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非典型肺炎防火墙应该靠什么加固
中心事件

吉林省长春市一张姓家族,因拒绝向卫生防疫站流行病调查组提供“联络图”名单,并不服从隔离管理(最后公安介入强制执行),甚至撕毁流调表……最终导致家人错过最佳治疗时机。10天后,当流调人员终于从其他渠道弄清事实时,他们一家已8人感染、10人疑似,还有三人不治而亡。并且由于他们的不完全隔离,还导致了200余人被隔离观察。

蔑视责任必将付出代价。如果说集中在张家的“因果报应”堪称罕见的话,在“非典”时期类似张家的做法我们耳熟能详。有人曾比喻说,在与“非典”有关的确诊病人、疑似病人和密切接触者之间采取隔离措施,就好比为正常人群构筑了一道“防火墙”。如果有人试图冲过这道墙的话,于己于人都是灾难。

我们现在更关注的是,这件事的发生是否偶然?它是否凸显了我们立法和执法上的空白点?我们应该如何重塑政府和百姓间的信任关系?公民在强调权利的同时是否想到了义务?这些问题的意义可能已远远超过了事件本身。

1 自食恶果,家人陆续病亡

今年81岁的张老太是长春市的一位家庭妇女,育有三子三女。4月初,她因支气管炎发作住进吉林大学第一医院呼吸科,碰巧与刚从北京回来的聂某同住一间病房;其间,张老太的几个子女轮流到病房陪护或探视。一周后,她被女儿转入长春市中心医院。其间,她的二女儿也开始发烧。4月19日,曾与张老太同居一室的聂某被确诊为长春市第一例“非典”患者。

为控制传染源,当天上午10点,长春市的流调人员在市中心医院找到了张老太和正在护理她的二女儿,一方面请她们提供所有密切接触者名单;另一方面也把其列入疑似者名单要求隔离到“非典”定点医院。但其家人威胁说:“张景芳年岁已大,把她折腾出好歹,由你们负责……”自始至终不承认还有其他家人也探护过老人。

从上午10点到晚上近7时,先后增援了两拨警力,才完成了对张老太及两个女儿的强制转移工作;这期间,他们家人有的把流调表抢去撕了,有的还对执法人员拳打脚踢;女儿甚至威胁说:“我们一家人就是死也要死在一起,不用你们管。”女婿则称:“我不管什么法不法,最多坐几年牢,我认了。”

此后,被隔离的三人全部开始发病。几天后,张的大女儿也开始发烧,但她擅自做主乘出租车到非定点医院去输液,当被接诊医生定为疑似病例要求隔离时,她断然拒绝,并谎称自己去传染病院就诊……

由于张一家人自始至终不肯提供全部接触者名单,流调人员只能从当地派出所和她的孙子那里了解情况,待到全部搞清张家“联络图”时,已是9天以后。这时,张家已有8人确诊,9人疑似,两天后张的外孙女也被定为疑似而隔离观察。

而此间,大女儿乘坐的出租车司机一直没有找到;其女婿发病前也曾与本厂69名同事以洗澡、开会、就餐等形式接触;儿子所在单位的40多人也全部被隔离观察;据统计,因其一家隐瞒、漏报造成后来被动隔离的至少有200人。在隔离治疗期间,他们还违反规定,互相走动探视,造成二次交叉感染,最后有三人不治而亡,占到整个长春市因“非典”而亡的4例人中的3例。

2 强调权利时是否忽视了义务

北京市疾病预防控制中心应急中心副主任滕仁明说,我们作为流行病调查现场处理组的成员,每天都会碰到类似的人和事;有的还不仅限于公民个人和家属,个别的医院也不合作。

关键是要加强宣传以提高公民意识。现在出现了一个不平衡发展的趋势,就是当紧急事件发生后,个别的人总是过于强调个人应有的权利,而漠视了公民应尽的义务。

传染病不是简单的外伤,它的失控,不仅对你个人,还会对家属和社会造成不可估量的损失。我们在绘制“非典”患者及疑似患者的密切接触者“联络图”时,常会遇到以“隐私”为由拒绝提供时间、地点、接触人士及联系方式的,说它牵扯到个人的名誉和形象。殊不知第一这根本构不成隐私;其次,我们会为每一个调查对象尽保密义务的。

中国疾病预防控制中心的研究员孙承业也说,对突发性公共卫生事件,它的危害不光是对个体健康的危害,更重要的是对整个公共健康和社会安全的威胁。相关个体和社会制度应保证事件调查的顺利进行,使其得到完整的调查细节,以便采取控制措施,使事件得到有效控制。在此环节中,任何所谓个人“隐私”,都应该服从公众和社会整体利益的大局。

北京大学社会学系教授夏学銮也认为,这件事反映了我国公民素质和道德水平的差距。张家不是唯一一家,也不是最后一家拒绝隔离或控制的人家;“非典”病人从医院逃跑的事情时有发生。事实上愿不愿意隔离和治疗,在这里已经不是一个个人问题,而是一个社会问题。在这个问题上没有个人自由意志!对于这种传染病,每一个有社会责任心的公民,都应该主动报告,主动隔离,主动治疗,这是现代公民对社会应尽的责任和义务。否则可能是一种犯罪行为!

3 执法能否更果断些

对张家的强制隔离措施,花了近九个小时才完成。据悉,由此长春市中心医院被迫封闭,该科医务人员和患者共92人被隔离观察。北京市公安局某“非典”处置队负责人认为,可能存在执法不够果断的问题。他说,根据《传染病防治法》,我们完全可依法在紧急情况下使用强制措施(包括必要时使用强制工具),而用不着畏首畏尾。我们的原则虽然是要“慎用”强制手段,但“慎用”不是“不用”。因为张家人撕毁流调表、拒绝提供真实接触者名单,并以死相要挟,已威胁到执法人员,并有可能将病源范围扩大(后来的事实证明了这一点)。

当然考虑到执行对象是老人也是病人,应将全部医疗配护跟上,以打消其家人顾虑,但他们以“老人年岁已大,出事由你们负责”相威胁,根本没有考虑到不隔离可能死人更多。至于他们后来出现的殴打大夫的行为,以及由于回避隔离造成的200多人被控制观察的后果,完全可以先治病,然后依《治安管理处罚条例》和《刑法》被严肃追究法律责任。

4执法时是否有些底气不足

而东城公安分局的民警李慕子则认为,从事“非典”处置工作面对的大多是“患者”及相关人员,对象的特殊性决定了工作原则和法律依据的改变。民警们处理的原则多以耐心说服劝解为主,强制手段为辅。国务院颁布的《突发公共卫生事件应急条例》,虽明确了公安机关在突发公共卫生事件中的工作职责,使公安机关处理事件的过程有法可依;但可惜的是,缺乏能进一步完善具体指导警察配合医疗卫生部门处置“非典”事件的可操作性的细则。比如应具体明确“强制”手段的“度”用到哪一步为宜?处置队员们采用的具体强制手段又是什么?因为采取强制手段的对象毕竟大多是病人而不是犯人。

另一位执法者也对记者说,如果说对长春一家的强制措施不是很果断的话,从执法角度看,与当时适用法律的操作性不强,让执法者心里不是特别有底有关。比如说,依据《传染病防治法》和卫生部4月8日将“非典”列入法定传染病的《通知》精神,对拒绝隔离治疗者,可提请公安机关强制执行。

但准确地说,这一措施本是专对甲类传染病的;而到目前,我们也未把“非典”列入甲类。另外,在传染病流行暴发期间,拒绝隔离治疗的确诊患者或疑似患者到底应关在哪里,是看守所?还是医院?如何解决又隔离又治疗的双重问题?这些都没有明确。因此,法规应规定医院设置相应强制隔离室,以避免将传染病人关入看守所。他说,现在执法强调依法,如何把握这些在法律上没有明确规定,使队员们在处理事件时可能显得底气不足。

5 不能总是头痛医头脚痛医脚

孙承业是参与起草《突发公共卫生事件应急条例》的专家之一。他认为长春事件恰恰暴露了我们在《条例》出台前,法律和机制的空缺。他说,在我们讨论过程中,常有些执法部门的同志提到类似个别人这种不配合,自己拿他“没办法”;找不到相关执法依据。

他说,国外对应急事件的处理,都有比较完整的制度:包括有监测、有报告、有响应、有处置等一系列完整的机制。包括指挥运作体系、技术支撑和法律保障制度。

而我们国家在“非典”出现前,对任何突发事件,包括突发公共卫生事件的处理,总是处在头痛医头、脚痛医脚的状态:既缺乏完整的法律保障体系,也缺乏统一的集预防和控制于一身的指挥运作体系。《传染病防治法》仅是对公务人员的渎职作出了规定;而对公众的不配合,并没有过多框定。

中国社会科学院法学研究所的莫纪宏研究员也介绍,日本在1900年就制定了《传染病预防法》,为了适应形势,其后又做过数次修改。对每个公民应负的法律责任有明确规定。瑞典新修改的法律,更是将任何使他人感染致命疾病的行为都视为犯罪。不管你是故意还是过失。这就使得执法者有法可依。

在预警系统上,国外有统一的指挥运作机制。而我们的应急机制还不统一,还存在多头设立的情况:地震、洪灾、森林大火、现在又是“非典”,什么来了,就成立什么指挥部,由各部门牵头负责;但问题是如果发生多重灾难重合的情况该听谁的呢?因此应像国外一样建立一个统一的应急机制,平时预防检测;一旦灾难来临,就可启动应急系统。据悉,在国外,此机构一般由首相或部长担纲。

6 谁说当时无法可依

莫纪宏是我国专门从事灾害法和紧急状态研究的专家。与其他专家观点不同,他认为没有《条例》和两高的司法解释,我们的法律也基本够用。因为《传染病防治法》及其《实施办法》和卫生部的《通知》,一个是法律,一个是行政法规,再一个是行政规章,已构成基本的法律框架。

他说,《传染病防治法》第7条明确规定:一切单位和个人必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防控制措施,并有权检举、控告违反本法的行为。这就以法律的形式明确了包括张某一家在内的每一个公民,在传染病暴发和流行期间,必须要承担的基本法律义务:接受查询、检验、调查取证,以及必要时的隔离等预防控制措施。

剩下的就是谁来执行?1991年,国务院批准的《实施办法》的第一条又规定,在传染病暴发流行期间,政府可依法行政……

当然,卫生部在其《通知》中确实没有明确“非典”到底是甲类还是乙类?但我想之所以不明确,一是因为SARS是一种新的病毒,病原还不确定;另外,就是世界卫生组织也一直未把它定为“国际检疫传染病”,而仅对它发出了“旅行警告”。

但并非不明确就不能依法管理。对其控制措施,卫生部的《通知》已明确,就是按照《传染病防治法》的第24条第1款执行。(这就表明其控制措施适用于甲类传染病的控制措施)而这就包括必要时使用强制手段执行。

至于像张某一家这样拒不配合流调部门如实提供名单,还撕毁调查表,甚至殴打卫生监督所工作人员的,我认为一方面可以“妨害公务”追究其行政责任;另一方面情节严重的,可以“妨害公务罪”追究其刑事责任;另外,如果通过检查,他家人的逃避确实构成传染源的,还可根据《实施办法》第66条第6款的规定,即导致病原体扩散的,可视情节轻重,处以5000元至20000元不等的罚款。

7 应及时修改《传染病防治法》

中国法学会刑法学研究会名誉会长、武汉大学博士生导师马克昌教授认为,卫生部不对“非典”做出甲类或乙类的判定,肯定有其客观原因。但上面无把握,下面就不好操作。单依据《传染病防治法》,很多法律问题无从判定。是国务院的《突发公共卫生事件应急条例》和两高的《司法解释》,

把如何实施处理和如何承担责任等棘手问题都具体化了。

比如《传染病防治法》第22条,只对政府公务人员应尽的职责有较细规定:“各级政府有关主管人员和从事传染病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员,不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情。”而对个人不尽公民义务的罚责则没有;而《条例》则把应承担义务的人员面拓广了:是包括任何“单位和个人”;而且还特别增加了“缓报”一项。如果张某一家的行为发生在《条例》颁布后,他们就可以立即依法得到处理。

有人提出按“妨害公务罪”追究张某一家的刑事责任,我认为在《司法解释》出台前,理由是不充分的。因为根据《刑法》对“妨害公务罪”的定义,只有“在自然灾害中和突发事件中,以暴力威胁方法阻碍红十字会工作人员依法履行职责的”一项与其行为接近。但传染病流调人员算不算得上是红十字会人员,还有待商榷。而《司法解释》的第8条就明确说明:“以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员、红十字会工作人员,依法履行为防止突发传染病疫情等灾害而采取的防疫、检疫、强制隔离、隔离治疗等预防、强制措施的”,可以“妨害公务罪”并罪论处。把流调人员作为国家工作人员涵盖进去,就有法可依了。

另一方面,《条例》与《传染病防治法》对比,前者精神都是和现行《刑法》相衔接的;而《传染病防治法》则存在很大缺陷。因为它出台时,是1989年,那时还是适用于1979年颁布的旧《刑法》;而1997年之后的新《刑法》的一些罪名都发生了变化。比如,《传染病防治法》规定:有本法第35条所列行为之一,引起甲类传染病传播或者有严重危险的,可比照《刑法》第178条规定,追究刑事责任。而1979年旧《刑法》第178条的罪名是“违反过境卫生检疫规定罪”,现在新《刑法》第178条的罪名都已经变为“伪造、变造国家有价证券罪”等了,再以此罪名定罪显然不合适,更适宜的罪名应是新《刑法》第330条的“妨害传染病防治罪”。

8 重塑百姓对政府的信任工程

北大夏学銮教授认为,长春市的流调人员为防止SARS的进一步扩散,找到张老太和她的二女儿调查陪床人员名单,并准备采取隔离措施,这本来是一件仁义之举,但最后事情弄成了这样,不能不令人深思。

我们常说,要把好事办好,大事办实。一件好事何以办成这样?为什么一些人什么都是“对抗”?这不能不令人“纳闷”。从社会学角度分析,与百姓对政府信任关系的缺失有关。

中国社会转型期人际信任关系普遍缺失,特别是干群之间、百姓和政府之间基本信任关系出现解体。信任高于理解,有了信任,不理解的也会执行;没有了信任,好事他也会给你想歪了。正是在这一点上,促使我们不得不反思反腐倡廉的重要性。这件事让我们看到,其他事务都可以缓办或不办,而解决信任危机问题或重塑信任关系工程则是各级政府的当务之急!

在执行这项工作的时候,我们的工作人员首先要充满人文关怀精神,从建立信任关系入手,让当事人接纳你。如果就事论事,简单粗暴,甚至表现出颐指气使、趾高气扬的样子,就必然会遭到当事人的反感和拒绝。行政执法人员要发展以人为本的现代管理理念,从以管理为本转到以服务为本,寓管理于服务之中。

9 “非典”是甲类还是乙类不能回避

“长春这家人的报道我看了。当身旁的唾骂声不绝于耳时,我想我得向专家讨几个说法!”一位曾被隔离的人士告诉记者:

我所在的那座小区,因发现有“非典”病人,被封闭了十多天。得到消息时,大家都显示了极为克制和配合的态度。但这并不是说,我们就不再思考其合理合法性?

我是学法律的,更爱从法理上去“较真”政府行使权力的对错。借着被隔离的空闲时光,我把有关法律法规调出来好好地学了一遍。我发现有几个疑问我解释不了。

首先,这“非典”到底算甲类传染病还是算乙类?根据卫生部《通知》精神,没有把它定为甲类;而如果不是甲类(以及乙类中的艾滋病和肺炭疽病),是没有理由让我们“享受”隔离待遇的,更不用说借助公安机关的外力强制执行了。因为对传染病是按分类采取措施和论罪的,这是判断张家及许多逃避配合或救治的人是否有罪或有过失的法律前提。

其次,根据《传染病防治法》,卫生部没有资格增加甲类传染病,须得由国务院来确定;可现在卫生部在回避它是甲类还是乙类的同时,就采取了只适用于甲类的强制措施,我不知这于法说不说得通?

再次,从立法程序上讲,《传染病防治法》是经过全国人大常委会通过的,现在卫生部以《通知》的形式,把“非典”作为补充,增加到甲类传染病才能运用的强制手段中去,这就等于修改了《传染病防治法》的第24条,扩大了它的适用范围。而作为部门的行政规章,它是无权修改人大立法的,这就不能不牵扯到它的法律效力问题。如确有必要应由人大召开紧急会议来通过。我不知我们为什么没这么做? 人们都说“非典”是非常时期,但非常时期也得按惯常的法律程序走。

资料来源:央视国际