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防震减灾法即将修订 汶川地震好经验应体现
十一届全国人大常委会将在6月审议防震减灾法修订草案 公众期望汶川抗震好做法能够上升为法律

抗震救灾有条不紊地持续展开,法律在无声无息之间呈现出巨大力量。每个人、每个单位迅速找到自己的位置,行使自己的使命。四川汶川大地震发生后,从中央到地方都严格依照法律规定的条件和程序,行使相关的行政管理权和应急处置权,及时有效地抢救受灾人员,减少财产损失。

“在防震减灾法出台的10年间,我国没有发生较大的地震,所以,有很多制度是否有效并没有得到实践的检验。”中国社会科学院法学研究所研究员、防震减灾法起草小组成员莫纪宏今天对记者说,此次汶川大地震发生后的一系列救援工作证明,这部法律所确立的灾害应急制度对抗震救灾工作起到了很好的组织和制度保障作用。

防震减灾法经受住实践检验

5月12日14时46分,地震发生18分钟后,新华网发布消息:四川汶川发生7.8级(后修订为8.0级———编者注)强烈地震;15时55分,新华网发出快讯:胡锦涛总书记作出重要指示,要求尽快抢救伤员,保证灾区人民生命安全。温家宝总理赶赴灾区;16时,新华社消息:民政部已从西安中央救灾物资储备库紧急调拨5000顶救灾帐篷支援四川灾区;16时49分国家地震局召开新闻发布会,宣布中国地震局已启动一级预案,一支180人的救援队已经集结;19时22分,温家宝抵达成都并赶往地震灾区,指挥抗震救灾工作。相关部门成立的8个救灾工作小组随总理而行。民政部、财政部、卫生部、交通运输部、公安部,也都在第一时间投入到这场抢险救灾活动中。

距汶川大地震发生1小时22分钟,总参谋部即启动应急预案,成都军区派出人员前往震中了解情况。此后,军队和武警部队共出动11万余人参与抗震救灾,涉及20余个兵种。

地震发生后,四川省地震局立即启动了破坏性地震应急预案,有关工作人员在5月12日14时50分已经奔赴灾区。与此同时,受地震影响的其他省市区也在第一时间启动应急预案。

所有这些行动正与防震减灾法的规定一一对应:按照防震减灾法的规定,在国务院的领导下,国务院地震行政主管部门、经济综合主管部门、建设行政主管部门、民政部门以及其他有关部门,按照职责分工,各负其责,密切配合,共同做好防震减灾工作;中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵应当执行国家赋予的防震减灾任务;造成特大损失的严重破坏性地震发生后,国务院应当成立抗震救灾指挥机构,组织有关部门实施破坏性地震应急预案。

破坏性地震发生后,有关的县级以上地方人民政府应当设立抗震救灾指挥机构,组织有关部门实施破坏性地震应急预案。

莫纪宏告诉记者,突发事件应对法实际上来源于防震减灾法,一些应急预案也是根据防震减灾法制定的。“因此,在汶川地震中,发挥最大作用的恐怕还是防震减灾法及其4个附属法规。”

好的经验应在修法中体现

中国各级政府及时有效的救援行动,得到了海内外华人以及国际社会的一致肯定。

5月17日,联合国秘书长潘基文在联合国总部表示,中国政府对四川等地发生的特大地震灾害开展了迅速、有效的救灾工作。他对此表示高度赞扬;联合国国际减灾战略主任萨尔瓦诺•布里塞尼奥也说,中国政府迅速、高效的动员和反应为世界树立了榜样。

“大量富有成效的工作,尽可能地减少了地震造成的人员与财产损失,也为修订防震减灾法提供了许多鲜活的素材。”莫纪宏说。

5月22日,全国人大常委会委员长吴邦国听取国务院关于四川汶川大地震抗震抢险及救灾工作情况的汇报后指出,要研究修订突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规,增强针对性和可操作性,为抗震救灾和应对突发事件提供法律保障。

根据2008年全国人大常委会立法计划,防震减灾法修订草案将在6月举行的十一届全国人大常委会第三次会议上审议。

“防震减灾法的修改计划是在汶川地震之前提出来的,这是完善我国防震减灾制度自身的需要,而不是因为有了大地震才临时想起来要修改这部法律。”莫纪宏对记者说,在防震减灾法出台10年之际,全国人大常委会将该法列入拟修改的法律范围之内,反映了我国立法工作尊重科学、尊重实践的特点。

莫纪宏认为,修改法律时要注意吸收这次抗震中一些好的做法,将其上升为法律。比如,从此次汶川大地震应急的情况来看,主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的,防震减灾法应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用;因地震造成重灾区的政府部门组成人员残缺不全的,应当规定一个临时的处置原则,或者规定由上级政府临时直接行使相关职权,或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动;对于像全国哀悼日这样的制度,应当在修改法律时加以补充明确的规定,对这种决定哀悼日的行为赋予正式的法律效力等。

两大重点问题需要首先考虑

据了解,防震减灾法的修订早在几年前就由国家地震局牵头启动了,但目前尚不知此次修订的具体内容。

莫纪宏对记者说:“我觉得从总体上说,防震减灾法的立法原则和建立的主要法律制度是好的,不需要作出太大修改。”他建议,修订工作可以从两个方面重点考虑。

“比如,有关建筑物、构筑物等建筑设施不按照抗震设防标准和建筑设计规范的要求进行建设的,震后的法律责任制度一定要更加明确和具体化。”莫纪宏说。

此外,莫纪宏认为,对于震后丧失了基本生产和生活能力的受灾群众,应当规定法律上的救济标准;对于因地震遭到破坏的正常的民事法律关系、行政法律关系和刑事法律关系等,应当规定解决这些问题的一般法律原则;对于政府信息公开问题也要结合防震减灾工作的特点予以细化。

修法同时还需相关法律跟进

“防震减灾法可以根据此次汶川大地震后出现的新情况、新问题作出适度修改。不过,从立法与现实的关系来看,仅仅修改防震减灾法恐怕很难满足现实中的各种需求。”莫纪宏说。

他认为,从目前在汶川大地震中所遇到的法律问题的实质来看,主要不是防震减灾法的规定有缺陷和不完善造成的,而是与我国现行的救灾体制不健全和不完善有关。许多问题仅仅依靠修改防震减灾法并不能达到预期的目标。“应当通过改革现行的救灾体制,制定和出台新的法律,来完善我国目前的救灾体制。”

莫纪宏提出,应当及时出台以下几个重要法律,来进一步提高抗震救灾工作的法治化水平。

首先是紧急状态法。这次地震造成的影响非常严重,震后灾区有些地方的政权机构已经无法有效履行突发事件应对法和防震减灾法所规定的政府应急职责,需要在法律上另行加以明确。

其次是灾害救助法。地震后的应急和救灾工作非常复杂,应急阶段以抢救生命为主,其他工作相对不太重要。但是,之后的救灾工作是一项非常复杂的任务,我国已经进入法治化社会,各方面的社会关系已经基本法治化,在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。例如,参与救灾单位的救助义务问题,参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题,受灾群众安置中的利益平衡问题,政府救助资金的合理分配问题等,需要用法律来加以规定。

再就是灾害补偿法。在震后应急过程中,政府因为应急和救灾采取了大量的限制受灾群众和灾区企事业组织的财产自由的紧急措施,在震后恢复重建过程中,必然会涉及到相关单位和人员的补偿问题,特别是全国各地支援的物资、资金等,是否全部是无偿的,参与救灾单位和个人的合理损失是否需要国家补偿,必须要用法律加以明确。

另外,还有灾害恢复和重建法。该法主要是解决震后灾区的重建规划,重建中的财政资助,重建中有关土地和房屋所有权权属关系的变更,重建中受灾群众享有的财政优惠政策等。

最后是灾害捐助法。震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救助工作的一个重要特色,但是,在目前的灾害捐助活动中,也出现了许多在法律上需要加以解决的问题,例如,捐赠人对捐款的监督问题,捐赠人如何享有税收政策上的优惠问题,政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工问题等,这些问题都需要用法律加以明确。

资料来源:法制网—法制日报