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中国立法工作中的公众参与
【学科分类】宪法学 立法学

【关 键 词】宪法 立法法 立法程序 公众参与 专家立法

【作者简介】中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师;专业方向:宪法学、行政法学、国际人权法学;联系方式:北京沙滩北街15号(100720)中国社会科学院法学研究所;电子信箱:jihongmo@163.com; jihongmo@yahoo.com ;联系电话:0086-10-64054114,0086-10-64054333;联系传真:0086-10-64014045,0086-10-64054114

【收稿日期】2009年8月19日

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【责任编辑】刘小妹

近两年来,随着十一届全国人大常委会立法规划的出台,一批对于促进社会主义现代化建设、完善社会主义法制具有非常重要意义的法律即将审议通过,有中国特色的社会主义法律体系即将全面建成。而在这一系列立法成就的背后,最引人注目的应当是中国的立法工作在各方面都取得了巨大进展,立法中的公众参与制度逐步完善,保证立法质量的立法听证程序、立法后评估制度、法律法规清理等制度得以建立,规范性文件备案审查机制日益健全并开始发挥自身重要的立法监督功能等,诸如此类的立法工作,都从民主性、科学性、合宪性等价值角度,有力地推动了中国的立法发展,为到2010年初步建成具有中国特色的社会主义法律体系奠定了制度基础。

一、立法中的公众参与制度逐步完善

公众参与立法是立法民主化的重要形式,也是近年来中国立法工作的一个非常重要的特色。公众参与立法的渠道非常广泛,形式也多样化。根据2000年《立法法》第5条的规定:立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动。根据《立法法》第34条第1款的规定:公众参与立法的形式包括座谈会、论证会、听证会等[1]。其中,专家参与立法作为公众参与立法的一个重要方面,在中国的立法工作中起到了非常重要的作用。这也形成了中国立法公众参与制度最重要的特色,目前还很少有其他国家存在相类似的制度[2]。

(一)立法中的公众参与得到了立法机关的高度重视

公众参与立法制度是指不特定的社会公众(自然人、法人或其它组织)在有立法权的立法主体的组织下,依照法定程序或采用法定方式有序地参与立法主体创制、修改、补充、废止规范性法律文件的活动,以充分表达意见或利益诉求,并对立法主体的立法活动全过程实施监督的民主立法制度。公众参与立法制度作为现代民主立法制度不可或缺的重要组成部分,是以“人民主权原则”为其理论前提,以“自然公正的程序正义原则”为其保障,而其核心理论渊源是兴起于20世纪末的协商民主理论。于尔根·哈贝马斯的“商谈理论”认为:法律规范的有效性与通过民主原则所保障的所有潜在相关者对法律规范制定的参与和同意是密不可分的。这是协商民主理论在公共决策的首要领域——立法决策领域的适用,即构成了公众参与立法制度的理论基础。[3]

从立法实践来看,中国已形成了具有中国特色的以代议民主为主、协商民主为辅的民主立法形式。迄今为止,全国人大及其常委会已有20余部法律草案实施“全民参与”的公开立法。自2000年《立法法》及2001 年国务院《行政法规制定程序条例》和《行政规章制定程序条例》颁布以来,在政策和法律的引导下,中国公众参与立法的实践在广度和深度上有了很大拓展。在中国现行的一元两级多层次的立法体制内,公众参与的协商民主形式在宏观和微观、中央和地方、权力机关和行政机关等多个立法层面发挥作用,不仅立法草案公开的数量越来越多、公开的频率越来越快,而且,公众参与立法的形式也从单一的公众讨论发展为听证会、座谈会、论证会等多种形式并存。当然,目前最重要的形式还是听取公众意见和由立法机关召开立法座谈会,专门的立法听证会还没有在立法程序中得到普遍采用。以2007年全国人大通过的《中华人民共和国物权法》为例,该法律草案仅仅在全国人大常委会就进行了七次审议,包括吴邦国委员长在内的全国人大领导都以不同的形式参与立法座谈会,在立法座谈会和公众提出立法建议的过程中,立法机关确实认真听取了公众提出的大量的好的立法建议,并写到法律草案中,可以说,《物权法》的起草过程中是改革开放以来我国立法机关“开门立法”的典范。[4]2007 年10 月,中共十七大报告明确指出:“制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”;2008 年3 月温家宝总理在政府工作报告中明确承诺:“制定与群众利益密切相关的行政法规、规章,原则上都要公布草案,向社会公开征求意见”;2008 年4 月全国人大常委会委员长会议决定,今后全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,向社会广泛征求意见;2008年5 月,国务院制定的《政府信息公开条例》施行,通过保障公众的知情权、监督权等民主权利,使公众参与立法的基础更加坚实。尤为值得一提的是,2007 年1 月,广州市首开先河,制定实施了《广州市规章制度制定公众参与办法》,为公众全过程参与立法开辟了法律化、制度化的轨道。从法律草案个案公开到常态公开,从立法单一环节的公众参与到全过程参与,中国扩大公众参与立法权的改革探索与实践,在立法主体对公众民主权利的充分尊重和公众积极参与立法的良性互动中呈现出渐进式发展的良好态势,亦为公众参与立法制度的完善奠定了坚实的实践基础。[5]目前全国人大常委会公开征求社会公众意见的立法草案有直接关系到人民群众切身利益的《国家赔偿法》(修改稿)、《社会保险法》等。

当然,也要看到,目前,一般社会公众参与立法活动的程度、范围、作用并不是十分大,立法机关在强调立法程序民主化的过程中主要采取“以我为主”的方式,即便像《物权法》这样影响巨大的法律,在起草过程中,遇到复杂和尖锐问题时,也只是由国家最高立法机关出面广泛地听取意见,没有完全体现立法活动“利益集团”、“利益群体”最直接的诉求和要求,也就是说,目前征求立法意见的形式与“立法听证会”的作用机制还有很大区别。真正在立法活动中对立法机关立法产生实质性影响的,还是那些立法机关经常性邀请参与立法论证会的各类“专家、学者”。一般公众的立法意见,甚至是立法议案,通常只能走由人大代表提出议案的途径。所以说,目前我国社会公众参与立法的形式还有一定的局限,实际效果还有待进一步提升。倒是地方立法机关在“立法听证会”方面有一些值得肯定的做法。

例如,2008年12月10日,《上海市门弄号管理办法(修订草案)》的立法听证是一次较为成功的实践。当天共有23名听证代表参加此次听证会,公安、建设、房管等相关政府部门代表到场旁听,十几家新闻媒体现场进行采访和报道。目前,经过听证的《上海市门弄号管理办法》已经正式发布实施。与以往举行的听证会相比,此次听证会在听证议题的选择和介绍方式、听证代表的遴选和参与等方面也体现出一些不同以往的特点:(1)首次在发布听证会公告时对听证议题进行背景说明;(2)听证代表采用自愿报名与定向邀请相结合的方式产生;(3)首创以PPT形式演示议题内容;(4)听证会辩论色彩强,现场气氛热烈;(5)听证报告纳入审议程序,听证意见处理情况及时反馈。但在听证过程中,还有一些问题值得思考的问题,比如,如何确定听证项目和听证议题?对立法的必要性是否可以听证?听证代表如何确定(选择)?就目前的实践来看,一是时间较长,一是只能进行总体意见回复,还不能对听证代表一一回应。[6]所以说,立法中的公众参与要真正走向规范化、制度化,成为立法活动的常态性制度,还需要假以时日,有许多问题需要进一步探索。

(二)专家参与立法在立法工作中发挥了重要作用

在中国的立法工作中,专家参与立法对立法工作具有非常重要的价值。具体说来,专家立法对代表机关立法活动的影响区域包括以下几个方面:

1、专家立法可以为立法机关提供很好的立法选题,为立法机关制定科学可行的立法计划和规划提供科学依据。

任何国家的立法机关的立法活动都具有一定的稳定性和连续性,尽管存在着代表机关换届的问题,但在基本政治制度保持不变的前提下,法律制度自身的稳定性和连续性是不容置疑的,后一届的立法机关也不可能大幅度地修改或者是废止前一届立法机关制定的法律,而新选举产生的代表机关也需要在原来的立法制度框架内来规划本届任期内立法的各项任务。作为立法机关的代表机关虽然是以民主原则为基础产生的,具有高度的政治性,但代表机关作为民意表达机构其民意的表达是具有连续性和继承性的,这就需要在制度上建立超越代表机关任期制度的立法计划和规划制度,而只有专家立法才能很好地帮助立法机关克服任期的局限,比较全面和系统地为立法机关的立法活动设计一个长远而且有效的目标。例如,中国法学会为配合全国人大制定2008—2013年立法规划而确定的重点研究项目“关于2008-2013年立法规划的专家建议”就提出一份关于2008—2013年立法规划的专家建议。该课题组采取的研究方式,主要是通过问卷调查,广泛征求中国法学会理事和有关高等院校、科研机构、国家机关、社会团体的法学专家、学者对改革开放30年来中国的立法工作,以及对2008—2013年立法规划的意见和建议。这次问卷调查,共发出问卷516份,回收114份,回收率为22.1%。虽然回收率不是很高,但仍具有相当的代表性:114位反馈问卷的专家中,在立法、法律实务部门和政府法制部门工作的48人,占总数的42.1%;在法学教学、科研机构工作的66人,占总数的57.9%。有教授、研究员职称的61人,有副教授、副研究员职称的7人,两者占总数的59.6%,还有39位专家具有省部级和厅局级职务,占34.2%。大家对问卷作了认真填写,有的还在所在地区或者单位召开座谈会,在充分讨论的基础上填写了问卷。总的看,这次问卷调查所形成的数据和意见、建议,可以作为分析的基础。此外,课题组在组织问卷调查的同时,还在北京召开座谈会,当面听取了不少专家、学者对今后5年立法规划的意见,这些意见同样对最后形成课题的研究报告起了重要作用[7]。目前,中国法学会的上述课题研究成果已经提交给全国人大常委会有关部门,并对十一届人大常委会制定立法规划起到了非常重要的参考作用。

2、专家立法可以为立法机关提供比较全面和系统的立法草案,也就是说,专家立法建议稿可以为立法机关确定某一个方面和领域的法律制度,提供最直接和有效的参考依据。

改革开放以来,为了适应社会主义现代化建设对中国立法工作的要求,全国人大常委会作为国家立法机关,就许多重大的立法项目委托法律专家起草立法建议稿,并在专家建议稿的基础之上,通过广泛听取社会各界的意见,最终交由全国人大及其常委会依据宪法和立法法所规定立法程序予以通过,成为国家正式的法律。例如,《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》[8]等最初的立法草稿都是由全国人大常委会法制工作委员会首先委托法学专家起草的,事实证明,后来正式通过立法程序出台的法律的基本内容都直接来源专家建议稿的最初设计。专家立法建议稿的最大优点是概念清楚、逻辑严谨,法律条文结构合理,价值较为中立[9],可以最大限度地体现立法的宗旨和目标。

3、专家立法通过专家直接参与立法机关组织的立法起草工作或者是立法咨询活动,使得立法机关起草法律的活动达到事半功倍的效果,从而大大提高了立法机关立法活动的效率。

目前,中国包括全国人大常委会法制工作委员会及国务院法制办公室、地方人大及地方政府法制机构[10]等在内的一切依据宪法、立法法规定享有立法起草权的国家机关,都建立了不同形式的专家参与立法的制度,有的是直接参加某项具体的立法起草小组,有的则是在立法起草过程中通过召开专家咨询会或座谈会的方式来广泛听取专家对立法的看法和意见[11],这些专家参与立法的形式对于提高立法质量起到了很好的保障作用。值得一提的是,1986年4月成立的主要由法学专家组成的“行政立法研究组” 成立之后,先后草拟了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》等等法律草案,为加快中国行政立法的步伐起到了非常重要的推动和促进作用[12]。

4、专家立法可以为立法机关进行立法评估、立法清理等活动提供有针对性的建议,帮助立法机关理清各种立法关系,建立科学、合理的立法秩序。

专家立法的最重要特点是利用专家的研究成果来为立法服务。专家参与立法不完全是利益驱动,其中最直接的动力来自于专家对某个特定法律问题的研究,以及在研究基础上形成的比较系统的看法和认识。在参与立法的过程中,专家是全方位的参与,而不只是在立法之前的介入,一部法律出台之后,是否能够在实际生活中得到有效实施,是否符合立法时所设计的立法目标,一般社会公众就很少自觉地去关心,只有对某个法律问题有专门研究的专家才会不断地去跟踪已经出台的法律在实际中存在的问题,并从理论上去加以分析,探讨可以加以改进和完善的方法,并以此向立法机关提出加强法律实施的建议。特别是立法机关聘请的立法顾问,更是担负着对受聘单位和部门所制定出台的法律、法规是否能够有效实施进行经常性的监督和研究的职责。专家参与立法是立法活动必不可少的辅助性机制,是提高立法质量,保证法律、法规有效实施的重要手段,这是比公民参与立法更有价值的地方,也是专家立法具有独立的制度意义的原因所在。

5、专家立法能够为立法机关建立科学、合理的立法体系提供系统的法理依据,专家立法有助于建立相对稳定的立法体系。

党的十五大明确提出了到2010年中国要初步建成具有中国特色的社会主义法律体系。社会主义法律体系的建立是中国立法工作制度化、规范化和系统化的重要标志,而要建设一个科学、合理和富有实效的法律体系,除了需要国家立法机关加快立法工作步伐,不断根据社会主义现代化建设的实际要求制定各种必要的法律之外,更重要的是需要在立法理论上对需要制定的法律与已经出台生效的法律之间的关系,宪法与其他法律的关系等等进行充分和有效的论证,并在理论研究的基础上,提出未来的立法整体规划,决定应当制定哪些法律,哪些法律应当优先出台等等。这些理论性的立法探讨和研究工作仅仅依靠立法机关是很难有效完成的,必须要在专家广泛参与的基础上,特别是组织相关法律专家、立法专家和其他类型的专家进行充分论证、协同攻关,才能制定出符合中国社会主义现代化实际的法律体系。就中国目前国家立法的状况来说,截止2008年底,全国人大及其常委会已经制定和出台230部法律,这230部法律分七个部门,包括宪法与宪法相关法、行政法、民商法、经济法、社会法、刑事法、诉讼及仲裁程序法等,应当说,目前构成中国法律体系的七个部门的法律基本齐全,一系列重要的法律都已经出台。但也应该看到,中国目前的法律体系的法律结构还不尽合理,刑事、民事立法相对比较健全,而社会法立法则相对滞后,因此,需要在借助于专家立法的优势基础上,不断完善社会法立法,通过介绍和总结国外立法机关在社会法立法领域的经验,结合中国的立法实际,在鼓励出台专家立法建议稿的基础上,尽快完善中国的社会法领域的各项立法,为健全中国的社会保障制度奠定最基本的法律基础。

二、保证立法质量的立法听证程序、立法后评估制度、法律法规清理等制度得以建立

(一)立法听证程序增加了立法活动的透明度,实行了立法工作的“开门立法”原则

立法听证制度( legislative hearing system) 即指立法主体在制定或通过涉及到公众个人、法人或其他组织相关权益的法律时,借助某种公开、透明的程序操作方式,从而听取利益相关的社会公众充分表达其自身利益的程序法律制度。[13]它构成了现代立法活动过程中一项重要的正当程序运行机制,并被大量实践证明是有助于社会利益资源的公平分配,以及作为利益主体尤其是弱势群体的利益表达的重要渠道[14]。

在中国, 听证制度进人立法领域, 最早表现在2000年3月九届全国人大三次会议通过的《立法法》之后, 各个地方人大在地方立法中,依据《立法法》规定的精神,就立法听证进行了广泛的探索和试验。随着时间的推移,积累了不少经验,也出现了一些值得研究的问题。

纵观中国立法听证制度的实行情况, 突出的现象是各地发展不平衡。从各省市自治区的情况看,截止到2006年上半年,召开过立法听证会较多的省市自治区只有5个。其中,上海、湖南、天津各4次,广东、浙江各3次。而85%的省市自治区可以说是浅尝则止。例如,江苏、福建、河北、江西、安徽、湖北、山东、北京、甘肃、山西、海南等个11省市只有2次,四川、重庆、青海、新疆、辽宁、河南、黑龙江、内蒙古、宁夏等9个省市自治区,只有1次。另外还有5个省市自治区是空白。另一值得注意的情况是发展的趋势,据统计,全国各省市自治区举行立法听证的次数是1999年1次、2000年5次、2001年7次、2002年6次、2003年7次、2004年12次、2005年8次、2006年上半年3次。以2004年为高峰,其后不仅没有上升,而且呈逐渐下降的趋势。这些现象也表明,立法听证会的运作需要强有力的制度约束和法律规范[15]。

(二)立法后评估制度保证了立法机关能够正确对待立法的实际效果,有利于加强立法质量

立法后评估是指法律法规在实施一定时间后,由相关部门或者专门评估机构,采用多种方式对法律法规实施效果进行全面的定性、定量分析,对法的制度设计进行评价,针对法自身的缺陷加以矫正和修改。

在国外实践中,欧美等西方国家开展立法效果评估方面的工作已经近20年,积累了一些经验。欧盟自80年代中期开始运用立法效果评估的相关工具,但只是针对某些方面或者领域特别是经济和环境效果进行评估,并于2001年公布了旨在优化立法的“杏仁组”报告,要求欧盟各成员国按照各自的方式进行立法效果评估。在2003年,欧盟引入综合评估程序,就法律对经济、社会和环境的影响进行全面分析,每年都有20至30部新法律得到评估。德国联邦政府和莱茵兰- 法尔次、图林根等州已经建立了立法效果评估制度,德国联邦政府内政部于2001年发布了首部《立法效果评估手册》。英国于1985年最先引入了以成本评

估为重点的立法效果评估,从1998年起开始全面推行立法效果评估。英国、荷兰等国还设有专门机构进行立法效果评估工作。美国将评估制度广泛运用于立法领域,现在则倾向于颁布“短期性”法律,在法律或法律中的某些条款到期时,通过再次审议,以决定是否延长或变更。亚洲的日本也在2002年制定了《政府政策评估法》,规定凡是重要的决策都要在出台前进行必要性、效率性和有效性的评估。评估制度除了决策还被广泛运用于立法与行政运行[16]。

立法后评估这一概念在中国,最早是国务院在2004年3月颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出的。2008 年3 月,新修订的《国务院工作规则》对此作了明确规定:“行政法规实施后要进行后评估,发现问题,及时完善。”[17]

但是,立法后评估由于在法理上还存在许多问题没有加以明确,因此,在实践中,尚未形成各级立法机关普遍施行的制度。2001年,安徽省淮南市人民政府曾颁布《淮南市政府立法跟踪问效试行办法》,对实施一定时间的地方性法规和地方政府规章的评估作出了一定规范性要求,可以说,是立法后评估领域的一项尝试和摸索。2005年8月,上海市针对在立法前,往往要经过调查、论证、听证、审议等多项程序,对出台后的实施效果如何,却很少做调查和评估的现状,对《上海市历史文化区和优秀历史建筑保护条例》的合理性、可行性、操作性、针对性等内容逐一检验,是上海市以“立法后评估”为名“回头看”的首次实践。[18]针对如何开展“立法后评估”问题,2008 年3 月26 日至27 日,全国人大常委会法工委在北京召开立法后评估研讨会[19],部分已开展立法评估工作的省、市人大的法制委员会( 法工委) 负责同志以及一些法学专家、学者参加了会议。关于立法评估的目的、意义和性质,有的地方人大认为,立法评估是立法行为的延续,是立法机关或立法工作机构对立法进行调查研究、综合分析评价的自我总结或者自我评判,其目的是改进立法工作,提高立法质量。有的专家认为,立法评估是与立法相关的、辅助性的社会活动,它可以影响但不能决定立法,属于立法机关的一项工作制度;有的专家认为,评估是立法工作机构的内部活动;有的专家建议将立法评估作为一种立法监督特别是自我监督[20]。总之,立法后评估对于提高立法工作的质量是非常有效的制度,值得在实践中进一步予以推广。

(三)法律法规清理可以保证法律法规能够及时地适应社会的需求,增强法律法规自身的法律权威

法律法规清理,又称为法律法规的清除整理或重新审查整理,它“是指有关国家机关按照一定的程序,对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查,并重新确定其法律效力的活动。”[21]由于规范性法律文件清理的对象是特定的现行法律法规,而且涉及到对相关法律法规的法律效力的重新认定问题,因此,这种清理并不是一种可以随意进行的行为,而是在实际操作中应当要非常审慎而严格的活动。

全国人大和国务院历来十分重视法律法规的清理工作。为了与WTO透明度原则要求相适应,中国在加入WTO以后,清除那些与WTO规则要求不相一致的规范性法律文件,就成为一项非常重要的工作。自1994年以来,中国就按照法制统一、非歧视和公开透明的原则,对相关法律法规进行了清理。目前,全国人大及其常委会、国务院及各部委共清理法律法规1500余件。[22]

根据国务院法制办的归纳和总结,自五十年代以来,由国务院统一部署的全国性行政法规的清理工作就有次10之多,其中4次是全面清理,6次属专项清理。2007年,国务院法制办又开始了针对1949年建国以后,到2006年底颁布的655件行政法规的第五次全面清理工作。为方便统计和分析,将这655件行政法规按照法规所属类别划分,共分为六类,分别是宪法类、民法商法类、行政法类、经济法类、社会法类和诉讼及非诉讼程序类。其中,宪法类的行政法规12件,占2%;民法商法类的46件,占7%,;行政法类的244件,占37%;经济法类的306件,占47%;社会法类的42件,占6%;诉讼及非诉讼程序类的4件,占1%。在此次清理的655件行政法规中,615件被提出要求废止、失效或修改的建议,无任何建议的只有40件。这其实是由政府机关、专家、公众对655件法规进行了摸底,通过他们对法规的时效、内容、实际执行情况、立法质量进行合法性检查,实现了法规清理的摸底功能。[23]据数据显示,在第五次全面清理行政法规过程中被废止的92件行政法规里,暂行条例、暂行规定共有34件,占37%。比如《铁路军运暂行条例》,于1950年8月公布,一“ 暂” 就是58年。而公众反映强烈的《投机倒把行政处罚暂行条例》,从1987年公布“ 暂行” 了20余年。据统计,在现行655件行政法规中,暂行的有123件,其中包括2000年《立法法》颁布后制定的8件,涉及税收、财政、外贸等内容。

2008年3月十一届全国人大产生之后,新的全国人大常委会已开始着手大规模的规范性法律文件系统化工作。在全国人大常委会2008 年立法工作计划中,“法律清理”被首次提出。可以预见,为了在2010年初步建成具有中国特色的社会主义法律体系,那些已经与社会主义法律体系不相协调,而自身又不适应社会主义法制建设的要求,与社会现实相脱节的“法律”肯定会以一定的法律程序被“清理”掉,从而从整体上来提高和保证全国人大及其常委会的立法质量。

三、小结与展望

总结近几年来中国立法工作的实践,可以发现,在立法的指导思想、立法规划、立法程序、立法民主化、立法质量、立法监督、专家立法等等方面,都有了明显的发展和进步,产生了许多具有创新意义的观念、制度和实践。特别值得一提的是,近年来,中国的立法工作中心已经逐渐从“社会管理”转变为“人权保障”。以2007年的立法工作为例,全国人大及其常委会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院等国家机关,都依据宪法、《立法法》赋予的立法职权(或法律解释权),出台了一批以保障人权为目标的法律、法规或司法解释,为进一步实施现行宪法所规定的“国家尊重和保障人权”的“人权入宪”原则提供了法律依据。

2007年,全国人大及其常委会作为国家最高立法机关,依据宪法、《立法法》的规定,制定和出台了一批以保障人权为目标的法律。在这些法律中,最引人注目的是《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国劳动合同法》、《中华人民共和国就业促进法》等等。《中华人民共和国物权法》作为规范物权关系的基本法律,不仅通过立法,确立了中国基本的物权制度,规范了物权法律秩序,为社会主义市场经济的健康发展提供了最基本的法律保障;更重要的是,《中华人民共和国物权法》的出台和实施,对公民的私有财产给予充分和有效地保护,为公民实现宪法和法律所规定的各项权利提供了可靠的物质保障和法律保障。《中华人民共和国劳动合同法》是继《中华人民共和国劳动法》之后调整劳动关系的又一部重要法律。《中华人民共和国劳动合同法》是一部典型的以保障人权为立法宗旨的法律。该法第1条就开明宗义地宣称,该法的立法目的是为了“保护劳动者的合法权益”。这是贯彻实施中国现行宪法所规定的“国家尊重和保障人权”的具体措施,也是保障劳动者权利的基本法律依据。《中华人民共和国就业促进法》通过明确政府在就业促进方面的职责,通过政府这只看得见的手,在政府、劳动者和用人单位三者之间建立起互信互利的劳动合同制度,特别是政府可以通过就业促进政策和各项具体的措施来保障劳动者权利的实现。

在人权保障立法领域,2007年度还有值得一提的是《中华人民共和国民事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》以及最高人民法院发布的《关于死刑复核若干问题的规定》等。《中华人民共和国民事诉讼法》通过扩大再审案件申诉事由的范围,进一步强化了民事诉权的权利能力,提高了人权救济的水平。《中华人民共和国律师法》通过对律师从事业务活动相关权利的规定,从而提高了律师为当事人提供法律服务的水平和质量,为公民法律权利的实现提供了更加有效的法律帮助。《关于死刑复核若干问题的规定》通过将死刑复核权收回最高人民法院行使,对生命权给予了更加有效、更为慎重的司法保护。总之,无论是人大的立法,还是司法机关的司法解释,2007年度值得留下一笔的是人权保障立法的推进和人权保护水平的进一步提高。

2008年3月十一届全国人大产生之后,新的一届全国人大及其常委会在加强人权保障立法方面也做了大量和细致的工作。以《防震减灾法》的修改为例,2008年5·12四川汶川大地震发生后,地震应急与救援和过渡性安置中所出现如何保障灾民基本生存权利的大量法律问题,以及即将开始和正在进行的震后灾区恢复重建工作所面临的复杂法律问题迫切需要通过修改《防震减灾法》的方式,通过建立更加有效和完善的防震减灾制度来为汶川地震灾区的过渡性安置和灾区的恢复重建工作提供明确具体和可行的法律依据。在这种背景下,第十一届全国人大常委会加紧了对《防震减灾法(修订草案)》的审议进程,在第五次会议上审议了《防震减灾法(修订草案)》,对1997年制定的现行有效的《防震减灾法》根据此次汶川大地震出现的新情况和新问题,同时,结合我国社会主义法治建设的总体要求,提出了大量的修改意见。为了尽量吸收社会公众对《防震减灾法(修订草案)》的意见,《防震减灾法(修订草案)》经十一届全国人大常委会第五次会议审议后,委员长会议决定,全文公布《中华人民共和国防震减灾法(修订草案)》,广泛征求意见,作进一步修改后,再提请全国人大常委会会议审议。2008年10月29日,全国人大常委会办公厅发布了“关于公布《防震减灾法(修订草案)》征求意见的通知”,该《意见》要求:1、请各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求、收集本地区全国人大代表和有关部门、法学教学研究等有关单位的意见,于2008年11月30日前将意见汇总报送全国人大常委会法制工作委员会。2、请社会各界群众广泛展开讨论,充分发表意见。可以将意见寄送各省、自治区、直辖市人大常委会,也可以将意见直接寄送全国人大常委会法制工作委员会,或者直接登录中国人大网站提出意见。截止时间:11月30日下午6时。全国人大常委会法制工作委员会邮政编码:100805。中国人大网网址:www.npc.gov.cn。3、由全国人大法律委员会和全国人大常委会法制工作委员会进一步征求有关部门和各有关方面人士的意见。4、请中央和省级报刊、广播电台、电视台等媒体组织刊播讨论《中华人民共和国防震减灾法(修订草案)》的文章,并报道讨论情况和意见。应当说,《意见》的出台是近年来全国人大作为国家立法机关开门立法的成果,也是保证《防震减灾法》能够更有效地适应我国现阶段防震减灾各项事业要求的重要举措,《意见》的出台和公开征求意见的《防震减灾法(修订草案)》已经受到了社会各界的广泛关注。

从十一届全国人大常委会修订《防震减灾法》的过程中来看,既体现了民主立法的精神,又体现了人权保障的理念。从该法修改的立法动机来看,是为了通过对《防震减灾法》的修改,来进一步加强对灾区群众的生活保障,提高地震灾区的人权保障水平;从该法修改的具体方式来看,基本上是采取“公众参与”的立法模式,全国人大常委会将《防震减灾法》(修改草案)公布于众,广泛征求社会各界群众和人士的意见。这充分体现了中国最高立法机关在立法理念和立法方式上的根本转变。

展望今后若干年中国立法工作的主要任务,坚持“开门立法”,扩大立法中的“公众有序参与”;不断提高立法质量;加强对人权保障的立法;以宪法为核心,保障社会主义法律体系自身的统一性、完整性和协调性,维护宪法权威;进一步加强国际立法工作,保障中国批准和加入的国际公约,特别是国际人权公约在国内立法得到更好地实现,等等,这些都是进一步深化中国立法体制改革的重点,也是贯彻落实“依法治国、建设社会主义法治国家”治国方略的基本步骤。只有坚持不懈地在立法工作中贯彻民主立法原则、科学立法原则和人权立法原则,才能使立法工作走上健康、有序发展的法治轨道。

图表一:十一届全国人大常委会立法规划

第一类项目:任期内提请审议的法律草案(49件)
法 律 名 称提请审议机关或起草单位
一、宪法及宪法相关法类(5件)
1.村民委员会组织法(修改)国务院
2.城市居民委员会组织法(修改)国务院
3.全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(修改)全国人大常委会法工委
4.全国人民代表大会组织法(修改)全国人大常委会法工委
5.国家赔偿法(修改)全国人大常委会法工委
二、民法商法类(6件)
1.保险法(修改)国务院
2.消费者权益保护法(修改)国务院
3.专利法(修改)国务院
4.商标法(修改)国务院
5.侵权责任法全国人大常委会法工委
6.涉外民事关系法律适用法全国人大常委会法工委
三、行政法类(15件)
1.食品安全法国务院
2.外交人员法国务院
3.非物质文化遗产保护法国务院
4.国防动员法国务院、中央军委
5.人民武装警察法国务院、中央军委
6.兵役法(修改)国务院、中央军委
7.职业教育法(修改)国务院
8.药品管理法(修改)国务院
9.大气污染防治法(修改)国务院
10.森林法(修改)国务院
11.城市房地产管理法(修改)国务院
12.防震减灾法(修改)国务院
13.突发事件应对法(修改)国务院
14.行政监察法(修改)国务院
15.行政强制法全国人大常委会法工委
四、经济法类(11件)
1.企业国有资产法全国人大财经委
2.循环经济促进法全国人大环资委
3.增值税等若干单行税法国务院
4.电信法国务院
5.粮食法国务院
6.税收征收管理法(修改)国务院
7.广告法(修改)国务院
8.邮政法(修改)国务院
9.土地管理法(修改)国务院
10.矿产资源法(修改)国务院
11.预算法(修改)全国人大常委会预工委、财政部
五、社会法类(6件)
1.社会保险法国务院
2.基本医疗卫生保健法国务院
3.精神卫生法国务院
4.社会救助法国务院
5.慈善事业法国务院
6.老年人权益保障法(修改)国务院
六、刑法类(1件)
1. 刑法修正案(根据情况需要,适时审议刑法修正案草案)全国人大常委会法工委
七、诉讼与非诉讼程序法类(5件)
1.农村土地承包纠纷仲裁法国务院
2.人民调解法国务院
3.刑事诉讼法(修改)全国人大常委会法工委
4.民事诉讼法(修改)全国人大常委会法工委
5.行政诉讼法(修改)全国人大常委会法工委
第二类项目:研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案(15件)
法 律 名 称提请审议机关

或起草单位

1.行业协会商会法国务院
2.行政收费管理法国务院
3.国民经济动员法国务院、中央军委
4.国防交通法国务院、中央军委
5.陆地边界法国务院、中央军委
6.司法协助法国务院
7.出境入境管理法国务院
8.中(传统)医药法国务院
9.图书馆法国务院
10.住房保障法国务院
11.期货法全国人大财经委、证监会
12.资产评估法全国人大财经委
13.海岛保护法全国人大环资委
14.自然保护区法全国人大环资委
15.违法行为矫治法全国人大常委会法工委

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[1]《中华人民共和国立法法》第34条第1款规定:列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。此外,根据《立法法》第90条第2款的规定,社会公众有权对立法进行事后监督。该条款规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

[2] 2009年8月11日上午9:00,北京市人民政府立法工作法律专家委员会成立大会暨第一次全体会议在市政府5号大会议室举行。会议由市政府法制办主任周继东主持。市政府法制办王金山副主任宣读了《北京市人民政府办公厅成立北京市人民政府立法工作法律专家委员会的通知》,市人力社保局刘江平副局长宣读了第一批受聘的北京市人民政府立法工作法律专家委员会委员名单,共有30名专家入选,他们来自中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、中国政法大学、国家行政学院以及北京市若干律师事务所,专业领域涉及到法理、宪法、行政法、民法等。我所陈甦研究员、冯军研究员和莫纪宏研究员入选第一批专家名单。会上,北京市人民政府刘敬民副市长为立法专家委员会委员颁发聘书,并与受聘专家合影留念。此次会议还通过了《北京市人民政府立法工作法律专家委员会工作规则》,并宣告该专家委员会正式成立和开始工作。通过制定地方政府规章的形式来发挥专家在地方政府立法中的作用,这在全国也是不多见的,体现了可我国立法中公众参与的重要特色,即专家立法在公众参与立法机制中发挥了在最主要的作用。参见中国法学网“我所陈甦研究员等被聘任为北京市人民政府立法工作法律专家委员会委员”一文,http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=19369,2009年8月14日最新访问。

[3] 汪晖:《对中国公众参与立法制度完善的思考》,《法制与社会》2008年第9期(下),第1页。

[4] 2005年9月26日,吴邦国委员长《在主持听取有关方面对物权法草案修改意见座谈会时的讲话》中指出:物权法草案已经过三次审议。第一次是2002年12月,九届全国人大常委会将物权法作为民法草案中的一编进行了初次审议;第二次是2004年10月,本届全国人大常委会第十二次会议对物权法草案进行了认真审议;第三次是今年6月召开的十届全国人大常委会第十六次会议再次审议了修改后的物权法草案,并根据常委会组成人员的审议意见,于7月10日将物权法草案全文向社会公布,广泛征求意见,在社会上引起了积极反响。草案公布后,社会各界踊跃参与、积极提出意见,体现了广大人民群众参与立法、参与管理国家事务的积极性。到目前为止,我们共收到人民群众的信函1.15多万件,还收到来自26个省、区、市和15个较大市人大常委会、47个中央有关部门、16个大公司、22个法学教学研究机构和部分法学专家学者提出的意见和建议。法律委和法工委对上述各方面的意见和常委会组成人员的审议意见进行了综合研究,归纳出意见比较集中的十个问题,并提出了初步修改意见。这些问题是:物权主体、自然资源国家所有权、国家投资的企业、城镇集体所有权、征收征用和拆迁、建设用地使用权的续期、宅基地使用权的转让、土地承包经营权和宅基地使用权的抵押、会所车库的归属、特许物权等。参见http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20070314153639.htm,2009年8月14日最新访问。

[5]汪晖:《对中国公众参与立法制度完善的思考》,《法制与社会》2008年第9期(下),第1页。

[6] 参见《立法中的公众参与及立法成本效益分析》,《政府法制简报》2009年第10期(共100期),上海市政府法制办综合业务处、上海市行政法制所编,引自四川省人民政府法制信息网,http://www.scfz.gov.cn/display/displayNews.do?newsid=2579,2009年8月14日最新访问。

[7] 参见财税法网,http://www.cftl.cn/show.asp?a_id=7304,2009年2月21日最后访问。

[8] 2007年3月16日上午,十届全国人大五次会议参加表决的近3000名人大代表以2799票赞成、52票反对、37票弃权的表决结果,通过了《物权法》。《物权法》最初的起草是由全国人大常委会法制工作委员会委托中国社会科学院法学研究所梁彗星研究员和中国人民大学法学院王利明教授等专家进行的。

[9]在重庆市人大委托律师起草《重庆市物业管理条例》的个案中,一些媒体认为“律师更能代表老百姓利益替老百姓说话”,在立法听证会上第一个发言的业主代表、给律师的草案“打90分”的伍本溪之所以对这个文本评价高,也是因为“里面很多内容反映了百姓的利益”。但是,负责起草工作的主任律师韩德云却否认自己代表了老百姓的利益,“律师在立法中仅仅对委托人—立法机关负责,不是要代表哪一方的利益,而是要中立客观地平衡各方的利益,各方包括老百姓都是法律调控的对象之一,倾向于哪一方都是不合适的”。参见《中国首次律师立法遭遇尴尬》一文, 《南方周末》,2004年10月24日。

[10]如青岛市人大常委会成立的“青岛市地方立法研究会”、湖北省人大常委会和中南财经政法大学联合成立的“湖北地方立法研究中心”、上海市人大常委会成立的“上海市立法研究所”,以及杭州市人大常委会成立的“杭州市人大立法咨询委员会”。参见路江通《立法咨询委员会:人大立法咨询制度的一个重要创新》,《中国人大》2004年第21期。

[11]王惠玲在《专家在立法听证中的角色和作用》一文中指出:当专家以专家陈述人这种独立的主体身份参与立法听证时,他们可以发挥以下作用:1、作为立法者的“ 外脑”,弥补立法者知识、信息之不足,;2、作为立法听证公开、公正的见证人,提高公众对法律的认同,有利于法律的实施。参见《现代法学》2007年第1期。

[12] 1986年10月4日,行政立法研究组在人民大会堂成立。研究组正式成员有14人,主要来自高等院校、科研机构和实践部门。组长江平,副组长罗豪才、应松年,其余成员为朱维究、姜明安、肖峋、高帆、费宗袆、张耀宗、方彦、张焕光、王向明、皮纯协和郭阳。

[13] 汪全胜:《立法听证研究》,北京大学出版社2003年版,第2-3页。

[14] 黄信瑜:《立法听证:和谐社会视野下的公众利益表达制度》,《经济问题探索》2008年第8期,第176页。

[15] 崔英楠:《关于健全立法听证程序的几个问题》,《中国社会科学院研究生院学报》2009年第1期,第51页。

[16] 杜莉:《论中国建立地方立法质量评估制度的意义》,《山西广播电视大学学报》,2009年第1期,第70页。

[17] 汪军花:《关于立法后评估的几点思考》,《江淮法治》2008年第22期,第55页。

[18] 上海市行政法制研究所:《行政立法后评估制度研究》,《政府法制研究》,2006年第3期,第2页。

[19]该立法后评估会议是全国人大法工委与欧盟-UNDP“公平发展,公共治理”项目合作召开的。

[20] 郑文金:《立法后评估探讨—全国人大常委会立法后评估研讨会观点综述》,《理论探讨》2008年第9期,第12页。

[21] 孙国华:《法理学教程》,中国人民大学出版社1994年版,第405-406页。

[22]新华社:“中国履行世贸协定和对外承诺,清理法规一千一百五十余件”,《新华日报》2001年12月29日。

[23] 顾捷:《行政法规清理功能探讨》,《法治论丛》2008年第6期,第104页。

莫纪宏