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和谐社会与法制建设
和谐社会是建立在各种社会关系有机协调基础之上的,而法律的一项重要社会功能就是通过制定调整人们之间的社会关系的行为规则,来保证社会关系的协调和稳定。因此,法制建设与和谐社会是手段和目的的关系,法制建设的一个根本宗旨就是建设和谐社会。一个崇尚法治精神的社会肯定是社会关系协调发展的社会,一个法制健全的社会相对于法制不健全的社会来说,更容易达到社会和谐的状态。我国现阶段所从事的社会主义法制建设从本质上来说是为建设和谐社会服务的。"社会主义法治国家"是社会主义和谐社会的重要标志之一,因此,只有在和谐社会建设过程中进一步贯彻落实"依法治国、建设社会主义法治国家"的治国方略,才能真正建立和谐的社会主义社会。

一、建设和谐社会对法制建设提出的基本要求

我国目前处于社会转型时期,在这一过渡时期,各种社会矛盾层出不穷,因此,法制建设的任务也特别繁重。由于法制建设往往跟不上社会发展的需要,所以,从体制上来看,法制不健全往往会成为阻碍社会和谐的重要因素。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出:"体制机制尚不完善,民主法制还不健全"是我国当前社会不和谐的一个重要因素。为此,《决定》明确规定,构建和谐社会的一项重要原则是:必须坚持民主法治。加强社会主义民主政治建设,发展社会主义民主,实施依法治国基本方略,建设社会主义法治国家,树立社会主义法治理念,增强全社会法律意识,推进国家经济、政治、文化、社会生活法制化、规范化,逐步形成社会公平保障体系,促进社会公平正义。

由此可见,法制健全,社会才能和谐;法制不健全,社会也不能获得真正意义上的和谐。和谐的社会主义社会关系是建立在完备的社会主义各项法律制度基础之上的。

二、法制建设的和谐是和谐社会的重要标志

法制建设与和谐社会的密切联系首先表现在法制建设的和谐是和谐社会的重要标志。具体体现为以下几个方面:

1、法制是保证社会公平正义的主要途径。《决定》指出:社会公平正义是社会和谐的基本条件,制度是社会公平正义的根本保证。必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度,保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益,引导公民依法行使权利、履行义务。

2、"法律制度"和谐的基本要求。《决定》对"法律制度"自身的和谐提出了基本要求,包括:完善法律制度,夯实社会和谐的法治基础。维护社会主义法制的统一和尊严,树立社会主义法制权威。坚持公民在法律面前一律平等,尊重和保障人权,依法保证公民权利和自由。坚持科学立法、民主立法,完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规。加快建设法治政府,全面推进依法行政,严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责,健全行政执法责任追究制度,完善行政复议、行政赔偿制度。加强对权力运行的制约和监督,加强对行政机关、司法机关的监督。拓展和规范法律服务,加强和改进法律援助工作。深入开展法制宣传教育,形成全体公民自觉学法守法用法的氛围。

3、"司法机制"的和谐是法制建设和谐的重要内容。《决定》对"司法机制"和谐也提出了相应的要求。包括:完善司法体制机制,加强社会和谐的司法保障。坚持司法为民、公正司法,推进司法体制和工作机制改革,建设公正、高效、权威的社会主义司法制度,发挥司法维护公平正义的职能作用。完善诉讼、检察监督、刑罚执行、教育矫治、司法鉴定、刑事赔偿、司法考试等制度。加强司法民主建设,健全公开审判、人民陪审员、人民监督员等制度,发挥律师、公证、和解、调解、仲裁的积极作用。加强司法救助,对贫困群众减免诉讼费。健全巡回审判,扩大简易程序适用范围,落实当事人权利义务告知制度,方便群众诉讼。规范诉讼、律师、仲裁收费。加强人权司法保护,严格依照法定原则和程序进行诉讼活动。完善执行工作机制,加强和改进执行工作。维护司法廉洁,严肃追究徇私枉法、失职渎职等行为的法律责任。

总之,法制建设在促进和保障社会和谐的过程中,法制建设自身的和谐也是和谐社会的重要标志。建设和谐社会,首先要建设和谐的"法制"。

三、法律规范的和谐是和谐社会构建的制度保障

法律作为调整人们之间社会关系的行为规则,其根本的社会功能就是通过法律规范对人们行为起规范指引作用,从而保证人们之间社会关系的规范和有序。因此,只有和谐的法律规范,才能为人们之间社会关系的构建指明一个和谐有序的发展方向。法律规范的和谐是和谐社会构建的制度保障。具体来说,法律规范自身的和谐性在以下几个方面决定了和谐社会的构建:(1)法律的性质决定了制定法律规范的目的是为了建立和谐、有序的社会关系和社会秩序。(2)没有法律,或者是法律不健全,就不可能有和谐的社会关系和社会秩序。(3)法律规范之间不和谐、不协调必然会导致社会关系和社会秩序的不和谐、不协调。(4)宪法作为根本法,是保证一个国家法制统一的前提。(5)宪法自身不科学、不具有正当性,无法在实践中指导法律实践,那么,法律规范之间的和谐也无法获得有效保证。(6)和谐社会的法制建设应以实施宪法、维护法制统一作为"社会主义法治观"的核心精神。(7)实施立法法的各项规定,有利于理顺立法之间的关系,防止立法部门化、地方化,地方利益和部门利益法治化。(8)宪法解释、法律解释制度是保证法律规范和谐的重要制度保障机制。

四、通过法定途径解决纠纷是建设和谐社会的重要途径

法律是"定纷止争"的工具,因此,只有依据法律来解决各种社会矛盾和纠纷,才能化解人们之间的恩恩怨怨,才能消除人们之间的隔阂,达成相互之间的谅解,从而理顺各种社会关系,构成和谐的社会秩序。所以说,通过法定途径来解决纠纷是建设和谐社会的重要途径。

当前,我国社会纠纷总体上处于高发期和频发期,但仍在可控制的范围内,是社会转型和人均GDP达到1000-3000美元阶段不可避免的社会现象。其中,绝大多数社会纠纷属于人民内部矛盾,可通过法定渠道加以解决。

我国社会纠纷可分为四类:一是国家机关与社会公众之间的纠纷;二是不同国家机关之间的纠纷;三是国家机关、企事业单位和社会团体的内部纠纷;四是社会公众之间的纠纷。其中,一、四类是当前社会纠纷的主要形式。

从法制角度看,立法质量不高,有法不依,执法不严,违法不究,解决纠纷的法定渠道不通畅、机制不健全、方式不完善等,是我国多数社会纠纷产生和得不到有效解决的主要原因。

针对目前各类社会纠纷,必须加大法律渠道解决社会纠纷的力度,以法律促和谐。通过法定渠道解决纠纷的根本意义在于依据法律的明确规定,遵循法定程序,按照公正、公平和公开的原则,在充分保证纠纷当事人合法权利的基础上,寻求对解决纠纷具有确定效力的纠纷解决方案,从而达到停息止诉的目的。当前,解决纠纷的法定渠道分为诉讼和非诉讼两大类,其中诉讼是解决纠纷的最终渠道,而非诉讼以不同的形式来分流一部分纠纷,不使其进入诉讼渠道,避免诉讼承担过多过重的任务,从而提高诉讼解决纠纷的效率。但从解决纠纷的功能来看,非诉讼渠道在解决纠纷方面只是诉讼渠道的辅助机制,不能在制度上替代诉讼渠道的功能,所以在制度上,作为解决纠纷的一项法治原则,凡是非诉讼渠道无法解决的纠纷都应当给予进入诉讼渠道加以解决的可能性。当前,我国非诉讼渠道与诉讼渠道的制度接轨不到位,许多经过非诉讼渠道处理过的纠纷丧失了继续获得诉讼渠道来解决的制度可能性,这就为通过法律程序解决纠纷造成了制度上的障碍。一方面,一些纠纷被非诉讼渠道阻挡在诉讼之外,却无法得到非诉讼渠道的有效解决,成为影响社会和谐与稳定的不安定因素;另一方面,一些经过诉讼渠道处理过的纠纷由于在诉讼渠道中没有获得妥善解决,又从诉讼渠道回流到非诉讼渠道,由此造成了诉讼渠道与非诉讼渠道在解决纠纷中的整体功能受到削弱,而由于两类机制都可以循环处理彼此已经处理过的纠纷,导致了两者在解决纠纷中都缺少终局性和权威性,既影响了法定渠道发挥其解决纠纷的应有作用,也影响了从宏观角度对解决纠纷法律机制进行系统的制度构建。所以,应当在各种解决社会纠纷的法定渠道间建立科学合理的制度联系,形成完整协调的纠纷解决体系,充分发挥各种法定渠道解决纠纷的整体效应。

此外,由于现行法定渠道不具有解决所有类型社会纠纷的制度能力,而当前我国社会处于转型期,许多纠纷和矛盾的出现带有突发性、群体性,依靠法律的一般机制很难有效地应对,所以各级人民政府应创建以解决突发性事件为目标的应对机制。具体来说,应当将现行的各种应急机制整合起来,成立集中统一的应急指挥和办事机构,建立防范和处置各种群体性纠纷的应急制度,用法律和制度的手段及时消除社会纠纷,维护社会和谐与稳定。

五、宪法文化是构成和谐社会的重要因素

宪法文化是以宪法价值观念为指导、以宪法制度为基础,通过宪法实施活动在人们之间逐渐形成的一种比较稳定的交往形式和社会生活方式。它体现了人类交往形式和生活方式的文明和进步,是传统法治文化在现代民主法治社会中的进一步完善和发展,代表了人类文化发展的基本方向。

宪法文化是一种民主文化,它改变了传统社会以专制为特征的非民主文化,通过确立多数人统治的观念和建立以选举制度为基础的政治制度,将国家政权建设的合法性基础建立在社会绝大多数人同意的基础之上。民主文化改变了传统政治文化的生态,它以协商、和谐共处的处世原则代替了斗争、誓不两立的专政理念,将选举、监督、罢免、政治协商等等民主机制引入人们的社会生活方式,使民主精神深入人心,使通过民主的方式来决定公共政策的走向成为多数人所接受的政治规则。相对于传统的以专政和少数人统治为基础的政治文化来说,宪法文化更容易建立规范有序的社会政治秩序,因此,以宪法文化为基础构建的政治文化是一种更加和谐的政治文化。

宪法文化也是一种法治文化,它不仅强调了人们的行为要依据法律和规则办事,更重要的是,宪法文化通过突出宪法作为根本法的权威地位,进一步强调了约束人们行为的法律规则自身的整体性、协调性和统一性。宪法文化作为一种法治文化,与传统法治文化相比,更加重视法律规则自身的正当性、合理性、确定性和有效性,坚持彻底的法治发展观,反对各种以人治观念为基础的特权现象,突出强调宪法的至高无上性。宪法文化在不断完善和发展的过程中逐渐确立了最高权力也要受到法律约束的"法治"原则,因此,宪法文化作为法治文化最大的特点就是旗帜鲜明地反对社会上存在的各种特权现象,主张社会平等,法律至上。

宪法文化还是一种人权文化,它通过正确地处理国家、集体和个人三者之间的利益关系,突出强调了个人在不违反公共利益或侵犯他人的权利和自由的前提下,享有一定的不受国家、政府、社会组织和其他个人干涉和侵犯的自由和权利。在宪法文化下,任何个体都可以获得一定的独立和自由的生活空间,个人生活中的某些领域可以完全由个人做主,任何组织和个人不得违法侵入个人私生活领域。此外,宪法文化还特别关注每一个个体的生活福利,通过确立政府在保障公民个人的政治、经济、文化和社会等方面的权利方面应当承担的法律责任,为公民个人获得稳定、可靠和安全的生活来源、发展机会提供了充分和有效的制度保障。

总之,宪法文化一方面全面地反映了在宪法理念的影响、宪法原则的指导和宪法制度的规范下人们行为和生活方式的特征,另一方面宪法文化也承载了人类文化发展的基本线索,在观念、制度和物质设施等方面有效地继承了一切有利于人类社会健康、有序发展的积极因素。宪法文化是在宪法文明基础上形成的比较稳定的社会生活形态,没有宪法价值理念的引导,没有成文宪法的制度构建,缺少实施宪法的有效机制,那么,就不可能出现宪法文化现象。宪法文化是宪法文明对社会文化和制度文化发生作用、产生影响和加以改造的结果,是对传统法治文化的一种扬弃。

由于宪法文化是在宪法文明不断发展的过程中逐渐形成并得到巩固的,所以,宪法文化在自身发展的过程中,也就自发地产生了不同种类的亚宪法文化,这些亚宪法文化在崇尚民主、法治和人权等宪政价值的基本理念方面是相同的,但是,在实践中具体实现民主、法治和人权的方式和途径又或多或少地存在着一些差异。例如,在宪法的表现形式上,就有成文宪法与不成文宪法之分;在违宪法审查机制上,有以普通法院违宪审查为基础的附带性违宪审查制度,也有以宪法法院违宪审查为核心的抽象性违宪审查制度;在政权组织形式上,有议会制,也有总统制;在国家结构形式上,有单一制,也有联邦制等等。所有这些宪法制度的存在,本身都体现了宪法文化的基本要求和特征,但彼此之间又存在着细微差别,这就为宪法文化的多元化奠定了思想和制度基础。

在一个和谐的社会中,宪法文化是不可缺少的,宪法文化对构建和谐社会的重要贡献在于,宪法文化可以通过多数人统治、宪法的至高无上的权威以及对人权的尊重和保障来最大限度地保持社会稳定,保证人们之间社会交往秩序的正常化和有序化,维护社会的和谐和繁荣。

六、建立和健全违宪、违法审查机制,强化人大监督职权是建设和谐社会的有效手段

贯彻"依法治国、建设社会主义法治国家"治国方略的一项重要任务就是要努力保证社会主义法制的统一性。法制的统一性首先是立法的统一性,其中依据宪法的原则来制定各项法律、法规、规章,以及对法规、规章是否存在违宪、违法的情况进行审查,是保证社会主义法制统一的重要制度保障措施。

违宪、违法审查机制,是现代法治国家一系列法律制度中必不可少的组成部分,是维护宪法和法律的权威和尊严,保证执政党的各项路线、方针和政策获得有效贯彻的重要执政方式。目前,世界上绝大多数国家都建立了违宪、违法审查制度,出现了以美国普通法院附带型审查、德国宪法法院专门审查以及法国宪法委员会事先审查等等不同的违宪、违法审查模式。

违宪、违法审查机制作为我国社会主义法律制度的重要组成部分,在我国现行宪法、立法法和监督法等法律中得到了明确地肯定,属于社会主义法律制度自我完善的重要监督和保障制度。

首先,现行宪法第5条通过明确社会主义法制统一原则,肯定了一切法律、法规不得违反宪法,一切违反宪法和法律的行为无效的宪法精神。该条规定:中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。

其次,现行宪法在第62条和第67条规定,全国人大以及全国人大常委会享有宪法实施的监督职权。现行宪法第62条第2项规定:全国人民代表大会监督宪法的实施;第67条第1项规定:全国人民代表大会常务委员会解释宪法,监督宪法的实施。现行宪法第67条第6、7、8项还规定:全国人民代表大会常务委员会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。根据上述宪法规定,全国人大及其常委会具有保障宪法和法律实施的监督职责,因此,对违反宪法、法律的法规和规章及其他规范性文件具有审查权。国家最高权力机关及其常设机构负责违宪、违法审查工作是我国社会主义法律制度的重要特色,它是由我国根本政治制度,即人民代表大会制度的基本特征所决定的,是保证社会主义法制的统一性和权威性的必要措施。

第三,我国现行立法法第90条进一步明确了全国人大常委会作为违宪、违法审查的机构具体进行违宪、违法审查的法律程序和步骤,该条规定健全和完善了我国现行的违宪、违法审查机制。立法法第90条第1款规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。第2款又规定:前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

第四,我国现行监督法在现行宪法、立法法关于违宪、违法审查的规定基础上,又进一步明确了全国人大常委会作为违宪、违法审查机构对司法解释的违法审查职权。监督法第32条规定:国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关专门委员会进行审查、提出意见。第33条又规定:全国人民代表大会法律委员会和有关专门委员会经审查认为最高人民法院或者最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触,而最高人民法院或者最高人民检察院不予修改或者废止的,可以提出要求最高人民法院或者最高人民检察院予以修改、废止的议案,或者提出由全国人民代表大会常务委员会作出法律解释的议案,由委员长会议决定提请常务委员会审议。

根据宪法、立法法和监督法的上述规定,属于违宪审查的对象包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,属于违法审查的对象包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释。应当说,我国现行宪法以及有关法律所规定的违宪、违法审查机构明确,违宪、违法审查对象范围清晰,违宪、违法审查机制应当在保证社会主义法制的统一性和权威性发挥其重要的作用。但是,我国违宪、违法审查机制在实际生活中所发挥的保证法制统一和权威的作用的情况是不能令人满意的。其中最重要的问题就是,迄今为止,全国人大常委会作为宪法和法律所明确授权的违宪、违法审查机构,还没有依据法律所规定的审查程序,正式作出一份有法律效力的违宪审查决定,出现了有法律、有程序、有机构,但无行为的违宪、违法机构不作为的问题。

导致全国人大常委会作为违宪、违法审查机构不作为的原因是复杂的,但是,由此引发的法制不统一问题是值得有关部门和领导高度重视的。一是一些部委在出台重要的政策时朝令夕改,不受约束,导致行政机关的许多政令在实际生活中相互矛盾和不统一,缺少可操作性;二是一些地方立法机关随意制定地方性法规,明显缺少宪法和法律依据,但却能够在本行政区域施行,严重影响了中央的权威;三是国家审计署每年都会审计出大量国家机关违法、违规的问题,但有关部门却不愿意采取切实可行的整改措施;四是最高司法机关出台一些明显违反宪法原则、引发广泛社会争议的司法解释,但却得不到违宪、违法审查机构的有效制止等等。诸如此类的违宪、违法问题的存在,已经严重地影响到违宪、违法审查机构自身的法律权威,而且也妨碍了中央政策在部门和地方得到有效地贯彻和落实,依法执政的精神无法得到有效地体现。

为此,有关部门应当采取积极的姿态来研究如何推动全国人大常委会作为违宪、违法审查机构依法积极和有效地行使违宪、违法审查职权。违宪、违法审查制度只要用得好,就可以促进我国社会主义法制建设的发展,根本不会影响执政党依法执政方针的贯彻和落实,就目前的情况来说,加强违宪、违法审查工作,可以重点抓好以下几项工作:

1、在全国人大常委会下设违宪、违法审查工作机构,通过吸收各方面的法律专家、学者以及社会人士参加,协助全国人大常委会处理各种依法提请违宪、违法审查的请求和意见,提出解决问题的具体方案。

2、全国人大常委会应当适时选择具有典型意义的违宪、违法事例,作出正式的法律决定,通过明确其违宪、违法问题,维护宪法和法律的权威,保证法制的统一性。

3、对屡次三番拒不执行中央政策以及国家最高立法机关的法律的部门以及人员,通过宣布其行为的违宪、违法性,达到必要的惩戒效果。

4、在全国人大常委会法制工作委员会或者是专门的违宪、违法审查机构下设专门的研究单位,负责从法理上来系统研究如何强化全国人大常委会在违宪、违法审查工作方面的作用等问题,为健全和完善违宪、违法审查机制提供必要的理论支持。

5、出版违宪、违法审查公报,作为国家机关、社会组织和公民个人了解全国人大常委会实施违宪、违法审查活动的主要信息渠道,进一步树立全国人大常委会作为违宪、违法审查机构的法律权威,扩大其社会影响。

只有在制度上进一步强化全国人大常委会依据宪法、立法法和监督法所具有的监督宪法实施的职能,才有可能真正通过法律的手段来协调和处理各种尖锐和复杂的社会矛盾和纠纷,才能有效地消除法制建设中出现的不和谐因素,继而也才能通过和谐的法制建设来促进和谐社会的建设。

(莫纪宏:中国社会科学院法学研究所研究员)

文章来源:中国法学会网站(www.chinalawsociety.org.cn/)

莫纪宏