸体上的手表拿下来。可以看到,唐山地震政府救灾还是有一点乱,所以到了最后就是工人纠察队自发的维护执行。后来才是政府和军队全面控制唐山的整个自然情况,在这个之前,工人纠察队来进行指导。

莫纪宏:地震是一种自然灾害,如果从法律制度上、人为制度上要是控制不好,自然灾害也会诱发人为的自然灾害,原来不犯罪的也犯罪了。所以我们总结了唐山地震的经验教训,还有建国以后好几次的大的地震的教训,我们也有很多成功的经验,我们既有唐山地震的教训,也有海城地震预报的经验。

莫纪宏:我们在1990年,就是20年前,国家地震局当时就开始提出来,抗震救灾工作要法制化。这个时候,在90年上半年就提出来了要制定地震法。我很有幸,我刚毕业的时候我参与国家第一个立法项目就是地震法。毕业以后才一年多就直接参与了地震法的起草工作,但是后来考虑到地震工作比较复杂,抗震救灾的工作也比较复杂,所以我们要解决一个抗震救灾的主要问题,主要还是应急这一块。

莫纪宏:所以,从1990年年底,我们就开始起草条例。就是怎么样来搞好应急工作,因为地震这一块,应急是最典型的问题,时间的紧迫性也非常的强。在起草这个条例的过程中间,为总结世界各地的成功经验,我们先后访问了美国、日本、土耳其等等一些国家。在1995年初国务院公布了这个条例,当时我是起草小组的副组长,这个条例规定了破坏性地震发生之后政府应该怎么做,这一方面,我们掌握的还是比较细的。

莫纪宏:我们在这个条例制订了以后,我们又推出了一个防震减灾法的制订,这样就使得我们在整个防震减灾里面就有了法。加上后来又先后出台了地震安全性评价管理条例等,到目前为止,我们可以说在整个突发事件里面,在自然灾害里面,抗震救灾、防震减灾这一块法律的制度是最全的。

莫纪宏:首先,在国家的立法这个层面有全国人大常委会通过了防震减灾法,1997年的时候。在防震减灾法下面有四个主要的行政法规,一个就是地震检测管理条例,第二个就是地震预报管理条例,第三个就是应急条例,第四个是地震安全性管理,这四个条例我都参加制订了,有的是直接参加了起草工作和组织工作。

莫纪宏:这个行政法规实际上就是把防震减灾的几个主要的环节完全细化了,赋予了国务院和各级人民政府在防震减灾的各个环节过程中间相应的管理职权、职责。还有比如说,国家地震局作为部门规章,还有建设部搞的,像震后地震趋势探定的规定,地震的行政复议规定,地震行政法治检测规定,地震安全评价知识管理办法等等。这都是国家地震主管部门、建设部等等,他们根据防震减灾法和国务院出台的四个比较重要的与防震减灾相关的行政法规出台相应的部委规章。

莫纪宏:部委规章也是非常细的,实际上行政执法,行政复议什么意思呢?就是完全把抗震救灾和防震减灾整个的活动完全的纳入到了行政法的轨道了,是非常的全面的。当然从地方性法规这个角度来看的话,目前大概有26个省、自治区和直辖市制订了防震减灾的法规,江苏省制订了地震检测实施和观测环境保护的制度。

莫纪宏:所以说,我们国家突发应对这一块,防震减灾是先行,包括我们现在讲的应急预案,突发事件应对这些最早都是从防震减灾法出来的。特别是那个应急,我记得在1997年的时候写过内部报告,提出来要建立这样的观念,后来这样的观念特别是到了2003年,发生了非典,非典以后我们发现应急工作很重要。无论是搞生产,还是搞建设,如果你不注意减灾工作的话,实际上来一个大的灾害十年的建设成就都没了。所以政府工作的重心是既要抓生产抓建设,同时也要抓减灾。

莫纪宏:政府在减灾里面如果没有一套行之有效的办法,实际上也影响到政府地方行政的效率,特别是在2004年国务院颁布了全面推进依法行政实施纲要,这个纲要提出了以后提出了十年要建立法治政府的目标,强调了政府各个方面都需要依法办事,依法行政要深入政府工作的所有领域,包括地震应急和突发性应对领域。以往我们觉得突发事件出来以后还有什么法不法的,实际上没有那么简单。

莫纪宏:实际上,从政府如何来组织突发性应对工作和应急工作到怎么样来处置应急以后的一系列法律问题,这些问题都不是说政府拍脑袋用传统的行政管理的方式就可以解决了,有的政府出了力气,花了钱,有一些人还不满意,这样的话在我们追求大的法治的背景的环境下,我们还是逐步的考虑政府在市场经济的环境下改变了原来政企分开的情况,政府要转型,就是要提供公共服务,加上救灾应急这一块,这是公共服务领域的一个重要的体现。

莫纪宏:所以在2005年年底开始,国务院包括全国各地的人民政府开始重视、研究如何来建立突发事件办法,这个启动的过程也是2004年初国务院法制办开始起草,从领导层就产生了我们要依法来救灾,依法来运行。2004年我们把几个重要的突发事件、自然灾害这个里面所取得的成功的经验推广到了所有的突发事件里面了,然后我们在2006年1月8号国务院还公布了国家突发公共事件总体的预案。然后根据这个,我们最后就搞了一些国家专项预案,搞了21个,这里面包括像自然灾害,有民政部的专项预案,还有像防洪抗旱的,还有防火的,还有地震的,还有防止地质灾害的,还有国务院各个部门的.

莫纪宏:为什么搞这个预案呢?搞这个预案也是为了在突发性立法没有出来以前,可以通过这个预案很好地做行政指导或者是作为行政机关来有效的建立这种应急制度的基础。从总体上看国家的总体预案是先出台,我们考虑到我们国家目前还是和平时期,在这个时期要发挥政府在应急预案的组织能力,这样的话我们就把原来想起草的法律改为突发事件应对法了,就是要发挥国务院和各级政府在突发事件中的组织作用、领导作用和指挥作用,要依靠政府自身的突发的应对能力来处理突发事件。

莫纪宏:2007年8月份突发事件应对法公布了,11月1号生效了,突发事件应对法我也是起草者之一,我参与了这个过程,还参加了论证会等等,我们起草突发事件应对法也是进行了充分的论证。突发事件应对法出来以后他作为一个指导突发事件领域的一个总体的法律,积累了很多好的制度,这个制度现在看来我觉得大部分制度建设的还是比较好的。地震这一块更详细一些,有一套详细的法律体系。

莫纪宏:汶川大地震发生之后这10天,工作为什么做得这么好,我想是两个方面的因素,第一个就是党和政府最高决策,指挥得当,行动迅速,领导同志身先士卒。温家宝总理在地震发生后两个多小时就开始去灾区,五个多小时以后就到了地震灾区。等于说国务院搬到了现场去了,这个对稳定民心,有效的组织震后的救灾应急力量起到了非常大的作用。

莫纪宏:另外一个方面我觉得也是跟突发事件应对法实施以后,灾区的人民政府能够根据突发事件应对法同时基于各方面的应急预案可以事先做好准备。所以大家事先做好了准备的话,这个突发事件发生了以后,整个的灾区的政府包括中央政府还有非灾区的政府都能够很好的及时的反应过来。

莫纪宏:在这个之前,可能还有一个因素,为汶川大地震政府在救灾中间获得较好的救灾应急工作的成效做了铺垫,就是雪灾。今年年初在湖南、广东等南方十几个省发生了雪灾,雪灾暴露出来的问题也不少,虽然我们突发事件应对法建立了很多好的制度,得到了大家的肯定,但是有一些制度在实践的中间还没有真正能够起到作用,很多政府包括政府部门的领导人还没有能够真正从突发事件应对法来找到一个怎么样依法行政,怎么样搞好工作这么一个门路,反正还是慢的,各方面的工作做的还是有一些乱。

莫纪宏:总的来说雪灾的应急做的还是不错的。这一次有了雪灾的经验教训,刚过去没有多长时间,所以这一次当汶川地震刚一发生,因为我们前面已经有了实施突发事件应对法的经验教训了,所以大家的反应都很快。

莫纪宏:看得见的是领导人的身先士卒,看不见的就是以突发事件应对法为基础,以国家突发事件总体预案和各类国家级的突发事件专案和人民政府、企事业组织为保障,这个基础打得很好,是法治的力量。

莫纪宏:如果没有这样的一个基础的话是不行的。很多人说你说前十天我怎么看不见法律呢?那并不是说没有法律,因为这个法律不可能解决所有的问题,比如说汶川的映秀镇,靠解放军空投,投入了大量的人力、物力和救灾设备,你说法律可以发现受灾群众吗?不能,但是法律可以使政府更好的发现受灾群众,这是一个机制性的作用。

主持人:莫老师说得很好,刚才您提到了一个很好的问题,就是说汶川大地震发生以后,很多人好像是没有感觉到法律的力量,其实这是一种误解。刚才莫老师也提到了32年前唐山大地震,那个时候我们还不具备现在的应急的法律法规,虽然我们也取得了很好的效果,但跟现在相比还是有很大的区别的。这一次地震也是八级,从目前来看我们可以自豪的说我们的人员伤亡已经控制在了最少的数字了,财产损失也是控制在了最少的损失。

莫纪宏:伤亡人数超过了唐山大地震。

主持人:这么大规模的救灾难度是很大的,但是损失还是这么的小,很大的一个原因就是归功于我们现在政府的事先已经设定了一套规则,突发事件一发生以后,从某种意义上来说我们要做的事就是按部就班,政府就按法律的规定履行应该履行的职责,地震发生以后是一个无序状态,但法律在背后,把它变成一个有条不紊的程序。莫老师能不能更具体一点说比如说我们法律的作用到底是在哪些地方呢?

莫纪宏:我们讲,对一个社会领域要谈到法律问题的话包括三种类型的问题,第一个类型的问题就是说国家和政府在管理这个社会的时候他用什么样的体制进行管理,比如说谁来主管,谁来分管,相关的国家行政机关在行使权限的时候的一个关系,这是一个问题,这个问题里面他应该来说也是比较重要的。

莫纪宏:第二个问题就是政府在行使宪法和法规赋予的职权的时候,在突发事件中采取紧急权的时候,行使这种权力和公民社会组织法人自身宪法和法律所享有的权利之间的一种关系,这也是一个问题领域。

莫纪宏:第三个问题就是公民和公民之间,公民和社会组织之间,这一块也是一个领域。所以应该来说地震发生之后,不同的阶段这三个里面的重要性不一样,这个不太一样。

莫纪宏:那么就是我们可以看到就是说在地震应急时期,按照1995年国务院通过的地震应急条例的规定,地震的应急实际上包括三个部分,一个是应急准备,为应急工作做了哪些准备,第二个就是临阵预报期,就是地震没有发生要有举报,怎么样让采取可能成为受到地震洗礼的灾区进入应急状态。第三个是震后应急,这次我们只有震后阶段。

莫纪宏:震后应急主要解决的是一个生命线的问题,生命线工程能不能畅通,还有就是次生灾害源能不能稳住,防止灾害性扩大,主要是解决这两个问题。生命线的问题主要是解决救人的问题,因为救人而产生的会损害到的一些公民或者是社会组织在民事方面的权利,这恐怕都是次要的,这个阶段就不是主要的法律问题了。所以为什么我们在看前十天,公民和公民之间的包括政府限制了公民权利了,这一块法律纠纷为什么还不是那么明显,是因为有一个应急性的问题。政府主导性,政府如何通过行使行政紧急权有效的体制迅速的组织社会和政治的力量投入应急工作,所以这次我印象很深的就是突发事件应对法是应对所有的自然灾害的,包括矿难还有公共卫生事件等,这些事件这几年都发生了。

莫纪宏:关于灾害这一块,毕竟是一般法律要服从于特定法,所以我想这个是汶川大地震以后这十天的应急,可能更多的还是依靠原来我们自己已经建立起来的防震减灾的法律体系,这一块的法律非常的细。要是按照突发事件应对法的话有的地方还不一定很齐全。

莫纪宏:我们知道国家地震局大概在12号下午4点左右就完全核实了地震的中心是在四川省汶川县映秀镇的附近。又落实到震级是7.8,所有人都知道这个概念,在人员稠密的地方7.8级的地震会造成10-11度以上,还有山区。这样的话国务院就很快作出了一个反应,虽然灾情还不知道,但中央决策层马上根据震级的性质和发生在什么地方,就判断出来这是一个可能会造成特大损失的严重的自然灾害。

莫纪宏:我们地震条例里面把破坏性地震分为两个层次,一个是一般性的地震,第二个是严重的破坏性地震,在严重性地震中又分为两类,破坏性地震是造成人员伤亡和财产损失,严重性地震是既造成了人员伤亡和财产损失,又使得灾区已经完全丧失或者是部分丧失恢复的能力,就是灾区已经不能通过自己的力量来恢复了,所以这样就必须要按照严重的方式来应急。汶川受灾不是一般的严重,国家地震局把汶川的地震修订为了8级,这是建国以后我们遭受的最大一次的地震,损失非常的严重。

莫纪宏:事后,包括温家宝总理,还有我们很多的抗震救灾的部门的领导人到了现场以后,都发现了灾害完全超出了想象。实际上汶川地震造成的灾害损失和造成的复杂的社会问题是原来没有想象到的,即便是按照唐山地震的思路也是没有预计到的。现在灾区人民缺少什么呢?最主要是缺少帐篷,我们国家动员全国之力,现在的缺口还缺300、400万,这个怎么会想到呢?

莫纪宏:有的时候灾害的损失完全会超出你的想象,像雪灾一样,南方下雪就下雪好了,谁知道会下成那样,也不知道雪会造成那样严重的破坏。党中央在当天就成立了以国务院总理为总指挥,李克强和回良玉为副总指挥的指挥部,这个决策很果断。

莫纪宏:造成特大损失的严重地震发生之后,国务院应设立抗震救灾指挥部,当然国务院防震减灾部门办事机构这次就是这么做的。在短短的几个小时之内很快都成立起来了,总指挥国务院总理马上就亲临前线,进一步来稳定灾区的民心。他肯定有一个判断,就是说灾区特别是重灾区,很可能地方政府已经不能够有效的按照突发事件应对法的规定来组织应急工作了,可能政府工作人员本身就死了,当时民政部的救灾司的司长说了我们讲突发事件应对法,强调了各级人民政府在应急中间的法律责任,每个人都要负责,各级政府要层层负责。现在政府没了,为什么没了呢?当时举一个例子,汶川县民政局总共25个人,因为地震遇难就16个人,一多半人都遇难了,本来他是负有责任参与救灾,组织救灾,并且把震情上报,结果这些人都已经成了受害者了,怎么指望他们呢,根本是不可能的。

莫纪宏:所以温家宝总理去了那儿以后进省政府抗震救灾的指挥部直接指挥,这个完全是按照破坏性条例的规定来做的,这一块做得很到位。

主持人:通过立法,以尽快的速度抢救人员的伤亡,我们的政府对调集各种社会资源的力量做得很好,汶川大地震发生之后,温总理以总指挥的身份飞赴了灾区,处理的非常成功。

莫纪宏:他起到了稳定民心、军心,可以很好的了解灾情发展的情况。

主持人:法律已经明确的规定了政府有哪方面的权利,这个权利是很广泛的,从各部门资源的调配,包括武警、军队全部上阵了,是依法办事。

莫纪宏:对,仅仅是依照突发事件应对法是不行的,突发事件应对法讲的是各级人民政府都要积极动员起来。既要组织还要进行上报,本身他们的政府已经瘫痪了,那怎么办呢?突发事件应对法本身这一块没有提出很好的制度,防震减灾法和破坏性条例讲得很清楚,如果灾区政府瘫痪了,或者是灾区不可能靠自己来恢复和应急,那么由国务院直接成立的抗震救灾指挥部和四川省抗震救灾指挥部直接指挥。

主持人:莫老师刚才说从效率的角度谈到我们突发事件应对法,尤其是抗震减灾法这一系列的法规对保证政府的效率提出了一些规定,有一个问题刚才莫老师也提到了,政府很有可能对公民的这种权利就是私权利可能会产生影响,但是这种影响是不可避免的,用我们民法的话说就是为了公共利益我们可以对个人的民事权利进行适当的限制。有一个问题就是对受到限制的民事权利,或者是因此受到影响的民事权利,我们的法律是给予什么样的补偿或者是什么样的考虑呢?

莫纪宏:这个问题比较复杂了,这次汶川大地震灾害这么重,也要分阶段,因为在应急期间生命最重要,在这个过程中间的话,只要能够抢救出生命,特别是在72小时之内抢救生命最有效的时间之内把生命抢救出来什么手段都可以用,财产都是次要的。我们现在社会是高风险社会,这个高风险社会不仅要政府本身要适应高风险社会所带来的挑战,个人也要适应高风险所带来的挑战。能不能尽量的避免这种风险给公民和社会组织的合法权益造成的损失,这个要分阶段。

主持人:我记得法律上有规定,如果可以采取多种选择的话,要选择尽可能给人民造成最小的损失。

莫纪宏:我们在制订突发事件应对法的时候,我们就考虑到这个问题,怎么考虑的呢?一开始我们考虑就是说我们现在强调法治,强调法治当然也要保障政府首先要能够充分有效的行使应急权力,组织有效的应急工作,在这个当中也要防止政府没有任何限制,没有任何限制的话就是无限期的在那儿行使权力,或者是采取一些本来不应该采取的行为。

莫纪宏:这个怎么办呢?我们当时考虑按照国际的标准,就是政府在紧急状态也好,或者是有一些紧急措施也好,有一些民众的权利不能去限制。后来想到这个问题也不是很成熟,再一个像这种灾害,这种重大自然灾害发生的过程中间,这个时候其实政府部门和个人的利益是一致的,生命权是重要的,为了抢救生命,政府会不惜一切的努力,除非是以生命换生命,救了一个人死了两个人,这样的话就不一定划算了。

莫纪宏:如果通过花人力、物力、财力,损失一些财产的情况下可以把人救下来,这个时候要做,这个过程中谈不上侵害谁的利益的问题。

莫纪宏:在应急期间,公民现在生存最重要,他要逃离灾区,没有什么可留恋的,你不能说因为我的屋里还放了10万块钱,我还要回到屋里再去拣回来,你进去了以后要是有余震生命会受到损害。这个中间大量的权利会受到合理的限制,这个是必要的。

莫纪宏:最早比如说像头三天的时候,一般来说从废墟里挖出来的尸体是由亲属来认领,这也是公民民事权利的一种延伸。公民虽然去世了,遇难了,但是尸体还可以被他的亲属、家属处理。但是到了第四天、第五天之后,这个时候如果发现了尸体,这个时候性质就改变了,因为这个时候已经是腐烂的尸体了,你个人去处理得话,可能就不能有效的控制腐烂的尸体引发的瘟疫。地震发生之后的五天之后再发现的尸体个人不能再认领了,就要集中统一处理,结果导致了大量的人不知道他的亲戚是活着还是死了,可能都被焚烧了。这个时候是否有权利领回亲人的尸体,是否还有有权利对他进行安葬,实际上这些权利都受到了限制,这跟非典时期一样。

莫纪宏:有的人头一天出去的时候好好的,再也没有回来,等你找到他的时候送你一个骨灰盒,你可能认为政府很不人道,但是这里面就有公共利益和个人利益可选择的问题了,在这种期间政府必须这么做。我们讲“大灾之后必有大疫”,特别是地震这种灾害。据统计,灾区牲畜有很多,一旦发生瘟疫的话,所有的人都可能成为牺牲品了,所以这个时候生命是最重要的,其他的权利都是次要的。只要可以抢救生命,那都是另当别论了。

主持人:您这个解释澄清了一小部分人的不理解,有很多人在撤离的时候不愿意撤离,他想要见到自己的亲人,我要亲手处理他的尸体,但是现在来看是不可能的。您已经解释的很清楚了,我们也是澄清了一小部分人的误解。

主持人:在这次汶川大地震中信息公开起到了稳定的作用,我觉得政府的信息尤其是在这种地震自然灾害或者是灾难事故当中非常的重要,我对比了一下2003年非典期间,当时造成了人心惶惶,但是这次地震政府在这方面处理得非常好,这也是我们依法行政或者是政府法规的一个表现点,就是政府信息公开。所以我想请莫老师结合一下最近实施的政府信息公开条例,还有处理事件的一些法律法规的,关于信息公开方面的问题跟我们说一下。

莫纪宏:汶川大地震的发生正好是在突发事件应对法颁布以后不到半年,又是在政府信息公开条例行政法规通过之后十天左右的时间,这个问题其实很有意思。在5月12号下午4:30到5:00的时候,我接受成都商报记者的采访,他跟我提出了一个问题,他说这次地震政府在信息方面应该采取什么样的措施。我当时说了三个方面,报纸上已经登了,我说现在汶川的地震发生和唐山地震是不一样的,唐山地震那个时候政府信息的公开问题有的时候还很难提出来,因为政府本身信息渠道有限,社会对你信息的需求也不是那么强烈。但是现在就不一样了,唐山地震7.8级,在一个城市下面爆发,死了24万人,这次做了一个估计,最少一万人,这次地震涉及到这么广的范围,现在社会是信息化的时代,各种媒体、手机等非常的发达,可以随时的传播信息。

莫纪宏:所以这个时候政府如果想要隐瞒灾区的什么情况是不可能的,政府想隐瞒什么实际上老百姓马上就可以证明,所以虚假性是可以验证的。这次政府救灾也正好是推行政府信息公开条例很好的一个时机,越开放,越全面,越彻底政府的工作越好开展,一定要让政府的信息公开和谣言赛跑。政府的信息公开的速度越快,谣言的影响力就越少了,而且现在谣言的武器也是现代化的,政府信息公开了,也要掌握更现代化的,通过中央电视台,通过一些媒体,这样的话可以把正面的信息写清楚。把谣言的信息也说一下,让它不攻自破。

莫纪宏:谣言在12号那一天就到处在泛滥了,有一些是群众自发的,有一些是坏人在故意的捣乱。在整个的过程中间我提了三点,首先一个是震情的发展一定要全面公开,因为在这个过程中间老百姓最关心的是什么呢,这个地震还有没有,余震是什么情况,这个太重要了,你有一点能力一定要全部的公布出去。因为现在所有人的精神都放在到底地震还会不会发生。这中间也出现了一些小偏差,比如说18号的四川的人民政府公布了19、20号在灾区还可能发生6-7级的大地震,实际上也没有发生。

莫纪宏:但是不管怎么样说政府是主动说的,在地震应急期间,预报群众受的影响力不会太大,因为大家都已经提了神了。所以我们可以看到这一次全国人民,包括国外媒体对我们友好的,还是不友好的,都首先关注震情发展趋势。你必须要随时的告诉大家,让大家彻底了解,我们现在可以掌握到什么程度就公布出来,满足大家的好奇心。

莫纪宏:有的网上说四川省地震局有一些家属反映,在地震之前已经出现地震预兆了,还有网上的专家说已经预报到地震了。我们鼓励公民个人和社会组织开展一些地震预报的研究,但是要真正的去发布,那是事关重大的,我们一般来说地震预报的话要想发布的话是三种类型。一种是特别重大的地震的灾情可能会发生,7.8级以上的,在人口稠密地区。第二个是百分之百把握的肯定会发生,这个时候要进行预报,这个是没有问题的,要及时的向上级政府汇报,由最高的决策机构来进行决策,这个是没有问题的。

莫纪宏:还有一个是有一些现象表明可能会发生,而且可能会产生一些重大的损失,这个时候因为没有充分的证据来肯定,没有百分之百的把握,一旦说了马上就引起了慌乱,而且会引起重大的社会混乱,后来没有,这个时候就很麻烦了。这种预报恐怕就不一定能预报出来了,向社会公布。

莫纪宏:还有一类比如说发现了很多的异常,预示到会有一些地震,这样的话在地震系统内部都互相交流交流,而不应该说出去。最初的几天有很多的谣言,也可能是善良的,只是不了解。实际上我们国家的地震预报非常的严格,地震预报包括四种类型,一个是长期预报,是十年之内的,另外是中期预报,是两年之内的,另外是地震的短期预报,这个我们一般指三个月之内,还有临震预报,就是三个小时或者是三天之内。

莫纪宏:实际上现在我们的短期预报不是很准确,有一些业余专家可能是提出来怀疑要地震了,但是这个要经过会商,能不能发布这个预报,必须要经过会商以后才可以确定,要得到科学的依据。要有一个法定的认可这个很难的,所以不能从结果来判断这个。假如说你预报了以后不准怎么办呢?我们在整个的预报过程中我们国家在这方面的水平还是不错的,我们在1975年成功的预报了辽宁海城地震,这是历史上第一次通过预报防范了7级以上的地震,这是我们的成果。

莫纪宏:当然我们后来我们也还有一些成就,比如说像我们后来在短期预报中间,89年我们四川、重庆等地震,还有90年的青海地震,这些地震的震级不大,我们都成功的进行了短期预报。

莫纪宏:90年亚运会,当时就是地震系统专门向中央的领导同志做了预报,而且很准确。

主持人:现在学界都认可地震预报是一个世界性的难题。

莫纪宏:和地震的类型有关系。当时我就跟记者说,很多人猜测,有很多人恶意的,有善意的,还有一般的好奇心的,所以要把信息公布出来,让大家知道。他们说国家养那么多地震专家干什么呢?不是这样的,因为现在预报的问题很难,但是监测很重要。比如说汶川地震,地震一发生地震局的检测预报中心那儿马上仪器就响了,就知道震中在哪儿。像唐山地震的时候,搞了两天,还是当地的人跑到中南海汇报唐山是地震中心,这个时候已经耽误了两天了。

莫纪宏:而这次汶川地震,地震局从修改指标到最后确定是7.8级地震就是一个小时,两个小时国务院做出决定总理马上飞到了灾区。张衡的地震仪不是预报地震的,而是检测,哪个地方发生地震了,他会告诉你,而不是说地动山摇也不知道哪儿地震,弄清楚了十天过去了。

莫纪宏:第二地震以后大家最关心的是死了多少人,死了多少人这也是大家在心里上的对灾害的一种预感,对死亡数的一种渴望感,有的是负面的,有的是正面的,这个很难说,因为总是有好奇心的,所以这个也不能隐瞒。

莫纪宏:财产损失是次要的,到底死亡多少,受伤多少,每天都要实时的公布,公布出来的数字要是假的也不行,要是虚的也不行,要统一口径。头一天中央电视台12号的晚上在12点左右当时说统计到数字是7000多人,到地震局的系统公布的数据不一样,怎么回事呢?说明大家对死亡的数字比较敏感。随着这个过程的推进,越来越多的人从废墟中间找到了,我们说死亡的人数要对着尸体来说,据统计到今天为止已经是41353人死亡了。现在还有38000多人没有找到,那么就是可以在理论上说这些失踪的人生还的几率很小,也可以得出一个总数大概是8万多人,但是现在没有核实不能很草率的做这个结论。

主持人:信息的公开一定是准确。

莫纪宏:对,一定要准确,统一口径,不能欺骗群众,不能说这个人死了,过两天活了。13号那天中央电视台新闻频道有一个小丫头记者采访他,他说我父母都去世了,是一个孤儿了,过了三天他爸爸找到了,电视里也说了我们也很高兴,他爸爸又找到了。

莫纪宏:政府信息公开了以后这样一些特殊的例子反而增添了一些花絮,反而不可能被放大了。现在中央电视台的频道里面节目非常的活跃,什么花絮都有。

莫纪宏:第三个我要讲的就是还有一个信息,灾区人民需要什么,刚才我也讲了就是这个一定要继承“通报传”。因为我们以往的救灾,就是全国人民热血沸腾捐钱捐物,现在有问题是需要的东西没有捐,不需要的东西捐了。他们各个阶段所需要的东西不一样,现在你就是要做好信息公开,一方面态度是好的,一方面是你有没有这个能力,你能不能把灾区人民最需要的东西及时的给他们。

主持人:提供援助要有针对性的。

莫纪宏:对,对政府信息的公开要有要求,不能说有什么信息就公布什么信息。对应急至关重要的信息,政府必须要公布出来,而且有没有能力公布,掌握到了什么程度都要汇报。

莫纪宏:过了一天以后,重灾区有了第一支武警部队进去,需要什么也不清楚。昨天我看到中央电视台记者采访民政部的领导,他说灾区人民现在最需要的是帐篷,原来到南阳还有德阳的体育馆住的人现在没有地方可住了,现在为了防疫和防止余震都给赶出来了,现在全乱了,都是四面八方,五湖四海的汇在一起了,现在都是住在大通铺,人没有地方住。现在不是100万了,现在是400、500万了,现在最需要的解决的不是吃的问题,而是帐篷的问题。

莫纪宏:所以这一块,是政府信息公开的一个主要的任务,这一次也是做得比较好,也是通过中央电视台及时的报道“我们需要什么”。所以在应急阶段,应该通过全国的新闻媒体,政府应该公布知道的震情发展趋势还有灾情的发展趋势,更关键的是要及时的反映灾区需要什么,向外传播的需要的信息,就可以让外部怎么有针对性的援助。有一些援助可以滞后,比如说救灾工作,社会的捐助都可以放在应急期后。

主持人:现在急需要公开的是缺少帐篷,缺少什么样的药品,物资等。

莫纪宏:对,帐篷、药品等等这些东西在应急的时候最重要,像今天、明天以后基本上平稳了,中央财政今年播了700亿,这些够不够呢?也很难说,后面就是基础设施的建设问题,棉衣、棉被还有各方面的随着局势的平缓,他的需求就越来越多,原来有的因为应急没了,因为救灾趋于平缓现在恢复了,等到重建的时候要求更高了。

莫纪宏:从法律上讲应急期间的法律问题不多,这个时候不同的政府在那儿互相的掐,你认为这是我的职责,你认为是他的职责,打起来了,我们现在没有这个问题,总理坐镇,都听政府的。不是说我就不搬,那不行,你要是不搬,发生危险怎么办呢?没有了险情了,这个时候法律问题就逐渐的由政府配置权力,由谁来行使管理权力,就会转向政府在行使救灾权利和救灾职责的时候可能会和公民的社会组织发生矛盾,大量的纠纷出来了。

莫纪宏:第三个阶段就是公民和公民之间的纠纷出来了,因为地震的出现导致了原来的大量的法律关系破坏了,这个时候要解决啊。我想前十天法律问题不重要,被掩盖了,他们主要是做在应急准备阶段,我们做得很好,我们做了预警预案,有物资储备等等,在应急阶段我们进行了很好的指挥,我们解放军又是一个主要的力量,这个法律问题不突出。从现在开始,今后的一个月,法律问题就突出了,有大量的法律问题。毕竟400、500万人都住在街头,人都是有感情的动物,生活稳定了以后马上有需求,需求一出来,矛盾马上出来了。

莫纪宏:灾区和非灾区之间也有矛盾,也有利益关系等等。举一个例子,我们在应急阶段我们强调举国之力来救灾和救人,我们很多地方都是倾巢出动,救了人了,当救灾缓和的时期,这个时候就出现问题了,什么问题呢?有大量的解放军战士、救护人员,他救人自己受到了很多的损害,这个时候怎么办呢?我因为救人对自己的今后生活产生了影响,你要给我一个说法,还有的地方派医疗队,把自己的药品全部都给无偿提供了,这个时候药品的费用怎么办呢?第二阶段的问题就大了。

主持人:这个问题我们以后还会有讨论。

莫纪宏:随着形势的发展,这几天很快会从报纸上和新闻上披露这个问题,需要我们学法律的专家去提供对策,问题非常的复杂。

主持人:莫老师刚才从法治的角度,行政法治的角度,谈了一下汶川大地震中我们政府处理的一些经验,我回到我们的主题,从这件事情看出来“依法治国,依法行政,法治政府”这些概念需要我们继续的贯彻,需要我们深入人心。用法律看不见的手,可以指导我们处理很多的问题,并且这种处理方法会更有效率。刚才莫老师特别重点的从应对突发事件的效率和对公民权利的适当的保证这几个方面做了重点的阐述,让我们可以了解汶川大地震中我们之所以取得这么大的胜利,跟我们的法治和执法有很大的关系。请莫老师就这个主题再跟我们说一下。

莫纪宏:我个人觉得在第一阶段应急期间,我们突发事件应对法还有防震减灾领域里的各种法律起到的主要作用,是用法律的形式保障了政府有效的应急管理权限,最大限度的发挥了政府在应急中的作用,同时充分的保证了政府能够在履行应急职权的过程中,又能够按照宪法和法律的要求履行相关的职责。

莫纪宏:这一个阶段是保证了政府以一个高效率,高素质的这样的一种形象去组织力量进行救灾,这个时候法律起到组织法的作用,其实这个就是等于这个阶段组织法很有效。我们把行政组织法这一块搞得很好,把行政权这一块配置管得很好,使政府以政府应该有的形象,应该有的这种法律地位投入了组织抗震救灾中。

莫纪宏:第二阶段可能会面对管理对象了,面对管理对象我能不能很好的处理这些关系,这就是我们所面临的考验,问题就多了。这些问题又多,又复杂,比如说像灾区的应急期过了,过了以后又涉及到比如说今后政府怎么样去规划,比如说灾区是不是有一些地方就不能再住人了,有一些地方可以住人。那怎么办?比如说法今后政府怎么样去规划,比如说灾区是不是有一些地方就不能再住人了,有一些地方可以住人。那怎么办?不能住人的地方老百姓迁到哪儿去,不愿意迁怎么办?在法律上通过什么手段达到老百姓和政府的利益平衡。还有像政府,你原来进行体制改革的时候搞了商品房、福利房等等,大家花了钱买的房子,交了土地出让金了,现在房子也没有了,土地出让金也交了,房产证也拿到手了,现在房本在,房子没有了,这怎么办呢?这个时候房子怎么建,政府是什么政策,还收不收土地使用费了。

主持人:这些问题值得我们今后继续探讨。

莫纪宏:从民事关系上讲很多,比如是我贷款买的房子现在没了,我也还不起,这样的灾民怎么办?如果还不起了,这时候你让我还肯定没有可能性,银行和灾民之间的关系也是一些问题了。银行和灾民的关系还有一个反向的,大量的灾民把钱存在银行里面,结果灾民遇难了,没有人领了,这个钱怎么弄,银行是不是就独吞了,现在的银行制度有一个一年的冻结期,所以这个钱不是银行的。但是问题有一点比如说死亡40000多人,有的是绝户,绝户的人肯定有钱在银行里面,银行的帐单也没有了,这个算谁的?这个时候和当事人的相关利害人能不能去查询。你比如说他的债权人有没有权利到银行去查一下呢,银行有没有这样的义务,这些是非常的复杂。

主持人:还有一些很复杂的问题,在以后的论坛里我们再给网友一个精彩的回答。

主持人:现在法学界提出来了法治也是生产力。非常感谢莫老师非常精彩的发言,也谢谢各位网友的关注,今天的直播到此结束,谢谢大家!

莫纪宏:谢谢各位网友!

资料来源:正义网