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莫纪宏:《监督法》为何只是“小”监督法?
历经20年的立法进程,监督法终于出台。专家表示,出台的监督法缩小了监督对象的范围,强化了人大常委会的监督职责,体现了立法的科学性。

“监督法的出台进一步强化了人大常委会对‘一府两院’监督的形式、程序和实效。特别是在保障各级人大常委会的监督实效方面,监督法相对于宪法和其他法律,有比较明显的发展。”2006年8月30日,宪法与行政法专家、中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏在接受《中国经济周刊》访问时说。

8月27日,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》(下称“监督法”)在十届全国人大常委会第二十三次会议上,以155票赞成,1票反对,5票弃权的表决结果,顺利获得通过。2007年1月1日起,该法将正式实施。

关于监督法的“大”“小”之争

不过,伴随监督法的出台,一个疑问也开始产生。此次出台的为何是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,而不是《中华人民共和国监督法》?也就是说,此次法律只规范了人大常委会的监督,其他形式的监督并没有纳入。

据《中国经济周刊》了解,此前20年的立法进程中,虽然其名称历经数次变化,但大部分时间为《中华人民共和国监督法》。

“这正是监督法历经20年才出台的原因之一。”莫纪宏表示,由于对监督对象的确定存在分歧,在监督法起草过程中,一直伴随着是起草“大”监督法,还是“小”监督法的问题。

所谓“大”监督法就是无所不包的监督法,而“小”监督法仅是各级人大常委会对“一府两院”的监督法。

此次出台的监督法就是“小”监督法,即只是涵盖各级人大常委会对“一府两院”的监督,而不包括各级人大、人大代表的直接监督。

“实践证明,‘大’监督法在立法上是很难行得通的,不仅立法体例难以建立,而且还容易照抄照搬现有宪法和法律的相关规定,从而影响立法的效果。”莫纪宏介绍说,法制建设的发展实践表明,比较成熟的监督形式还是各级人大常委会对“一府两院”实施宪法和法律的监督。

“只要对各级人大常委会对‘一府两院’实施宪法和法律情况的监督予以规范化和制度化,那么,宪法和法律所规定的其他监督形式也就很容易发挥作用了。”莫纪宏表示,此次监督法缩小了监督对象的范围,对监督主体也作了特定限制,应当说是立法科学性的表现。

常委会监督职责有哪些突破

虽然此次立法并没有涵盖以往法律所规定的所有形式的监督机制,比如人大对人大常委会的监督、人大对“一府两院”的监督、检察院的监督、审计机关的监督、监察机关的监督等,但新的监督法还是新增了相应内容,进一步强化了人大常委会的监督职责。

如监督法明确规定,上级人大常委会可以撤销下级人大常委会的不适当决议、决定,以及本级人民政府不适当的决定、命令;第32条明确规定,可以对最高人民法院、最高人民检察院的司法解释进行违法审查。这些都是在我国法律中具有突破性的规定。

莫纪宏表示,这些新增规定对于进一步理顺国家机关之间的宪法关系,进一步发挥我国人民代表大会制度在组织国家政权方面的作用,具有非常重要的保障意义。

而从整个立法来看,目前的监督法是在总结我国监督制度实践经验基础上产生的,继承衔接了以往宪法及其他法律中的有关规定,使其更具有可操作性。

关于“人大代表专职化”问题

“目前的人大代表还没能实现完全的专职化,这不利于监督作用的发挥。”一位专家接受《中国经济周刊》采访时说。

对此,莫纪宏表示,目前各级人大一般由各行各业的人民代表组成,在作出重大决定时可以保证最大限度地反映社会各阶层的意愿。但与此同时,也造成人大工作对人大代表个人素质的依赖性比较大。所以,应当在各级人大代表构成中保持一定的专家代表、专职代表的比例,以更好地发挥各级人大作为各级国家权力机关在实施宪法和法律方面所应有的作用。

“在代表完全专职化很难实施的情况下,可实行部分代表的专职化,特别是各级人大常委会组成人员任期内的专职化是很有必要的。这样既可以保证各级人大代表构成的广泛性,同时又可以保证各级人大常委会工作的有效性。”莫纪宏说。

资料来源:中国法律名家在线