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突发事件从流行名词到写进法律的前前后后
2003年春天,"非典"肆虐。

也就是从这个春天开始,"突发事件"这一名词迅速流行。

如果说是"非典"这起公共卫生突发事件,让"突发事件"这四个字成为老百姓茶余饭后的谈资,那么2007年11月1日正式实施的《突发事件应对法》则让这四个字融入了老百姓的生活。

"突发事件"从流行名词到写进法律,四年时间,个中曲折,值得铭记。

从紧急状态法到突发事件应对法

中国法学会宪法学研究会副会长、中国社科院法学研究所研究员莫纪宏回忆说,他参与草案的起草要回溯到2003年"非典"期间。

"当时在着手准备《突发公共卫生事件应急条例》的起草工作,有人提议是否出台一个有关的法律。"

提议暂时搁浅,原因是由于当时的宪法并没有这方面的提法。

转机来自2004年修宪。2004年现行宪法在第四次修改时将宪法中的"戒严"修改为"紧急状态"。这为以后的立法工作提供了立法依据。也从这个时候起,专家们便着手起草《紧急状态法》的专家建议稿。

2004年,中国人民大学宪政与行政法研究中心执行主任莫于川将自己牵头写出的专家建议稿提交给国务院法制办。与莫于川同时进行草案起草的,还有几个相关的研究机构和政府单位。

莫纪宏告诉记者,国务院法制办委托清华大学、中国人民大学、上海市行政法制研究所来专门起草专家建议稿。当时,专家起草建议稿的热情很高,很多大学和研究机构都独立起草了草案,"最后交给国务院法制办的大概有十几部草案"。后来,"由于向国务院法制办提交的专家建议稿类型和数量太多,而专家建议稿中的内容理论化倾向太明显,不能直接作为底稿使用,因此,又成立了以国务院法制办领导为组长的起草小组。"

而在同年12月,起草小组已经讨论通过的草稿并没有提交全国人大。原因在于名称问题。据莫纪宏回忆,起草小组认为不宜在和平时期轻易使用"紧急状态",所以,在立法过程中就突出了政府在应对"突发事件"中的作用。法律的名称还一度修改为《紧急状态与突发事件应对法》,最后经国务院领导同志确定,定名为《突发事件应对法》。

这一个立法转向,源于什么样的考虑呢?

清华大学教授于安对记者说,"紧急状态"是一种极端的社会危机状态。它的法律标志是宪法规定的国家民主决策体制的运行发生严重障碍,公民的基本宪法权利受到严重限制和剥夺,这种情况发生的几率很小。现在的突出问题是,局部的、不至于达到极端程度的突发公共事件频繁发生,对国家和人民的利益造成严重损害。"从有效利用立法资源的角度,优先制定一部行政法意义上的《突发事件应对法》,提高应对这些频繁发生的局部突发事件的法律能力,比制定一部《紧急状态法》更为迫切。"

在最后出台的《突发事件应对法》中,涉及的突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全四类,对于"紧急状态",只在该法第六十九条有一个原则性的规定。

"第五十七条"的前前后后

行近两年,2006年6月24日,在十届全国人大常委会二十二次会议上,《突发事件应对法》草案首次提交审议。

国务院法制办主任曹康泰在会上作了关于草案的说明,其中提到,在着手研究起草工作过程中,起草领导小组重点研究了美、俄、德、日等十几个国家应对突发事件的法律制度,举办了两次国际研讨会,并多次赴地方调研。在此基础上,先后起草了征求意见稿和草案,并征求了全国人大、全国政协等有关单位和有关社会团体等的意见。

草案洋洋洒洒十万言,而令立法者始料未及的是,这部"千辛万苦"的法律草案会因为其中的一条规定引来强烈的争议---草案第五十七条规定:"新闻媒体违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况,情节严重或者造成严重后果的,由所在地履行统一领导职责的人民政府处以五万元以上十万元以下罚款。"

草案一公布,第二天新华社发布了消息:"媒体违规擅自发布突发事件事态发展信息至少罚5万元。"消息一经播发,舆论一片哗然。此后几天,国内各媒体以及一些国际著名主流媒体的批评质疑声也持续高涨。

与媒体的"情绪"高涨相同,一批专家学者纷纷撰文提出批评。批评的落点出奇的一致:规定语焉不详,有违宪嫌疑。

与此同时,全国人大常委会在审议该法律草案时,许多委员也对此提出了质疑,认为这样的规定存在严重问题,不利于应急工作的信息公开和公民的知情权维护,并将间接纵容政府的瞒报、虚报行为。

面对这样的"突发事件",国务院法制办采取了"应急"办法。2006年7月3日,国务院法制办举行新闻发布会,国务院法制办副主任汪永清就这一规定引发的争议回答中外媒体的提问。这次新闻发布会也在不知不觉中创造了一个"历史":起草机关专门就正在审议的法律草案中的具体特定条款召开新闻发布会,在中国的立法史上尚属首次。

汪永清解释说,草案中有关对媒体的处罚规定只有在违反规定,擅自发布不实信息或者报道虚假情况,情节严重或者造成严重后果的情况下才适用,这不会影响新闻媒体正常报道有关突发事件的信息。

但为什么会有这样的规定呢?汪永清强调,立法本意是为媒体报道突发事件提供方便和条件,而不是相反。于安告诉记者,"这一规定是后来加上去的,在专家讨论这一环节并没有这一条。"后来了解到,草案在征求意见时,个别部门和一些地方政府认为,结合现实中的实例,增加约束媒体的内容,于是有了这一规定。"总的来说,立意是好的,没想到会引起这么大的反响。"莫纪宏说。

新闻发布会后,舆论解读认为这条规定不可能原封不动地通过。

删除或者完善?立法机关会作何选择?全国人大常委会首次审议后,旋即开始征求各方意见。

中国社科院建议取消这一规定,理由除不利于政府形象外,还有"我国现有的媒体管理规定比草案的规定更为全面严格,许多其他法律责任形式都比罚款更为有效"。

中宣部则建议对新闻单位的违规行为,除由当地人民政府处罚外,还可以由行业主管部门处罚;国家广电总局的意见是,"违反规定"的表述过于笼统,应该予以明确。

地方各地的意见亦不相同,北京市政府建议修改为"并对新闻媒体的采访依法进行管理,对送审稿件进行把关",以及增加"对不利于紧急处置的信息不得报道"等内容。山东、重庆、武汉、大连等地方则认为对媒体采取罚款的方式不妥当,同时也堵塞了媒体对政府的监督渠道。

各方意见被汇总起来,最后的结果是,提请全国人大常委会删除这条对媒体处罚的规定。

一年之后,好消息终于传来。2007年6月24日提交全国人大常委会二审的《突发事件应对法》草案,删除了有关新闻媒体不得"违规擅自发布"突发事件信息的规定。这一删除也被称为一个非同小可的"删除"。

同年11月1日,《突发事件应对法》正式实施。

2008:冰雪和地震"突袭"《突发事件应对法》

2008年1月,一场罕见的冰雪灾害突袭了大半个中国。正式实施仅仅60多天的《突发事件应对法》,迎来了第一次真正的考验。

"从事件的处理情况来看,该法的作用并不显见。"于安认为,政府在运用《突发事件应对法》处理气候危机及衍生灾害时仍显生疏,程序运用尚欠规范。在处理时,政府更多倚重自上而下的行政预案和行政会议。这种方式规范程度较低,预防性不强,并且行政方式不像法定程序那样周全,对于各级责任人的法律责任追究也不是很明确。

莫纪宏表达了同样的观点,"现行的应急预案制度以及《突发事件应对法》,所确立的应急体制应有的组织、协调和防范作用,并没有完全发挥出来。"

更严峻的考验还在后头。

同年5月12日,汶川发生大地震。《突发事件应对法》临"震"会给出什么样的考卷呢?

谁也没想到会是这样的结果。当全国人民万众一心抗震救灾时,却发现《突发事件应对法》在应对地震时"其作用仍不显见",因为"它在制定时就不是一部针对极端性突发事件的法律"。

根据该法第三条和第六十九条的规定,国家实行突发事件的分级制度。对于社会危害性最大的最高等级突发事件,原则上应当按照紧急状态法处理。"这样一来,在我国尚没有自然灾害类紧急状态法的情况下,对于像四川汶川大地震这样的极端性自然灾害,就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。"于安说。

莫纪宏则撰文指出,《突发事件应对法》对实践中可能出现的突发事件调整力度不够,没有将与突发事件密切关联的紧急状态制度详细加以规定。在汶川大地震发生后,地震中心区域的政府救灾部门自身已经丧失了救灾的功能,固然就无法再依据《突发事件应对法》的规定来承担相应的应急与救援的法律责任。

在立法之初,谁也想不到像汶川大地震这样的极端性突发事件会在这么短的时间内降临,"几率那么小,却让我们碰上了,只能说当初在立法的时候,我们还有些功利,缺乏足够的远见。"于安反省道。

这样的认知也来自立法机关。

2008年5月22日,在十一届全国人大常委会举行的第四次委员长会议上,全国人大常委会委员长吴邦国在讲话中指出:要"研究修改《突发事件应对法》、《防震减灾法》等相关法律法规,增强针对性和可操作性。"这是中国最高立法机构首次提出拟修改《突发事件应对法》。

实施仅半年即面临修改,从立法机关如此迅速的反应中,人们开始对这部法律的立法质量重新审视;同时,这部法律对社会生活的重要性和紧迫性也已显见。

莫纪宏