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重大突发事件与紧急状态立法
非典型肺炎的突然袭击,震惊了国人,也震惊了世界。这一突发的公共卫生安全事件,不仅对人类医学发展水平提出了挑战,对人类的生活方式、心理承受能力提出了挑战,更对“政府”这一人类古老而不断发展的组织形式的运作提出了挑战。我们可以看到,在抗击非典的过程中,我国政府在各方面都做出很大的努力,也取得了明显的效果。然而,面对突如其来的灾难,我们的法学理念和法律制度,如何支持和监督政府的行为,这是在我们以前的法学研究中很少涉及,但又是十分重要的内容。“非典”的肆虐给人们提供了这样一个机会去思考,在各种可能出现的紧急状态下,我们的法律如何对政府的行为进行规范与授权。

在现代法治国家,为了严格地规范在紧急状态时期政府行使紧急权力,大多数国家一是在宪法中规定了紧急状态制度,给政府的行政紧急权力划定明确的宪法界限;二是制定统一的紧急状态法来详细规范在紧急状态时期政府与公民之间的关系,以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使行政紧急权力,同时也很好地限制政府的行政紧急权力,保护公民的一些基本的宪法权利不因紧急状态的发生而遭到侵害。

有关这方面的问题我们采访了中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员。

用法律调整紧急状态下的社会关系

相对于大多数中国人而言,“紧急状态”还是一个比较陌生的词语,对这个概念,莫纪宏研究员首先进行了分析。他说,紧急状态在各国立法上名称不一,近似的提法有“紧急事件”、“紧急情况”、“非常状态”、“特别状态”等,还包括一些狭义上的“戒严状态”、“战争状态”等。紧急状态在各国宪法和法律上的描述也不尽一致,但大致上的内容是近似的。比较有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”(PublicEmergency)的解释,即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成威胁”。紧急状态有以下几个特征:必须是现实的或者是肯定要发生的;威胁到人民生命财产的安全;阻止了国家政权机关正常行使权力;影响了人们的依法活动;必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等。根据引起紧急状态的原因不同一般可以把紧急状态分为两类:一类是自然灾害引起的紧急状态;一类是由社会动乱引起的紧急状态。

关于紧急状态法,莫纪宏研究员说,在现代法治原则的支配下,各国仍然注意制定法律来调整紧急状态下的各种社会关系,防止紧急状态的发生导致整个国家和社会秩序的全面失控。因此,制定了大量的规定在紧急状态时期如何处理国家权力与国家权力、国家权力与公民权利之间以及公民权利与公民权利之间关系的法律、法规,这些法律、法规构成了紧急状态法。是一个国家紧急状态时期实行法治的法律基础。在紧急状态下的政府权力与公民权利

在紧急状态下,由于全社会的任务首先考虑的是如何采取有效的措施来控制和消除紧急状态,恢复正常的生产、生活秩序,以及法律秩序,因此,社会公共利益,包括国家利益、国家安全,以及集体利益等要得到优先地保护。而要重点保护公共利益,维护法律秩序,就必须赋予政府以行政紧急权力,这些权力一方面相对于立法机关、司法机关的权力具有更大的权威性和优先性,另一方面相对于宪法和法律所规定的公民权利,行政紧急权力具有更大的法律权威,可以比平常时期更容易限制公民权利。为了实现公共利益,政府在平时不能采取的行政措施,在紧急状态时期就可以依法行使。

莫纪宏研究员同时特别指出,为了保障公民的权利不因紧急状态的发生而被政府随意剥夺,许多国家宪法和国际人权文件都规定,即使是在紧急状态时期,一些最基本的人权,如生命权、语言权、宗教信仰权等也不得被限制,更不得被剥夺,这些规定都是防止政府随意滥用行政紧急权,而使公民失去不应当失去的权利。

对于紧急状态下的政府行政权力,宪法中也应有相应的规定。为了保证在紧急状态时期政府不因行使紧急权力而无故限制和剥夺公民的宪法权利,使紧急状态纳入法治的范围内,许多国家都在宪法中明确规定了紧急状态制度,如印度宪法、德国宪法等。莫纪宏研究员认为,在宪法中规定紧急状态制度的目的,是为了通过宪法对紧急状态制度的确立,明确在紧急状态下政府所享有的行政紧急权力,防止政府在紧急状态时期随意行使行政紧急权力,从而给宪法所确立的公民权利造成不必要的侵犯。所以,在宪法中建立紧急状态制度是一个国家依法办事、崇尚法治原则的表现。我国的紧急状态法律

我国没有在宪法中规定统一的紧急状态法律制度,也没有一部统一的紧急状态法,但是,却制定了包括戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法和传染病防治法等法律在内的紧急状态法律,这些法律都明确规定了政府在不同的紧急状态时期可以采取的紧急措施以及公民在紧急状态时期应当受到限制的权利和必须履行的法律义务,总的来说,我国在紧急状态立法领域是有法可依的,但是,也存在着一些问题。

莫纪宏研究员指出,我国现行的有关紧急状态的法律存在的问题主要有三方面:一是紧急状态法律制度不统一,每一个单行的法律只能适用于一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一个统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政紧急权力留下法律上的漏洞;三是对公民的权利保障没有底线,这样造成了公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。所以,应当在总结国外紧急状态立法经验的基础上,一是在宪法中明确规定紧急状态制度,二是制定统一的紧急状态法,规定统一的紧急状态下的政府应急机构和应急机制。只有这样,才能贯彻法治原则,保障政府在紧急状态时期也能够贯彻依法行政原则,保障公民的权利不受非法侵犯。资料链接

3月27日,香港特别行政区政府宣布,禁止探视非典病人,曾与非典患者接触的人士须于十日内每天向指定的卫生署诊所报到,并开始在所有入境管制站实施检疫申报措施;3月27日,宣布中小学生及幼儿园停课;3月31日决定对疫情严重的淘大花园E座实施封楼隔离;4月10日,正式发出“家居隔离令”,对证实感染了非典的家庭实施隔离措施;4月26日,体温量度措施扩大到所有入境口岸;大学停课、建立两亿元抗疫基金等措施,也相继推出;

4月14日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,讨论建立突发公共卫生事件应急机制问题。会议要求制定相关行政法规,从法律上保障突发公共卫生事件的应急反应机制的法制建设;

4月14日,卫生部、财政部、铁道部、交通部、民航总局联合发出通知,要求地方各级人民政府和各级各类卫生、铁路、交通、民航部门要高度重视通过交通工具可能造成传染性非典型肺炎的传播,严堵通过交通工具传播非典型肺炎的渠道;

4月14日,根据《中华人民共和国传染病防治法》第三条规定,国务院果断将我国非典型肺炎列入我国法定传染病进行依法管理,每天向世界卫生组织通报情况,并向社会公布疫情;

4月14日北京启动一级疫情控制措施;

4月16日,国家发展和改革委发出通知,要求各级计划、物价部门密切配合有关部门做好非典防治工作,充分发挥价格工作在维护社会稳定方面的作用;

4月21日,国务院办公厅发布关于2003年“五一”放假调休安排的通知,取消“五一”长假;

4月23日,北京市发布了对“非典”疫情重点区域隔离控制通告,要求对受到非典型肺炎扩散污染的人员和场所,应当依法采取隔离措施,政府有关部门、社会组织和个人应当予以配合。对于拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离治疗的,可以由公安部门协助治疗单位采取强制隔离措施;

4月24日,北京市采取紧急措施,宣布中小学生停课。在此前,广州、香港等也已先后宣布中小学生停课;

4月24,温家宝主持召开国务院常务会议,决定成立国务院防治非典指挥部,国务院副总理吴仪任总指挥;会议决定,中央财政设立非典型肺炎防治基金,基金总额20亿元,从预算总预备费中安排;

4月28日,经中央军委主席江泽民批准,全军各大单位将紧急抽调1200名医护人员支援北京市组建非典型肺炎收治定点医院;

保险公司推出了投保200元保额10万元的针对非典专项的短期健康险,投保人可以迅速获得保障。经保监会批准,泰康、太平洋、光大永明等八家保险公司开始销售针对非典的专项保险。

资料来源:新浪新闻中心

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莫纪宏