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2009年信托法制与政策的回顾及展望
1. 2009年信托法制实践与政策

2009年是进入新世纪后中国经济发展最为困难的一年。中国信托业在全球金融危机持续加深的压力下,坚定信心,勇于创新,面对国家加大国内投资、拉动国内需求、促进经济发展的发展机遇,继续保持了行业整体的平稳运行,提升了综合竞争力。一年中,中国银监会作为信托业监管部门,紧紧围绕风险控制和业务创新的主线,准确把握保增长、扩内需、调结构、惠民生的宏观调控要求,适时而果断地推出了各项监管政策与措施,有效发挥信托服务功能,不但拓展了信政合作、银信合作、信保合作等市场空间,而且实现了信托业与实体经济的良性互动,在稳定市场信心和有效防范风险的同时,维护了社会经济和金融稳定,为国民经济企稳回升和经济发展方式转变提供了有力的金融支持。

1.1 调整部分信贷监管政策和信贷结构,积极支持信托公司开展业务创新

为应对国际金融危机的冲击和国内经济下行的风险,2009年1月10日,中国银监会在认真梳理各项信贷政策、法规、办法和指引的基础上,根据经济形势发展需要,发布了《关于当前调整部分信贷监管政策促进经济稳健发展的通知》(银监发[2009]3号)。该通知充分体现了2008年党中央国务院关于进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施和国务院办公厅《关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发[2008]126号)的精神,按照风险监管要求,从十个方面对有关信贷监管规定和要求作出了适当调整,鼓励银行业金融机构按保增长、防风险原则,加大对经济发展的信贷支持力度,促进经济稳健发展。其内容包括:支持符合条件的商业银行开展并购贷款业务;督促各主要银行业金融机构按有关要求设立小企业信贷专营服务机构,加大对小企业的金融支持力度;对涉农类贷款实行有区别的信贷管理和考核政策,结合农户生产经营特点和农业生产实际情况,加大涉农信贷投入力度;鼓励实施贷款重组,对部分符合条件的受全球金融危机影响而暂时出现经营或财务困难的企业予以信贷支持;拓宽项目贷款范围;支持信贷资产转让,合理配置信贷资产;允许有条件的中小银行业适当突破存贷比;支持创新担保融资方式和消费信贷保险保障机制;科学实施贷款责任追究;支持信托公司和财务公司业务创新发展。

防风险和保增长并重,是这次调整信贷监管政策所坚持的基本思路。实行区别对待、有保有压,是认真执行适度宽松货币政策所强调的信贷政策基本原则。这次信贷政策调整,对信托公司的支持力度明显增大。当然,中国银监会在积极支持信托公司进行业务创新的同时,也严格坚守了对信托公司实施风险管理的底线。该通知明确指出:为适应扩大内需、支持重点行业发展的需要,支持符合一定监管评级要求、货币性资产充足的信托公司以固有资产独立从事私募股权投资业务,但投资额度上限为净资产的20%。此前,信托公司运用固有资金进行股权投资,仅限定为金融类公司的股权投资。2008年7月《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》出台后,监管部门有意将私募股权投资业务打造成为信托公司新的利润增长点。这次政策调整,无疑进一步拓宽了信托公司固有资金的投资范围,意味着监管层进一步鼓励信托公司独立从事私募股权投资业务。该通知同时指出:调整《信托公司集合资金信托计划管理办法》中关于信托计划向他人提供贷款不得超过其管理所有信托计划实收余额30%的规定,支持符合一定监管评级要求的信托公司,对其集合信托贷款比例考核放宽至50%。由于集合信托贷款计划产品属于银信合作产品,对解决中小企业融资难问题具有重要作用,因此,监管考核比例的放宽实际上给予了该类银信合作产品更大的市场发展空间。另外,该通知还规定:调整中国银监会办公厅《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》(银监办发[2008]265号)中有关房地产金融业务的规定,对符合一定监管评级要求、经营稳健、风险管理水平较高的信托公司,适当放宽对开发商资质、资本金比例等的要求;支持信托公司开展与企业兼并、收购、重组有关的投资银行业务;根据风险可控、成本可算、信息充分披露的原则,积极推动信托公司开展如房地产信托投资基金、资产支持信托等直接融资型创新业务,重点支持民生工程、生态环境建设、重大基础设施建设、行业龙头企业及具有自主技术创新能力企业的有效需求和科学发展。上述政策调整,既有利于发挥信托融资功能,适度拓展信托公司业务,也有利于解决房地产等行业发展的资金缺口,满足各类投资者的投资需求。

随后,信贷结构政策的调整同样给予经济发展以有利影响,房地产投资信托基金试点再次获得政策支持。2009年3月18日,中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发[2009]92号),进一步强调:要保证符合条件的中央投资项目所需配套贷款及时落实到位;进一步加大涉农信贷投放,引导更多资金投向农村;多方面拓宽中小企业的融资渠道,对中小企业的金融服务要精细化;扎实做好就业、助学、灾后重建等改善民生类的信贷政策支持工作;鼓励发展消费信贷,做大做好消费信贷市场;落实好房地产信贷政策,支持房地产市场平稳健康发展;加大对产业转移的融资支持,支持过剩产业有序转移;支持区域经济协调发展,推进实施区域经济发展战略;促进自主创新成果产业化,推动产业结构优化升级;加强信贷结构监测评估,有效防范和控制信贷风险。作为金融主管部门就金融促进经济发展而进行的整体部署,该指导意见的发布,社会各界反映其不仅相当及时,而且非常必要,对保持货币信贷总量合理增长,进一步加强信贷结构调整具有积极意义。其第六条强调指出,要支持资信条件较好的房地产企业发行企业债券和开展房地产投资信托基金试点,拓宽房地产企业融资渠道。不难看出,这与此前中国银监会通知的意见是完全一致的,二者分别从金融市场调控者和监管者的角度,再次重申了2008年12月初国务院提出的支持和鼓励创新融资方式的政策,从而对推动REITs的发展具有积极意义。但由于REITs 试点的具体指引或实施细则尚未出台,因此,监管部门对发行机构、交易市场、募集方式、注入的物业资产类型、税收政策等细节仍未给出明确答案,这使得信托业务创新实践是探索精神和品质更为突出。

1.2 规范证券投资信托业务,保护信托当事人合法权益

在信托公司集合信托产品中,证券投资是信托资金运用的重要方向之一。近年来,证券投资信托发展较快,但相关产品风险控制水平却参差不齐。继2008年10月对信托公司开展房地产、证券等敏感类业务进行风险提示和规范后,中国银监会于2009年1月23日又印发了《信托公司证券投资信托业务操作指引》(银监发[2009]11号),以专门规范证券投资信托业务,保护信托当事人的合法权益。该指引对证券投资信托业务的内涵进行了界定,即证券投资信托业务,是指信托公司将集合信托计划或者单独管理的信托产品项下资金投资于依法公开发行并在符合法律规定的交易场所公开交易的证券的经营行为。这实际上肯定了包括“阳光私募” 在内的证券投资信托业务的合法性。该指引为证券投资信托业务设置了准入门槛,明确了信托公司从事证券投资信托业务的具体条件,这些条件包括:(1)依据法律法规和监管规定建立了完善的公司治理结构、内部控制和风险管理机制,且有效执行;(2)为证券投资信托业务配备相适应的专业人员,直接从事证券投资信托的人员5人以上,其中至少3名具备3年以上从事证券投资业务的经历;(3)建立前、中、后台分开的业务操作流程;(4)具有满足证券投资信托业务需要的IT系统;(5)固有资产状况和流动性良好,符合监管要求;(6)最近一年没有因违法违规行为受到行政处罚;(7)中国银监会规定的其他条件。同时,该指引加强了证券投资信托业务风险防范机制建设,对自2004年起发布的多个监管文件中的风险控制规则进行了有机整合,明确了证券投资信托财产保管人的范围、条件和职责以及信托公司聘请的第三方顾问的条件和限制,规定了信托公司的信息披露义务和禁止性行为以及向监管机构的报告义务,从而将风险防范措施有机地嵌入证券投资信托业务的每一个层面和每一道环节,构建了比较系统的制度规范框架,全面加强了对投资者权益的保护。

通过监管部门的“有形之手”,私募证券投资信托业务的运作模式和市场格局发生了改变。该指引突出了证券投资信托业务中信托公司自主管理的特征,要求信托公司应当亲自处理信托事务,自主决策,并亲自履行向证券交易经纪机构下达交易指令的义务,不得将投资管理职责委托他人行使,信托公司可以聘请投资顾问,但投资顾问不得代为实施投资决策等。很明显,在“规范”与“发展”之间,该指引把“规范”放到了首位,但“规范”并不等于束缚“发展”,“规范”的目的是通过控制风险实现更好的“发展”, 这对推动信托公司培育核心竞争力具有现实意义。该指引还对投资管理人的资格以及报酬提取作出了统一要求,按照规定,聘请第三方顾问的费用由信托公司从收取的管理费和业绩报酬中支付,信托公司收取的业绩报酬仅在信托计划终止且实现盈利时提取。同以往的分期提取报酬相比,新规定对信托公司开展此类业务的积极性造成了一定的负面影响。从多年的业务实践看,不同信托公司所开展的证券投资信托业务模式并不完全相同,其中既有信托公司亲自下达指令的主动管理型模式,也有通过受益权的结构化分层安排,由劣后投资者担任管理人模式,还有选择投资顾问型模式,由私募基金公司担任管理人等,不同的业务模式有着不同的风险和收益特征。但该指引并没有就不同的业务模式作出不同的规定。受国内外金融市场不确定性和监管机构对风险控制强化的影响,信托公司在该指引颁行后对证券投资信托业务采取了不同策略。一些信托公司对这一业务的前景表示担忧,开始淡出证券投资信托,转向基础设施建设和房地产信托项目,而另一些信托公司则积极调整原有的证券投资信托业务,在调整中力求巩固自身优势和特色。

1.3 及时修改集合资金信托计划数量限制,着力培养信托市场理性投资人

2009年2月4日,中国银监会公布施行了《信托公司集合资金信托计划管理办法》的修改决定(中国银行业监督管理委员会令2009年第1号),将该办法的第5条第3项“单个信托计划的自然人人数不得超过50人,合格的机构投资者数量不受限制”,修改为“单个信托计划的自然人人数不得超过50人,但单笔委托金额在300万元以上的自然人投资者和合格的机构投资者数量不受限制”;将第27条第2项“向他人提供贷款不得超过其管理的所有信托计划实收余额的30 %”,修改为“向他人提供贷款不得超过其管理的所有信托计划实收余额的30 %,但中国银行业监督管理委员会另有规定的除外”。 这次修改对中国信托业发展而言意义重大,从部门规章的层次上,释放出了监管部门积极支持和鼓励信托业发展并服务国民经济的重要信号。数量限制历来是金融风险监管的重要方式之一。此次修改,将单笔委托金额在300万元以上的自然人投资者等同于合格的机构投资者,实际上是对“50人限制”的一个松绑,可以大幅提升单只集合信托计划募集资金规模,这在一定程度上放开了对自然人投资者的人数限制,解决了过去单只集合信托计划筹资额过低的问题。第27条第2项增加的“但书”规定,同样是对信托贷款比例管理的一个松绑。这样的弹性规定,反应出监管部门在经济发展的新时期需要对信托监管政策予以灵活调整的诉求,体现了监管部门对中国严峻经济形势的准确把握和灵敏反应,是信托业监管日益走向成熟的一个表现。监管部门是否依据该“但书”作出特别规定,何时作出这样的特别规定,将直接影响信托公司贷款类信托业务的合理增长。长期以来,贷款运作方式一直是信托公司最主要的信托资金运用方式,但限于30%的硬性比例要求,信托公司不得不控制贷款类信托计划的发行。为有效应对国际金融危机的冲击,促进经济平稳增长,监管部门希望通过修改集合资金信托计划的数量限制,推动信托公司业务发展,促使信托公司在支持经济建设方面发挥更大的作用,以满足更多中小企业的融资需求。

当然,加强风险监管同样是这次修改题中应有之意。在应对全球金融危机过程中,信托公司既面临着挑战,也面临着机遇。随着信托产品自然人投资人的逐步增多,为有效控制风险,在设计和发行集合资金信托计划时,信托公司应科学甄别自然人投资人,并认真核查风险控制措施和风险应对手段。自2007年以来,中国信托公司的规范化发展取得明显进步。经过监管部门和信托公司的共同努力,信托公司在规范中初步实现了快速发展,作为我国唯一一类可以投资于货币、资本、实业市场的金融机构,其市场价值已被社会投资者所认知,并为社会提供了诸多理财产品和信托服务。截至2008年11月末,全国54家信托公司的固有资产达871.08亿元,管理的信托财产余额达13325亿元,实现净利润90.74亿元。但从长远发展看,细分投资人,培养理性合格的投资人,仍是中国信托业实现可持续发展的必然要求。风险监管是金融监管的核心,监管部门必须在合法合规的前提下指导信托公司将风险管理规定制度化、长期化。信托公司推介信托产品,应该对成熟的自然人和合格的机构投资人进行区分,详细披露相关信息,并揭示相关风险,这是从美国金融危机中吸取的教训之一。这次修改,将单笔300万元以上的自然人投资人等同于合格的机构投资者,实际上为信托公司提供了判断自然人投资人是否为成熟投资人的一个重要标准。实践中,信托产品的差异化越来越明显,不同的信托产品只能满足特定信托投资人的投资需求。信托公司应从投资者类型、地理分布及当地经济发展、投资者心理与行为等角度,对信托投资人进行市场细分,避免选择非理性投资人,科学把握投资人的投资判断能力和风险承受能力,进而为各种不同的投资人提供更对口、更贴切的信托服务。

1.4 重视支持信托公司创新发展,重点控制股权投资等信托业务风险

信托的优势在于其灵活性,而这种灵活性更多地体现在信托产品和信托服务方式的创新上。从2008年岁末到2009年年初,中国银监会频频发出鼓励信托业务创新发展的信息。令人欣喜的是,信托监管政策的新动向不断向市场表明,信托业务创新发展的针对性和现实性日趋增强,传导给信托公司的行动力和执行力越来越足。2009年3月25日,中国银监会发布实施的《中国银监会关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》(银监发[2009]25号),就是一例典型。该通知以专门文件的形式,通过细化相关政策规定,在坚持风险可控原则基础上,支持并指引信托公司业务创新发展。信托的生命力在于实践。政策指引只是为信托公司的业务创新提供了必要的基础和前提,业务创新的鲜活实践才是政策指引的最终归宿和落脚点。从以往的实践看,信托公司的业务创新广泛涉及PE业务、集合信托贷款业务、房地产信托业务、投资银行业务、REITs业务、资产支持信托业务以及其他的直接融资型信托业务等。面对趋于放松的信托监管政策环境,2009年已然成为考验各信托公司业务创新的反应力、观察力以及行动力的关键之年。

从具体内容看,该通知重点对信托公司以固有资产独立从事私人股权投资、以集合资金信托计划的资金向他人提供贷款以及以信托资金向房地产开发项目发放贷款等业务,给予了有条件的创新支持。1、关于信托公司以固有资产从事股权投资业务,该通知规定,信托公司以固有资产从事股权投资业务和以固有资产参与私人股权投资信托等的投资总额不得超过其上年末净资产的20%,但经中国银监会特别批准的除外。信托公司以固有资产从事股权投资业务,应遵守以下规定:(1)不得投资于关联人,但按规定事前报告并进行信息披露的除外;(2)不得控制、共同控制或重大影响被投资企业,不得参与被投资企业的日常经营。(3)持有被投资企业股权不得超过5年。新规定为信托公司利用固有资产从事股权投资业务提供了操作性很强的具体指引。2、关于贷款类信托业务,该通知第9条规定,信托公司管理集合资金信托计划时,向他人提供贷款不得超过其管理的所有信托计划实收余额的30%,但符合以下条件的信托公司,自本通知下发之日起至2009年12月31日止可以高于30%但不超过50%, 2010年1月1日后,该比例超过30%的,不再新增贷款类集合信托计划,直至该比例降至30%以内:(1)具有良好的公司治理、内部控制、合规和风险管理机制;(2)具有良好的社会信誉、业绩和及时、规范的信息披露;(3)最近三年内没有重大违法、违规行为;(4)最近一年监管评级3C级(含)以上。这一规定,呼应了新修改的《信托公司集合资金信托计划管理办法》第27条第2项的规定,成为该办法重要的配套规定,对2009年中国经济的企稳回升发挥了重要作用。3、关于房地产开发项目贷款,该通知规定,信托公司对房地产开发项目发放贷款,应遵守以下规定:(1)不得向未取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证(“四证”)的房地产开发项目发放贷款,但信托公司最近一年监管评级为2C级(含)以上、经营稳健、风险管理水平良好的可向已取得国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证(“三证”)的房地产开发项目发放贷款;(2)申请贷款的房地产开发企业或其控股股东资质应不低于国家建设行政主管部门核发的二级房地产开发资质,但发放贷款的信托公司最近一年监管评级为2C级(含)以上、经营稳健、风险管理水平良好的除外;(3)申请贷款的房地产开发项目资本金比例应不低于35%(经济适用房除外)。信托公司以投资附加回购承诺方式对房地产开发项目的间接融资适用前款规定。信托公司向只取得“三证”的房地产开发项目发放信托贷款的,应在相应的信托合同中以显著方式向委托人或受益人进行相关风险提示,并在后续管理报告中进行充分披露。严禁信托公司以商品房预售回购的方式变相发放房地产贷款。

1.5 加强信政合作业务风险提示,坚决制止和纠正地方财政违规担保

自2008年下半年以来,国务院先后出台扩大内需、促进经济发展的一系列宏观经济政策,各信托公司通过与各级政府在基础设施、民生工程等领域开展信政合作业务,为地方经济发展做出了贡献。但实践中,部分信政合作业务存在着项目管理不够严谨,担保、抵押等行为不够规范,个别业务环节存在法律瑕疵等问题。为进一步规范信政合作业务,提高信托公司风险管理能力,使其在贯彻中央经济政策、刺激经济增长中发挥积极作用,2009年4月14日,中国银监会发布了《中国银监会办公厅关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》(银监办发[2009]155号)。该通知要求:1、信托公司开展信政合作业务应高度重视合规经营问题,积极探索创新,采取有效措施防范合规性风险和法律风险。(1)信托公司在项目选择中应严格遵守国家宏观经济政策各项要求,选择国家重点支持的行业领域进行合作,严禁向国家限制的行业、企业和项目提供融资或投资服务。(2)信托公司应严格遵守《担保法》及信政合作的相关监管规定,在合法合规的基础上开展业务。2、信托公司应进一步提高风险管理能力,尽职管理信托财产,确保信政合作业务既支持地方经济发展,又能保证信托资金的安全和受益人的合法权益。在开展信政合作业务中,信托公司应加强对合作方资金实力、信用程度和综合偿债能力的跟踪分析,及时、全面掌握借款人的各类授信信息,按照统一授信要求,结合地方政府财政实力与实际负债状况,核定信用等级和风险限额,在符合信贷条件、权衡风险与收益的前提下,审慎选择服务支持对象。在产品设计方面,应注意信托资金的成本收益分析,以及资金和项目之间的期限配比安排,完善和落实多种形式的担保,并通过办理合法的质押登记、建立质押资金专户等方式,增强担保的法律效力和执行效果。项目实施后,应及时跟踪了解进展情况,切实做好项目的后期管理和信息披露工作。

在我国,信托公司多具有明显的地域性特征,并与地方政府有着长期稳定的合作关系。2008年国务院出台十项扩大内需的措施后,各地政府加快了民生工程、基础设施、生态环境建设和灾后重建工作,但同时面临着巨大的筹措配套资金的压力。地方融资平台成为地方政府筹集资金的一个重要来源。信托公司借助地方政府加大投融资的机会,纷纷加强了与各级政府的合作,开发信政合作产品,通过各种方式为政府的基础设施建设项目募集资金,参与政府项目的监督和管理。中国银监会的上述通知,为有效控制信政合作产品的风险提供了相应保障。实践中,信政合作项目数量大大增长,并出现了三种基本模式:一是银、信、政连结模式,此模式主要由银行和信托各发行两个相互关联的理财产品连结而成,即银行面向投资者发行个人理财产品,并将所募集资金交给信托公司管理,而信托公司则将此资金以股权或债权的方式投入到政府所属企业中,以满足政府建设所需;二是买入返售模式,该模式以信托资金购入政府企业的某种权利,到期后再溢价出售给相关企业,其资金来源不一定是银行发行的理财产品,交易中信托公司面对的资金使用人与还款义务人是同一人,而且买入返售的标的可以是债权、物权或股权;三是贷款信托模式,这也是信政合作中最常见的形式,即信托公司与政府下属公司合作,信托公司向自己的客户发行集合资金信托计划,所募资金用于向合作企业发放贷款。在第三种模式中,一些地方政府用应收账款进行质押登记,或用土地出让金去设立信托,从而引发了大量的信用风险。像重庆、哈尔滨、昆明、长沙等地方政府都发售过由地方财政提供担保的信托理财产品。由于信政产品运作简单、容易复制,结果导致一些信托公司为争抢政府项目,不惜恶性竞争。同时,地方财政为信托理财产品担保的做法也明显违反了相关的法律和政策。为此,财政部于2009年11月6日发布《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》(财预[2009]388号),要求坚决制止和纠正财政违规担保向社会公众集资的行为。严禁违反或规避相关法律的规定,为平台公司向社会公众集资等直接或变相提供财政担保。

1.6 适时提示信托产品专用证券账户相关风险,审慎对待项目融资业务开展

根据中国证券登记结算有限责任公司提供的数据,截至2009年7月17日,信托产品累计开立证券账户13056户,其中已注销2766户,剩余10290户。剩余账户中有余额的账户1472户,无余额账户8818户,占剩余信托产品证券账户的85.6%。无余额账户中近一年无交易账户5884户,占剩余信托产品证券账户的57.2%,近三年无交易账户3346户,占剩余信托产品证券账户的32.5%。2009年7月27日,中国证券登记结算有限责任公司发文,对信托公司以信托合同到交易所开户的方式颁布禁令,其理由是担心个别信托公司不审慎行为可能对新股发行制度改革造成损害,损害中小投资者的利益。自2009年6月10日中国证监会公布实施《关于进一步改革和完善新股发行体制的指导意见》后,A股市场首次公开募股(IPO)重新启动,中国资本市场的融资功能全面恢复。这既是一系列基础性制度改革初见成效、市场走势稳定后的必然结果,也是顺应企业融资需求、助力国民经济早日走出全球金融风暴的必然要求。面对IPO重启,暂停信托产品开立证券投资账户,意在防止信托公司利用多开账户的方式扩大新股申购规模,从而影响中小投资者的中签率。随着网上叫卖证券账户、张冠李戴启用本应销户的账户等诸多问题的纷纷出现,为控制风险,促进信托行业的健康、稳定发展,2009年8月18日,中国银监会发布《关于信托公司信托产品专用证券账户有关事项风险提示的通知》,要求:1、信托公司应对现有信托产品证券投资账户进行筛查,对已经清算结束的信托产品证券投资账户要按照有关规定及时销户,存在应销未销账户的信托公司不得再申请新开信托产品证券投资账户。2、信托公司信托产品进行证券投资不得有以下行为:(1)将一个信托产品拆分后申请开立多个证券账户;(2)利用其他信托产品开立的证券投资账户进行证券投资;(3)将已清算但未销户的信托产品证券账户重新启用。应该说,信托产品的证券账户销户程序非常简单,该通知对督促信托公司及时清理闲置的信托产品证券账户,理顺新股发行市场秩序意义重大。受暂停信托开户的影响,证券投资类信托产品发行数量较前期大幅减少。据统计,2009年第二季度共有214款证券投资信托产品发行,而在开户暂停后的第三季度和第四季度,仅有88款和38款此类产品发行。(数字来源:《2009信托:突击入场 屡夺榜首》,载《国际金融报》2009年12月22日第6版。)

固定资产投资项目资本金制度是国家宏观调控的重要手段,也是风险约束的重要机制。该制度自1996年建立以来,对改善宏观调控、促进结构调整、控制企业投资风险、保障金融机构稳健经营、防范金融风险发挥了积极作用。4万亿经济刺激计划启动后,各个项目资本金缺口问题逐渐突出,为解决投资主体筹资困难,2009年5月25日,国务院发布了《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》(国发[2009]27号),按照有保有压原则,对固定资产投资项目资本金比例进行了适当调整。固定资产投资项资本金比例,即固定资产投资项目资本金占总投资的比例,根据国家规定,投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。投资项目资本金只能用于项目建设,不得挪作它用,更不得抽回。对于降低资本金比例的行业,就意味着降低了融资门槛,反之亦然。在信托公司积极响应国家政策,发挥信托功能优势,拓展基础设施、民生等领域项目融资业务中,2009年9月3日,中国银监会发布了《关于信托公司开展项目融资业务涉及项目资本金有关问题的通知》(银监发[2009]84号),以有效防范风险、防微杜渐,促进信托公司审慎经营。该通知提出了三项要求,即:1、信托公司要严格执行国家固定资产投资项目资本金管理制度,加强对项目资本金来源及到位真实性的审查认定。对股东借款(股东承诺在项目公司偿还银行或信托公司贷款前放弃对该股东借款受偿权的情形除外)、银行贷款等债务性资金和除商业银行私人银行业务外的银行个人理财资金,不得充作项目资本金。信托公司应要求借款人提供资本金到位的合法、有效证明,必要时应委托有资质的中介机构进行核实认定。2、信托公司不得将债务性集合信托计划资金用于补充项目资本金,以达到国家规定的最低项目资本金要求。前述债务性集合信托计划资金包括以股权投资附加回购承诺(含投资附加关联方受让或投资附加其他第三方受让的情形)等方式运用的信托资金。信托公司按照《信托公司私人股权投资信托业务操作指引》开展私人股权投资信托业务时,约定股权投资附加回购选择权的情 形不适用前款规定。3、信托应加强对项目融资业务的合规性管理和风险管理,审慎开展该类业务,确保信托公司健康、平稳发展。由此看出,信托公司在融资业务中,应该参照国家规定的资本金比例要求,对资本金的真实性、投资收益和风险进行全面审查和评估,切实防范金融风险。

1.7 进一步规范银信合作业务,强化信托公司自主管理

继2008年《银行与信托公司业务合作指引》施行后,银行与信托公司通过银信理财合作、信贷资产证券化合作、信托公司委托银行代为推介信托计划、银行代理收付信托资金、信托公司在银行开立信托财产专户、银行担任信托计划的保管人、信托财产投资于金融机构股权等业务,在规范发展中实现了合作双方的优势互补与风险隔离。伴随着银信合作体量的快速扩大,银信合作产品日益受到监管部门的重点关注,强化监管成为这一市场的大势所趋。2009年7月6日,中国银监会发布实施了《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》(银监发[2009] 65号)。该通知强调指出,理财资金用于发放信托贷款,应符合以下要求:(1)遵守国家相关法律法规和产业政策的要求。(2)商业银行应对理财资金投资的信托贷款项目进行尽职调查,比照自营贷款业务的管理标准对信托贷款项目做出评审。理财资金用于投资单一借款人及其关联企业银行贷款,或者用于向单一借款人及其关联企业发放信托贷款的总额不得超过发售银行资本净额的10%。理财资金用于投资集合资金信托计划,其目标客户的选择应参照《信托公司集合资金信托计划管理办法》对于合格投资者的规定执行。2009年12月16日,中国银监会接着印发了《关于进一步规范银信合作有关事项的通知》(银监发〔2009〕111号),旨在引导信托公司以受人之托、代人理财为本发展自主管理类信托业务,实现内涵式增长。

银信合作业务的监管重点依然是信托公司尽职管理义务的切实履行。该通知要求:1、信托公司在银信合作中应坚持自主管理原则,提高核心资产管理能力,打造专属产品品牌。自主管理是指信托公司作为受托人,在信托资产管理中拥有主导地位,承担产品设计、项目筛选、投资决策及实施等实质管理和决策职责。2、银信合作业务中,信托公司作为受托人,不得将尽职调查职责委托给其他机构。在银信合作受让银行信贷资产、票据资产以及发放信托委托贷款等融资类业务中,信托公司不得将资产管理职能委托给资产出让方或理财产品发行银行。信托公司将资产管理职能委托给其他第三方机构的,应提前十个工作日向监管部门事前报告。3、商业银行应在向信托公司出售信贷资产、票据资产等资产后的十个工作日内,书面通知债务人资产转让事宜,保证信托公司真实持有上述资产。4、商业银行应在向信托公司出售信贷资产、票据资产等资产后的十五个工作日内,将上述资产的全套原始权利证明文件或者加盖商业银行有效印章的上述文件复印件移交给信托公司,并在此基础上办理抵押品权属的重新确认和让渡。如移交复印件的,商业银行须确保上述资产全套原始权利证明文件的真实和完整,如遇信托公司确须提供原始权利证明文件的,商业银行有义务及时提供。信托公司应接收商业银行移交的上述文件材料并妥善保管。5、银信合作理财产品不得投资于理财产品发行银行自身的信贷资产或票据资产。6、银信合作产品投资于权益类金融产品或具备权益类特征的金融产品的,商业银行理财产品的投资者应执行《信托公司集合资金信托计划管理办法》第六条确定的合格投资者标准,即投资者需满足下列条件之一:(1)单笔投资最低金额不少于100万元人民币的自然人、法人或者依法成立的其他组织;(2)个人或家庭金融资产总计在其认购时超过100万元人民币,且能提供相关财产证明的自然人;(3)个人收入在最近三年内每年收入超过20万元人民币或者夫妻双方合计收入在最近三年内每年收入超过30万元人民币,且能提供相关财产证明的自然人。7、银信合作产品投资于权益类金融产品或具备权益类特征的金融产品,且聘请第三方投资顾问的,应提前十个工作日向监管部门事前报告。8、银信合作产品投资于政府项目的,信托公司应全面了解地方财政收支状况、对外负债及或有负债情况,建立并完善地方财力评估、授信制度,科学评判地方财政综合还款能力;禁止同出资不实、无实际经营业务和存在不良记录的公司开展投融资业务。9、对于银信合作业务中存在两个(含)以上信托产品间发生交易的复杂结构产品,信托公司应按照《信托公司管理办法》有关规定向监管部门事前报告。10、信托公司应加强产品研发和投资管理团队建设,积极开发适应市场需求的信托产品,切实提高自主管理能力,为商业银行高端客户提供专业服务,积极推动银信合作向高端市场发展。11、银信合作业务中,各方应在确保风险可控的情况下有序竞争。相关行业协会可视情形制定行业标准和自律公约,维护良好市场秩序。

1.8 实施银行业托管业务自律,引导信保合作债权投资计划业务开展

在信托中引入第三方托管制度有利于保护信托财产安全。托管业务基于其经营成本较低、稳定性较强及回报率较高的特点,逐步发展成为商业银行中间业务中新的利润增长点,从而改变了目前商业银行过于依赖存贷款息差收入的局面,对于丰富银行的产品和服务,增加各级银行资金沉淀,带动其他业务的发展和创新甚有裨益。2009年3月12日,中国银行业协会制订了《中国银行业托管业务自律公约》,会员单位承诺依照公约开展托管业务。这是银行业首次对托管业务形成的自律公约,其宗旨是:依法合规经营,抵制不正当竞争行为,防范业务风险,保障受益人利益,促进托管业务持续健康运行和发展。按照该公约规定,银行业开展托管业务,以委托人、受托人、受益人的利益为出发点,坚持遵法守信、勤勉尽责、公平公正、团结协作、自我约束、共同发展的原则。该公约要求成员单位从事托管业务应严格遵守国家有关法律、法规和规章,依法取得相关托管资格,持续满足监管部门规定的监管条件,建立完善的托管业务管理办法、内部风险控制制度、岗位职责与操作规程、从业人员行为规范、会计核算办法以及重大事件报告制度和重大案件责任追究制度等,建立完善的信息管理制度,并配备高效、快速、安全、可靠的技术系统。该公约明确禁止银行以“免收托管费”、“减免委托人债务”或“承担有关费用”等方式争揽客户,违者面临最大的惩罚是被逐出托管委员会,且还会受到中国银监会处罚。显然,该公约的签署有助于促进银行业托管业务的规范发展和有序竞争,实现中国银行业托管业务的持续健康发展。目前,在资金托管业务上,由于涉及企业年金、保险、证券、信托、基金等多个领域,单凭银行自律还难以完全保护托管人的利益,未来还需要劳动和社会保障部、保监会、银监会以及证监会协调相关监管措施。

除了上述银行托管业务自律管理涉及信托公司以外,中国保监会针对信保合作出台的相关监管措施,其效力同样涉及到了信托业。如在保险资金投资渠道调整方面,债权投资计划即为保险资金以债权形式间接投资基础设施项目提供了重要路径,2009年3月19日中国保监会发布实施的两个文件均与此有关,其中,一是《基础设施债权投资计划产品设立指引》(保监发〔2009〕41号);二是《关于保险资金投资基础设施债权投资计划的通知》(保监发〔2009〕43号)。在中国保监会的上述通知中规定,保险机构按照《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》及《保险资金间接投资基础设施债权投资计划管理指引(试行)》,可以投资保险资产管理公司、信托公司等专业管理机构发起设立的债权投资计划。通知还对保险公司投资债权投资计划的条件、比例以及备案等作出了规定。为控制流动性风险,该通知规定:保险公司投资债权投资计划的,投资单一债权投资计划的余额不超过可投资债权投资计划资产的40%;投资A类或者B类增级方式的单一债权投资计划的余额不超过该投资计划发行额的50%;投资C类增级方式的单一债权投资计划的余额不超过该投资计划发行额的40%;同一集团的保险公司,投资具有关联关系专业管理机构发行的单一债权投资计划的份额,合计不超过该投资计划发行额的60%。国务院批准的重大项目,可适当调整投资单一债权投资计划的比例。中国保监会的上述指引则重点从能力标准、设立规范、风险控制、检查与报告等方面对债权投资计划作出了规范。按照指引规定,符合管理办法和管理指引规定的保险资产管理公司、信托公司等专业管理机构等专业管理机构,可以作为发起人和管理人,依据信托原理,发起设立债权投资计划,募集资金投资基础设施项目。该指引规定了专业管理机构开展债权投资计划业务的能力标准、设立规范、风险控制、检查与报告等事项作出了规定。根据规定,债权投资计划的发行额度和期限应当符合下列规定:投资同一偿债主体的余额,一般不超过30亿元人民币,且占单一项目总投资额的比例不高于40%;投资未建成项目的余额,不超过银行实际已经发放的贷款金额,投资已建成项目的余额,在债权投资计划存续期内,不超过银行贷款余额的4倍;采取A类信用增级方式的,债权投资计划最长期限为10年,采取B类信用增级方式的,最长期限为7年,采取C类信用增级方式的,最长期限为5年,且不得超出质押权或者抵押权的有效期限。此前,中国保监会曾于2006年发布《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》,允许保险机构将保险资金委托给受托人,采取债权、股权等方式间接投资国家级重点基础设施项目。

2. 2010年信托法制建设展望

2010年是中国实施“十一五”规划的最后一年,也是进一步巩固经济企稳回升基础,并战胜国际金融危机的关键一年。中国信托业的持续创新,对于进一步增强信托服务于经济的功能,促进经济平稳较快增长,推动经济结构调整具有十分重要的意义。2009年底的中国金融论坛提出,在后金融危机时代,发展低碳经济已成为世界潮流。虽然中国目前尚未出台完整的发展低碳经济规划和系统性的引导支持政策,但从长远来看,以低能耗、低排放、低污染为特征的绿色经济、低碳经济理念已开始深入人心,发展低碳经济应是未来中国经济实现全面协调可持续发展的基本方向。在新的一年里,中国信托业应深刻认识信托对低碳经济发展和产业结构调整的功能作用,更加注重行业规划、制度建设、配套政策、风险管理以及市场协调等,坚持金融安全观和金融效率观,有效防范系统性风险,积极创造有利于公平竞争和金融创新的外部环境。

2.1 坚持安全与效率并重的基本理念

信托的基本价值取向在于扩张自由并进而提升效率,因此安全与效率是信托业法治建设的核心价值所在。信托公司作为我国唯一可以投资于货币市场、资本市场和实业市场的金融机构,其业务经营的安全性与效率性如何,直接关系着金融业的整体安全与效率,关系国家的经济稳定和发展。金融安全观不仅强调国家金融体系的诸要素不被破坏和不受威胁,而且高度重视国内和国际金融资源的有效供给是否获得充分保障。信托业对于安全的关注,其首要动因在于赢得可持续发展。辩证认识金融安全观,需要从积极和消极两个角度来把握,前者表现为保障金融制度的稳定、金融体系的健康、可持续发展的协调状态;后者则表现为抑制金融系统中不协调因素与力量,控制和防范金融风险,防止金融动荡、金融危机的消极状态。在经济全球化和金融国际化的背景下,来自于国际层面或外国的危险因素和影响在日益加剧,金融安全的主权属性被淡化和削弱。正因为如此,金融安全现已成为全球性法律问题,需要国际金融组织的积极协调以及各国监管部门的通力合作。另外,信托业的发展还必须坚持金融效率观。金融市场运作的基本功能是使金融资源配置与使用效率的最大化,因而政府监管的直接目的是提高金融市场的效率,具体表现为追求竞争的平等性,即通过对金融活动的监督管理,创造一个自由、平等的竞争环境,防止和制止不正当竞争行为和垄断行为,鼓励金融机构在公平竞争的基础上提供高效率和多样化的金融服务。对于中国信托业的发展而言,安全与效率必须统筹兼顾,信托业的产品创新必须始终坚守风险监管的底线,注重保护委托人和受益人的利益。

2.2 积极为低碳经济发展提供信托服务

低碳经济是人类社会继农业文明、工业文明之后的又一次重大进步,是在可持续发展理念下,通过技术创新、制度创新、产业转型、新能源开发等多种手段,减少煤炭石油等高碳能源消耗,减少温室气体排放,达到经济社会发展与生态环境保护和谐双赢的一种经济发展形态。节能减排,发展低碳经济,既需要国家调整经济结构,提高能源利用效益,发展新兴工业,建设生态文明,也需要各类企业积极承担环境保护责任,完成国家节能降耗指标要求。今年是实现“十一五”节能减排目标的决战之年。金融支持是推动低碳经济发展不可缺少的重要一环。从国际经验来看,低碳产业融资需要依靠多种融资手段和渠道,特别在技术转化阶段、产业化初期和企业成长期更是如此。“低碳”概念涉及行业众多,产业链中包括了节能环保、风电、建筑节能、新能源汽车等诸多新兴行业。就信托业发展而言,信托公司既要成为我国经济发展中低碳理念推广的“践行者”,也要成为低碳金融服务的“创新者”,要不断提升自身社会责任感,加大对低碳经济以及低碳行业的研究,把握低碳行业的发展前景和路径,加快培植未来的优质客户群和利润增长点,更好地识别和筛选有前景的低碳产业,审慎判断低碳项目融资风险,积极探索建立节能环保型信托服务的长效机制,并加强与银行业、证券业和保险业的合作,利用信托不断推动产业结构调整,参与低碳经济项目的投资运作。

2.3 加快信托特别立法,继续完善信托法制

面对经济全球化的严峻挑战,中国金融市场业已实现全面开放。在充满变数的后危机时代,中国的经济态势、国际立场、资源禀赋和市场潜力都已成为全球瞩目的焦点。在“引进来”和“走出去”并举开放战略中,信托的市场价值已经被越来越多的投资人和投资机构所肯任,中国信托业已经具备全方位、多层次、宽领域地参与金融服务的综合比较优势,并注重开发和利用国内、国际两个市场和两种资源,致力于提升信托业的综合实力和国际竞争力。从世界范围看,信托业法的细分化已成为一大趋势,其适应并反映了现代信托业发展的客观变化,并为各类信托机构的分化提供了法律支持。同时,日趋专业化的信托特别立法,为信托业务的创新成果及时提供了法律保障。我们必须看到,中国已经快速迈入了“大信托时代”,2007年信托新两规的实施,虽然明确了信托公司的业务定位,但却并未从根本上改变我国信托业发展所面临的法律困境,难以适应“大信托时代”对受托人以及信托业务风险的监管要求,及时制定一部适合混业经营的《信托业法》,已成为我国信托业规范化发展的当务之急。2001年《信托法》虽为各项信托特别立法奠定了基础,但信托的推广和应用还涉及多方面的法律问题,信托登记、信托会计、信托税制、涉外信托冲突法规范等法律制度仍亟待建立和完善。只有尽快加入《海牙信托公约》,妥善处理涉外信托法律冲突,并不断健全信托法制,通过专门立法对信托创新活动进行有效规范和监督,才能切实巩固信托创新成果,实现信托业健康稳定发展。

(本文发表在《中国信托业发展报告(2010)》,中国经济出版社,2010年4月第1版,题目为作者新加。)

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