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2009年中国金融法治与金融监管改革
内容摘要:2009年中国金融法治以金融法律制度建设为基点,果断采取各项金融调控和金融监管的政策与措施,实现了金融业与实体经济的良性互动,保障了国民经济平稳较快发展,进一步提升了中国金融业的综合实力和国际竞争力。本文分别就金融政策、银行业、证券业、保险业、金融规章清理以及金融监管等法治实践问题,对2009年中国金融法治的历史进程进行了全方位扫描,分析总结了国际金融危机背景下中国金融法治现代化建设中遇到的新问题和取得的新成就。

关键词:金融法治;金融调控;金融监管

2009年是中华人民共和国建国60周年的伟大纪年,也是新中国在全球金融危机压力下谋发展、抓机遇的关键一年。一年中,中国金融法治以金融法律制度建设为基点,着力克服国际金融危机影响持续加深、全球经济增长明显放缓的困难和压力,在外部需求显著减少、传统竞争优势逐步减弱、人口资源环境约束不断增强的发展形势下,果断采取各项金融调控和金融监管的政策与措施,通过保增长、扩内需、调结构,实现了金融业与实体经济的良性互动,保障了国民经济平稳较快发展,推动了“十一五”规划的顺利实施,进一步提升了中国金融业的综合实力和国际竞争力。

一、认真执行适度宽松货币政策,依法调控金融市场,规范管理银行间债券市场,积极推进人民币跨境结算。

为加强货币政策与财政政策、产业政策的协调配合,中国人民银行积极引导金融机构合理把握信贷投放节奏,防范信贷风险,注意发挥货币政策在支持经济平稳较快发展中的积极作用,为经济发展创造良好的货币金融环境。2009年3月18日,中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,要求深入贯彻落实党中央、国务院关于进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施和《国务院办公厅关于当前金融促进经济发展的若干意见》(国办发〔2008〕126号)精神,认真执行适度宽松的货币政策,在保持货币信贷总量合理增长的基础上,进一步加强信贷结构调整,促进国民经济平稳较快发展。该意见共提出十项措施,要求:保证符合条件的中央投资项目所需配套贷款及时落实到位;进一步加大涉农信贷投放,引导更多资金投向农村;多方面拓宽中小企业的融资渠道,对中小企业的金融服务要精细化;扎实做好就业、助学、灾后重建等改善民生类的信贷政策支持工作;鼓励发展消费信贷,做大做好消费信贷市场;落实好房地产信贷政策,支持房地产市场平稳健康发展;加大对产业转移的融资支持,支持过剩产业有序转移;支持区域经济协调发展,推进实施区域经济发展战略;促进自主创新成果产业化,推动产业结构优化升级;加强信贷结构监测评估,有效防范和控制信贷风险。5月25日,中国人民银行与财政部等联合下发了《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》,要求切实加大对林业发展的有效信贷投入,引导多元化资金支持集体林权制度改革和林业发展,积极探索建立森林保险体系,加强信息共享机制和内控机制建设,营造有利于金融支持集体林权制度改革与林业发展的政策环境。7月16日,中国人民银行发布的《关于改善农村地区支付服务环境的指导意见》,以服务“三农”为宗旨,要求大力推广非现金支付工具和支付清算系统,全面提升农村地区支付服务效率和质量,促进城乡支付服务一体化发展。

继2008年加强自律管理、全面实现券款对付结算以及推动非法人机构进入银行间债券市场后,中国银行间债券市场的基础性建设又取得重大进展。为支持中小企业融资,中国人民银行1月发布2009年第1号公告,通过取消债券发行规模须超过5亿元才可交易流通的限制条件,调整债券交易流通政策,为中小企业通过发债进行小额融资创造了较好的政策条件。3月25日,中国人民银行发布《全国银行间债券市场金融债券发行管理操作规程》[1],进一步规范和完善了金融债券的发行与管理,提高了金融债券发行审核的透明度,健全了市场约束与风险分担机制。次日,又发布《银行间债券市场债券登记托管结算管理办法》[2],以规范银行间债券市场的债券登记、托管和结算业务,保护投资者合法权益,防范相关业务风险,促进债券市场的功能发挥。同时,为培育机构投资者,丰富投资者类型,中国人民银行3月还发布2009年第5号公告,允许基金管理公司以特定资产管理组合名义在银行间债券市场开立债券账户,并对其业务运作进行了规范。中国人民银行2006年立项开发的新交易系统,也于2009年6月29日正式上线。新交易系统吸收了原交易系统的优点,并在系统结构、交易功能、客户管理、扩展功能等方面取得明显改进,标志着银行间债券市场基础设施建设得到有效加强。2009年7月,中国人民银行发布第11号公告,允许证券公司资产管理计划[3]在银行间债券市场分别开立专用债券账户。至此,银行间债券市场非法人机构投资者类型已涵盖企业年金、保险机构产品、信托产品、基金公司特定资产管理组合和证券公司资产管理计划等五个类别,投资者类型日益丰富。9月1日,中国人民银行和中国银监会对外发布公告,明确允许汽车金融公司和金融租赁公司发行金融债券,从而在控制风险的前提下又稳步扩大了发债主体范围,加快了债券市场发展。10月13日,经中国人民银行批准,全国银行间同业拆借中心与中央国债登记结算有限责任公司联合制定并对外发布了《全国银行间债券市场金融债券信息披露操作细则》,进一步规范与细化了银行间债券市场金融债券信息披露操作相关行为,确保了债券市场的透明度。

全球金融危机爆发以来,作为国际贸易中最主要的结算货币,无论是美元还是欧元,其汇率都经历了剧烈波动。为顺应国内外市场和企业要求,保持我国与周边国家和地区的贸易正常发展,规避使用美元和欧元进行计价结算的汇率风险,并为企业提供更多便利,国务院于2009年4月8日决定在上海市和广东省广州、深圳、珠海、东莞4城市现行开展跨境贸易人民币阶段试点工作。7月1日,中国人民银行会同财政部等公布实施了《跨境贸易人民币结算试点管理办法》,中国人民银行随后公布了《跨境贸易人民币结算试点管理办法实施细则》,国家税务总局和海关总署也先后下发了关于人民币结算出口退(免)税及报关等配套政策,统一规范人民币贸易结算业务活动。按照规定,国家允许指定的、有条件的企业在自愿的基础上以人民币进行跨境贸易的结算,支持商业银行为企业提供跨境贸易人民币结算服务。中国人民银行可根据宏观调控、防范系统性风险的需要,对跨境贸易人民币结算试点进行总量调控。7月6日起,跨境贸易人民币结算试点正式启动。从2009年后半年的实践看,虽然试点进展比较顺利,但企业的具体交易笔数和交易金额仍然有限。究其原因,一方面是因为市场对人民币升值的预期在增加,另一方面,该项政策还需要国家其他相关配套政策的逐步到位。但从长远看,人民币跨境贸易结算对扩大地区贸易发展、保持对外贸易稳定增长具有积极作用,逐步允许人民币自由兑换,加快推进人民币的国际化进程,是实现国民经济长期稳定健康发展的重要保证。

二、进一步创新和丰富金融机构类型,强化商业银行风险监管,积极改革银行贷款管理办法。

中国是一个发展中的大国,从国情出发不断创新金融机构成为应对国际金融危机的重要对策。2009年4月23日,中国银监会印发了《中国农业银行三农金融事业部制改革与监管指引》[4],为有效推进中国农业银行三农金融事业部制改革,构建科学的服务三农金融事业部治理机制和组织结构,确保中国农业银行股份制改革取得实效,提供了组织架构、经营机制和监督管理方面的具体依据,针对农户的金融服务获得改善。6月9日,中国银监会印发了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》,对小额贷款公司改制设立村镇银行的准入条件、程序和要求、监督管理等作出了明确规定,从而有利于促进小额贷款公司活跃县域和农村金融市场,加强对“三农”和小企业的支持。7月22日,又发布实施了《消费金融公司试点管理办法》。按照该办法,消费金融公司是经中国银监会批准,在中国境内设立的,不吸收公众存款,以小额、分散为原则,为中国境内居民个人提供以消费为目的的贷款的非银行金融机构。这一新型非银行金融机构的出现,丰富了我国的金融机构类型,促进了金融产品创新,填补了我国国内个人消费贷款的空白,有利于满足不同群体消费者不同层次的需求,有效发挥消费需求对经济增长的拉动作用。7月23日,还发布了《关于做好〈新型农村金融机构2009年-2011年总体工作安排〉有关事项的通知》,要求银行业金融机构主发起人要按照社会责任和商业利益、网点覆盖和战略布局、自主选点和监督指导有机结合的原则,全面做好三年计划实施,推进新型农村金融机构的培育和发展,重点解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务空白、竞争不充分的问题,以实现农村金融服务全覆盖的目标。

随着银行业信息化的发展,信息科技的作用已经从业务支持逐步走向与业务的融合,成为银行稳健运营和发展的支柱。为进一步加强商业银行信息科技风险管理,2009年3月5日,中国银监会发布了《商业银行信息科技风险管理指引》,废止了原《银行业金融机构信息系统风险管理指引》。新指引全面涵盖了商业银行的信息科技活动,进一步明确了信息科技与银行业务的关系,对于认识和防范风险具有更加积极的作用。在适用范围上,新指引由原银行业金融机构直指法人商业银行,而政策性银行、农村合作银行、城市信用社、农村信用社、村镇银行、贷款公司、金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司等其他银行业金融机构改为参照执行。新指引参照了国际标准和成功实践,对商业银行信息科技整个生命周期内的信息安全、业务连续性管理和外包等方面提出高标准、高要求,使可操作性更强,对客户信息的保护更到位。7月6日,中国银监会印发实施了《关于进一步规范商业银行个人理财业务投资管理有关问题的通知》,提出了22条意见。该通知对规范商业银行个人理财业务的投资管理活动,促进理财业务健康有序发展具有重要意义。通知要求,商业银行应坚持审慎、稳健的原则对理财资金进行投资管理,建立健全相应的内部控制和风险管理制度体系,在充分分析宏观经济与金融市场的基础上,确定理财资金的投资范围和投资比例,合理进行资产配置,分散投资风险,尽责履行信息披露义务,保障理财资金投资管理的合规性和有效性。7月31日,还发布了《关于进一步加强银行业金融机构与机构客户交易衍生产品风险管理的通知》,提出了22项具体要求,以有效防范风险,促进衍生产品业务的健康有序发展。继2006年将声誉风险监管要求和评估方法写入了《银监会非现场监管指引(试行)》后,声誉风险遂成为中国银监会日常监管的要素之一。8月25日,中国银监会印发实施了《商业银行声誉风险管理指引》,首次明确了声誉风险和声誉事件的定义,指出声誉风险是指由商业银行经营、管理及其他行为或外部事件导致利益相关方对商业银行负面评价的风险,而声誉事件是指引发商业银行声誉风险的相关行为或事件。将声誉风险纳入商业银行全面风险管理框架,有利于完善银监会持续监管体系,促使商业银行适应市场变化需要,以人为本,不断提高客户管理能力和市场应对能力,从根本上保障广大存款人、金融消费者以及投资者的权益,防止各类声誉事件对其正常经营活动造成冲击和负面影响。9月28日,中国银监会又印发了《商业银行流动性风险管理指引》[5],明确要求商业银行至少每季度要进行一次常规压力测试,预防未来可能的流动性危机。该指引通过借鉴国际先进经验并和中国实际相结合,清晰划分了商业银行内部流动性风险管理职责,强调规范商业银行流动性风险管理的识别、计量、监测和控制等各环节,以引导和督促商业银行加强流动性风险管理。在适用范围上,其不仅适用于《中国银行业实施新资本协议指导意见》确定的新资本协议银行和自愿实施新资本协议的其他商业银行,也适用于其他未实施新资本协议的商业银行。该指引的出台,对于稳步推进新资本协议的实施,提升我国商业银行流动性风险管理能力并防范金融危机的冲击具有重要意义。

在银行贷款管理方面,2009年7月18日,中国银监会印发了《项目融资业务指引》,并自发布之日起三个月后施行。同月23日,又发布了《固定资产贷款管理暂行办法》,自发布之日起三个月后施行。这意味着,银行业内奉行多年的“实贷实存”被“实贷实付”取代。以前,贷款获批后,银行直接将贷款划入借款人帐户,由其自主支付。按照新办法,贷款获批后,银行会按合同约定,由贷款人通过借款人账户直接即时划至借款人交易对手。这样,通过加强贷款支付的管理,强化了贷款用途管理,堵塞了一些贷款环节的漏洞,可以确保信贷资金有效进入实体经济,同时通过增加挪用贷款的操作成本,可以有效减小贷款被挪用的风险。10月10日,中国银监会和中华全国总工会联合发布了《关于开展工会创业小额贷款试点工作的通知》,对试点开展工会创业小额贷款业务作出了规定,内容涉及借款人条件、贷款人资格、贷款额度、期限、利率和发放方式、贷款业务方式以及贷款程序等。作为一种新型贷款品种,工会创业小额贷款具有受益面广、手续简便、形式多样、方式灵活等特点。该类型贷款采取在部分银行业金融机构和部分地区先行试点、总结经验后再全面推广的方式开展。总体上看,该通知以工会创业小额贷款为载体,着力推动金融产品和服务方式创新,重点解决下岗失业人员及农民工的创业资金短缺问题,对完善下岗失业人员及农民工创业服务体系,落实我国就业扶持政策,引导和帮助就业困难群体就地创业和农民工返乡创业,以创业带动就业,不断提高我国城乡就业水平,促进社会和谐稳定具有现实意义。

三、重新恢复资本市场融资功能,完善多层次资本市场体系,增强证券期货市场服务国民经济的能力。

2009年上半年,面对国际金融危机的冲击,中国证监会通过完善大宗交易平台,规范解除限售存量股份有序转让,增加现金分红,鼓励股份增持或回购,积极协调相关部门调整市场税收政策,为发挥资本市场的融资功能和推进创新发展创造条件。在市场各方积极努力下,资本市场安全平稳运行,市场交易趋于活跃。6月10日,中国证监会正式公布《关于进一步改革和完善新股发行体制的指导意见》[6],确定了坚持市场化方向,促进新股定价进一步市场化,注重培育市场约束机制,推动发行人、投资人、承销商等市场主体归位尽责,重视中小投资人的参与意愿的改革原则。其基本内容为,在新股定价方面,完善询价和申购的报价约束机制,淡化行政指导,形成进一步市场化的价格形成机制;在发行承销方面,增加承销与配售的灵活性,理顺承销机制,强化买方对卖方的约束力和承销商在发行活动中的责任,逐步改变完全按资金量配售股份;适时调整股份发行政策,增加可供交易股份数量;优化网上发行机制,股份分配适当向有申购意向的中小投资者倾斜,缓解巨额资金申购新股状况;完善回拨机制和中止发行机制;加强新股认购风险提示,明晰发行市场的风险。6月18日,桂林三金药业股份有限公司正式获得中国证监会批文,成为自2008年9月以来第一家获准发行新股的公司,标志着A股市场首次公开募股(IPO)重新启动,中国资本市场的融资功能全面恢复。新的发行制度优化了市场价格发现功能,使买方、卖方的内在制衡机制得以强化,并通过完善对中小投资者利益的保护以及对发行机构的约束,使揭示风险的力度得到增强,从而有效地缩小了一、二级市场的价差,缓解了巨额资金申购新股的状况。这既是一系列基础性制度改革初见成效、市场走势稳定后的必然结果,也是顺应企业融资需求、助力国民经济早日走出全球金融风暴的必然要求。

创业板市场作为场内交易市场,是中国多层次资本市场体系的重要组成部分,对自主创新企业和其他成长型企业的发展具有促进作用。2009年3月31日,中国证监会发布《首次公开发行股票并在创业板上市管理暂行办法》[7],确立创业板总体制度框架,对拟到创业板上市企业的发行条件、发行程序、信息披露、监督管理以及法律责任等进行了详细规定。这意味着筹备十余年之久的中国创业板正式开启。根据规定,到创业板上市的企业应当是依法设立且持续经营三年以上的股份有限公司,最近两年连续盈利,最近两年净利润累计不少于1000万元,且持续增长;或者最近一年盈利,且净利润不少于500万元,最近一年营业收入不少于5000万元,最近两年营业收入增长率均不低于30%,企业发行后的股本总额不少于3000万元。应该说,这是从中国经济社会和资本市场发展实际出发,充分借鉴国际经验后对中国资本市场体系的一项重要创新。通过发挥资本市场的融资功能,有利于促进“三高六新”[8]企业快速健康发展,并带动劳动就业。5月13日,中国证监会发布修订后的《证券发行上市保荐管理办法》和《中国证券监督管理委员会发行审核委员会办法》,规定了创业板保荐制度和发行审核制度。6月5日,经证监会批准,深圳证券交易所发布《深圳证券交易所创业板股票上市规则》,明确了创业板上市制度。6月30日,中国证监会发布《创业板市场投资者适当性管理暂行规定》[9]。7月20日,又发布实施《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第28号——创业板公司招股说明书》和《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第29号——首次公开发行股票并在创业板上市申请文件》,对创业板发行重要配套文件的内容和格式提出了要求。7月26日,中国证监会开始受理发行人首次公开发行股票并在创业板上市的申请,电子信息、新材料、新能源、生物医药、现代服务等行业企业纷纷提出申请。10月23日,创业板市场在深圳证券交易所正式开板启动,首批28家创业板公司于10月30日集中挂牌交易。从实践看,创业板的推出成为完善我国资本市场层次与结构、拓展资本市场深度与广度的重要举措,为数量众多的自主创新和成长型创业企业提供了资本市场服务,同时通过资本市场的示范效应,发挥了拉动民间投资、推动产业结构升级、以创业促就业的重要作用,强化了资本市场对国民经济发展的支持,推动了创新型国家建设。

做精做细已上市期货品种,适当增加期货新品种,对期货公司实施分类监管,强化净资本监控,是2009年中国证监会稳步发展期货市场,增强证券期货业服务国民经济能力的工作重点。一年中,中国证监会先后批准钢材、稻谷、聚氯乙烯等期货合约挂牌上市,不断强化对证券期货市场的监管制度建设。2009年1月8日,中国证监会发布了《证券期货市场统计管理办法》[10],通过建立集中统一领导、分业务、分级负责的统计管理体制,规范证券期货市场的统计行为,发挥统计在反映证券期货市场基础信息和动态状况以及加强证券期货市场监管中的作用。4月20日,又公布《证券期货规章草案公开征求意见试行规则》[11],依法增强了公众参与证券期货规章制定的程度。7月3日,中国证监会发布实施《关于进一步加强期货公司信息技术管理工作的指导意见》,以有效控制行业技术运行风险,密切配合期货公司分类监管工作。7月9日,发布《〈上市公司证券发行管理办法〉第三十九条“违规对外提供担保且尚未解除”的理解和适用——证券期货法律适用意见第5号》[12]。8月17日,发布《期货公司分类监管规定(试行)》[13],将期货公司分为5类11个级别。8月27日,发布《期货市场客户开户管理规定》[14]。

另外,继2008年国务院《证券公司监督管理条例》和《证券公司风险处置条例》颁行后,证券公司监管问题备受重视。2009年,中国证监会继续发布系列新规章,依法规范证券公司等市场主体及其市场行为。如3月13日的《证券经纪人管理暂行规定》[15],3月17日的《基金管理公司投资管理人员管理指导意见》[16],3月27日的《发行证券的公司信息披露内容与格式准则第27号——发行保荐书和发行保荐工作报告》和《证券发行上市保荐业务工作底稿指引》[17],4月3日的《关于加强上市证券公司监管的规定》[18],5月5日的《关于基金管理公司开展特定多个客户资产管理业务有关问题的规定》[19],5月19日的《〈上市公司收购管理办法〉第六十二条及〈上市公司重大资产重组管理办法〉第四十三条有关限制股份转让的适用意见——证券期货法律适用意见第4号》[20],5月26日的《证券公司分类监管规定》[21],8月4日的《基金管理公司特定多个客户资产管理合同内容与格式准则》[22],9月9日的《关于证券公司缴纳证券投资者保护基金有关事项的补充规定》[23],10月15日的《关于修改〈关于进一步规范证券营业网点的规定〉的决定》[24],等等。

四、全面修订《保险法》及相关规章,切实发挥商业保险对国民经济发展和社会进步的“助推器”和“稳定器”作用。

商业保险既是一种市场化的风险转移机制,也是一种市场化的社会互助机制,同时还是一种市场化的社会管理机制。有效发挥商业保险的作用,是现代金融业实现可持续发展的重要目标之一。2009年2月28日,十一届全国人大常委会第七次会议全面修订了我国《保险法》,并自2009年10月1日起施行。新《保险法》的出台,旨在解决我国新型保险市场主体无法可依,保险公司业务范围规定过窄,保险资金运用渠道和制度安排不合理,保险监管手段和措施授权不充分,行政处罚手段较薄弱,以及保险合同当事人权利义务欠合理等问题,以加强对投保人、被保险人和受益人利益的保护,践行“以人为本”的科学发展观,同时加强对保险公司的监督管理,保障保险公司稳健运营。这次修改是一次全面而系统的修改。在保险合同制度方面,新《保险法》首先完善了保险合同缔约制度,明确了合同成立与生效时间,强化了保险人的说明义务,赋予了雇主单位为雇员投保人身保险的缔约资格;其次,规范了保险合同的内容,列明了格式条款的无效情形及其解释规则,加强了被保险人和受益人权益保护,明确了定值保险合同中保险人的责任;再次,强化了保险人的履约义务,明确了未履行出险通知义务的法律后果,进一步规范了理赔程序和时限,完善了责任保险赔偿机制;最后,完善了保险合同变更制度,限制了未如实告知情形下保险人的合同解除权,完善了可保利益原则,规定了财产转让时合同的效力,并限制了保险标的危险程度增加时保险人的解除权。[25]在保险监管制度方面,新《保险法》取消了对保险公司采取有限责任公司组织形式的限制,加强了对保险公司偿付能力的监管措施,使有关保险公司法律责任的认定更加细化;拓展了保险公司的业务范围和保险资金运用渠道,使保险投资的各项权重得到加强,如允许保险公司从事企业补充保险受托管理业务,参与失地农民养老保险、新型农村合作医疗制度改革试点等,允许保险资金用于银行存款、买卖债券、股票、证券投资基金份额等有价证券,投资不动产,以及采用国务院规定的其他资金运用形式;严格了保险人员从业规范,增加了保险公司及其从业人员的禁止性行为规定,进一步完善了关联交易制度;增加了保险监管机构的执法手段和监管措施,并对保险监管机构工作人员的执法程序和行为规范作出了相应规定。总的来看,新《保险法》适应了我国经济社会发展的新需要,成为2009年金融法治化建设中的重要标杆。

为配合新《保险法》的实施,9月25日,中国保监会公布了新《保险公司管理规定》,与新《保险法》同日施行。该规定细化了新《保险法》的原则性规定,提高了保险公司及其分支机构的准入门槛,严格了机构变更、解散与撤销程序,对保险经营规则作出了诸多强制性规定,以期加强对保险公司监管的科学性和有效性。在法人机构设立条件上,根据新《保险法》对保险公司法人机构股东的要求,新规定强调设立保险公司,其股东必须符合法律、行政法规和中国保监会的规定。在分支机构设立条件上,除要求保险公司满足上一年度偿付能力充足外,还要求申请前连续两个季度偿付能力均为充足。新规定要求保险公司必须具备良好的公司治理结构,内控健全,并建立分支机构管理制度,强化上级机构对下级机构的管控。对保险公司频繁撤销分支机构和频繁变更分支机构营业场所,可能对被保险人合法权益保护和公司经营造成不利影响的,新规定明确了监管机构有权依法采取要求保险机构在指定时间内完善分支机构管理的相关制度、询问保险机构负责人、其他相关人员,了解变更、撤销的有关情况、要求保险机构提供其内部对变更、撤销行为进行决策的相关文件和资料、出示重大风险提示函,或者对有关人员进行监管谈话等各项措施。同日,中国保监会发布《人身保险新型产品信息披露管理办法》[26],废止了2001年的《人身保险新型产品信息披露管理暂行办法》,将人身保险新型产品界定为投资连结保险、万能保险、分红保险以及中国保监会认定的其他产品。人身保险公司开办新型产品,应当制作产品说明书和投保提示书,并按照本办法的规定进行信息披露。[27]从具体内容看,该办法从销售、售后和持续披露等几个环节,就信息披露材料管理、投资连结保险、万能保险和分红保险的信息披露以及信息披露不力的法律责任等作出了具体规定,从而对提高信息披露的及时性、准确性和透明性,增强保险公司的强制披露义务,规范保险公司宣传销售行为,遏制销售误导具有重要作用。当日,中国保监会还发布《保险公司中介业务违法行为处罚办法》[28]。保险公司中介业务违法行为既是当前保险中介市场秩序混乱的源头,也是造成一些保险公司经营亏损的重要原因之一,其不但严重损害了被保险人利益,而且严重影响中国保险业的社会形象和可持续发展。该办法为严厉查处保险公司中介业务违法违规行为确立了处理原则和依据。特别是,针对一些保险公司直接或者通过其个人代理人向某些兼业代理机构及其工作人员支付委托代理协议以外的利益,利用中介业务和中介机构弄虚作假、套取费用等严重违法行为,就其构成要件及特征作了全面而科学的界定,使查处工作实现有章可循。同时,该办法对中介业务违法案件向司法机关和有关部门的移送提出了明确要求,突出强化了保险公司的内部管控,从源头入手,规定保险公司应当加强对其代理人行为的管理,健全内部制度,加强对中介业务的稽核审计,建立中介业务违法行为责任追究机制和报告制度等。中国保监会同时发布的规章,还有新修订的《保险专业代理机构监管规定》、《保险经纪机构监管规定》和《保险公估机构监管规定》,这些规章更加注重对被保险人利益的保护,并适当提高了市场准入的标准,进一步强化了市场监管的力度,注重发挥市场对资源配置与整合的作用,以提高保险中介业的服务能力和竞争能力。

2008年《保险保障基金管理办法》实施后,中国保险保障基金的运作进入了规范化发展阶段,保险保障基金的性质及其管理体制、缴纳基数、缴纳范围、比例以及投资渠道等规定更加具体明确,可操作性显著增强。为加强对保险资金债券投资的管理,2009年8月28日,中国保监会发布了《关于加强保险机构债券回购业务管理的通知》,要求保险机构完善债券回购管理制度,加强回购融入资金管理,防范回购业务风险,并严格执行各项报告制度。9月22日,又发布《关于债券投资有关事项的通知》,对保险机构投资企业(公司)债券的比例、债券发行人资质及信用评级、评级人员配备等规定进行调整,以进一步加强保险机构债券投资管理,改善资产配置、优化资产结构、分散投资风险。

五、综合治理银行卡安全问题,确定金融业经营者集中申报标准,继续清理金融规章。

近年来,我国银行卡业务随发卡量的大幅上升,实现了超常规、跨越式发展,但同时也引发了一些风险和问题。2009年4月27日,中国人民银行联合中国银监会、公安部和国家工商总局下发了《关于加强银行卡安全管理预防和打击银行卡犯罪的通知》。通知指出,要切实规范银行卡发卡行为,认真落实银行卡账户实名制,控制信用卡发卡风险;要加强银行卡交易监测和使用管理,保护持卡人信息安全,完善对交易信息的动态监测,加强大额、可疑交易信息监测和报送,严格自助转账业务的处理;要进一步强化对受理市场的风险控管,严把特约商户准入关,落实特约商户实名制,建立健全对特约商户的现场检查和非现场监控制度,完善收单协议和商户档案管理,严格对收单外包服务机构的管理,遵守收单市场秩序;要改进银行卡受理终端的管理,加强自动柜员机(ATM)巡检、监控,落实销售点终端(POS)机安全技术标准,控制移动POS机的安装;要提高中国银联防风险服务水平,建立和完善银行卡风险防控体系,健全银行卡风险信息共享机制。通知要求,要加强部门协调,各负其责,密切配合,人民银行、银监会要切实履行管理职责,公安部门应保持对银行卡犯罪的高压态势,工商行政管理部门要加强对信用卡相关广告的规范管理,建立健全银行卡违法犯罪的联合防控机制。这标志着我国银行卡风险联合防控机制的完善。6月23日,中国银监会又专门下发了《关于进一步规范信用卡业务的通知》,要求银行业金融机构在2009年8月31日前按照通知要求整改落实到位。通知强调,银行业金融机构应建立科学、合理、均衡的信用卡营销激励机制,严禁对营销人员实施单一以发卡数量作为考核指标的激励机制。对经查在他行已有信用卡授信,但客户个人偿还能力与各行累计授信额度存在较大差距的申请人,应严格控制发卡。10月12日,国务院法制办公布了《征信管理条例(征求意见稿)》,向社会各界广泛征求意见。早日推出这一条例,对中国社会信用体系建设具有重要的现实意义。

为更好实施《中华人民共和国反垄断法》,商务部、中国人民银行、中国银监会、中国证监会和中国保监会于2009年7月15日联合发布了《金融业经营者集中申报营业额计算办法》,明确了金融业经营者集中的申报标准。从适用范围看,该办法适用于银行业金融机构、证券公司、期货公司、基金管理公司和保险公司等金融业经营者集中申报营业额的计算。其中银行业金融机构包括了商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。对金融资产管理公司、信托公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、货币经纪公司以及经银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的营业额计算办法,适用于该办法对银行业金融机构的规定。该办法自公布之日起三十日后施行。

2009年2月4日,中国银监会公布了新修改的《信托公司集合资金信托计划管理办法》,同日开始实施。新办法将原规定的“单个信托计划的自然人人数不得超过50人,合格的机构投资者数量不受限制”,修改为“单个信托计划的自然人人数不得超过50人,但单笔委托金额在300万元以上的自然人投资者和合格的机构投资者数量不受限制。”将“向他人提供贷款不得超过其管理的所有信托计划实收余额的30%”,修改为:“向他人提供贷款不得超过其管理的所有信托计划实收余额的30%,但中国银行业监督管理委员会另有规定的除外”。 3月,中国人民银行发布2009年第4号公告,同意中国银行间市场交易商协会发布新的《中国银行间市场金融衍生产品交易主协议》,使我国场外金融衍生产品交易均受统一的主协议管辖,从而提高了交易效率,降低了法律风险。4月10日,中国证监会对其从成立以来至2008年12月31日期间公布的证券期货类部门规章进行了再次清理,共40件规章被废止。其中,自2008年1月1日至2008年12月31日期间,应予废止和自行失效的规章有25件,已明令废止的规章有15件。8月28日,中国人民银行废止了由其发布以及由其与国家外汇管理局联合发布的6件规范性文件,分别是:中国人民银行关于进一步改革外汇管理体制的公告(1993年12月28日发布);关于人民币汇价管理问题的通知(银发〔1995〕26号);关于禁止购汇提前还贷有关问题的通知(银传〔1998〕50号);关于严禁购汇提前还贷的紧急通知(银传〔1998〕53号);关于更正《关于严禁购汇提前还贷的紧急通知》的通知(银办发〔1998〕96号);以及中国人民银行关于调整外币现钞管理政策有关问题的通知(银发〔2002〕283号)。为适应保险市场发展需要,促进保险行业健康发展,中国保监会和国家工商行政管理总局于2009年10月1日决定废止了《保险公司营销服务部管理办法》。

六、时刻关注欧美金融监管改革动向,继续深化金融监管体制改革,积极投身于国际金融交流与合作。

2009年5月,欧盟委员会公布《欧盟金融监管改革方案》,提出建立欧洲系统性风险管理委员会,负责预警市场系统性金融风险,并向欧盟经济和财政部长委员会提出应对建议;继续保留各国对国内金融机构进行实地监管的做法,整合之前没有实权的欧洲银行监管委员会[29]、欧洲保险与养老险委员会[30]和欧洲证券监管委员会[31],成立具有更大权力的欧洲金融监管体系[32],包括欧洲银行监管机构[33]、欧洲保险和养老金监管机构[34]和欧洲证券监管机构[35],分别负责欧盟整体市场银行业、保险业和证券业的监管。当各国监管机构之间出现分歧时,新机构将具有调解裁决权;同时,新机构将统一欧盟行业准则,确保其在各国得到贯彻实施。该方案打破了各成员国在监管上各自为政的格局,开创了在泛欧层面上对宏观金融市场和微观金融机构分别进行统一监管的先河,顺应了经济全球化、欧盟区域一体化、金融创新和混业经营的发展趋势。[36]在2009年二十国集团匹兹堡金融峰会召开前夕,欧盟委员会于9月23日正式出台立法建议,准备彻底改革欧盟的金融监管格局,以适应金融市场和金融交易日益跨越国界的现实需要。[37]

2009年6月,美国财政部出台金融监管改革白皮书,针对金融机构、金融市场、金融消费者和投资者保护、政府政策工具和国际监管提出了五大改革措施,即加强美联储职权,使其成为系统性风险监管者;弥补监管空白,将金融衍生品和对冲基金纳入监管体系;取消储蓄管理局,与货币监理局合并成立“国家银行监管机构”,由其行使原有储蓄管理局和货币监理局的所有职责,对所有联邦层级的所有存款机构进行统一监管;成立“全国保险办公室”,协调各州保险政策;创立“消费者金融保护局”,加强对金融消费者权益保护。[38]这些措施旨在加强对金融机构的监管,建立对金融市场的全方位监管,保护消费者和投资者不受不当金融行为损害,并赋予政府应对金融危机所必需的政策工具,建立国际监管标准,促进国际合作。10月22日,美国众议院金融服务委员会当天投票批准成立消费者金融保护署[39],从而使美国奥巴马政府的大规模金融改革方案闯过重要一关。[40]

事实上,国际金融危机的爆发已经彻底暴露了全球金融监管中的诸多弊端,包括金融稳定理事会(FSB)、国际货币基金组织(IMF)、巴塞尔银行监管委员会(BCBS)在内的主要国际组织,也都在着力推动改革金融监管体制。2009年G20匹兹堡峰会领导人声明指出,金融监管和规制的重大失效,造成了金融脆弱与风险,为形成当前危机推波助澜。从监管的角度看,现有的微观审慎监管体系主要强调个体稳健,但个体稳健并不意味着整体稳健,反而可能因此强化银行行为的顺周期性,加之金融发展加快了跨部门的风险传播,从而可能在宏观层面累积系统性风险,加剧经济波动。鉴此,历次G20峰会都强调了国际金融监管改革的重要性,匹兹堡峰会明确提出通过增加银行资本与拨备、改善资本质量以缓解顺周期波动等监管改革的指导性建议。[41]因此,对中国来说,必须时刻关注欧美等重要经济体以及国际金融机构的金融监管改革,继续深化分业经营分业监管金融体制改革,兼顾金融安全与金融效率。[42] “一行三会”式的监管框架经过几年的尝试性实践,虽取得了比较良好的监管效果和社会效应,并比较有效地推动了金融业的发展,但实践中也显现出一定弊端,相互间竞争日渐突出,而协调却不够紧密。中国现行金融监管体制面临的主要挑战是:金融市场已出现混业经营的苗头,金融生态环境不佳,横向分权与制约机制尚未成熟,纵向分权处于起步阶段。通常,分业监管体制基于监管竞争会带来“竞相降低门槛”(race to the bottom)的风险,而且几乎没有证据表明监管竞争能够创造效率。现在,国际金融机构、各国财政部、监管机构以及中央银行的学者仍在对以英国为代表的统一金融监管模式和以澳大利亚与荷兰为代表的“双峰”监管模式进行广泛的辩论,但事实上,无论是分业监管还是“双峰”监管,抑或是统一监管,如果不给予有效的监督和问责约束,则任何一个监管者都可能过度利用自己的权威。[43]如何改革中国分业监管金融体制,依笔者之见,短期内应重点改善各监管部门之间的协调与合作,突出中国人民银行的牵领地位,同时加强跨境监管合作和危机处理,形成监管合力。随着综合经营的常态化,未来建立集中统一的金融监管委员会势在必行。

总之,作为世界上最大的发展中国家,中国2009年的金融市场保持平稳运行。中国代表并团结着一批占世界人口绝大多数的发展中国家,并已在安全、环保和金融稳定等领域积极承担起与自身实力相适应的国际责任,履行着所肩负的国际使命。中国政府按照主动性、可控性和渐进性的原则,进一步完善以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度,有效发挥了市场供求在人民币汇率形成中的基础性作用,保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。中国已经成为金融稳定理事会指导委员会和脆弱性评估委员会、监管合作委员会及标准执行委员会三个常设委员会成员,同时被巴塞尔银行监管委员会、支付与结算系统委员会(CPSS)接纳为正式成员。温家宝总理2009年曾向国际社会呼吁完善国际金融组织体系,提升新兴国家和发展中国家的知情权、话语权和规则制定权,加强对主要储备货币国的监管,推进多元化国际货币体系的建设等。这是中国政府针对既有国际金融秩序提出的最新改革主张,它既反映着广大发展中国家改革国际货币与金融体系的强烈愿望,也展现了中国作为负责任的大国对建立有利于世界经济稳定与发展的国际金融新秩序的建设性态度。在充满变数的后危机时代,中国的经济态势、国际立场、资源禀赋和市场潜力都已成为全球瞩目的焦点。面对变化和机遇,中国需要不断开拓和革新,通过积极参与国际危机救助,参与国际机构的贸易融资计划,参与国际金融监管改革,参与重建危机后的国际货币与金融秩序,加强系统性金融风险监测、评估和预警工作,加强国际金融交流与合作,显著增强中国金融业的综合实力、竞争力和抗风险能力,促进世界经济可持续增长,维护国际货币金融体系的稳定与安全。

(本文发表于《中国法治发展报告No.8(2010)》,李林主编,社会科学文献出版社,2010年2月第1版,第220-233页。发表时有删减。)

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[1] 自2009年5月15日起施行。

[2] 自2009年5月4日起施行。

[3] 包括集合资产管理计划、专项资产管理计划和定向资产管理计划。

[4] 自2009年5月1日起施行。

[5] 自2009年11月1日起施行。

[6] 自2009年6月11日起施行。

[7] 自2009年5月1日起实施。

[8] 所谓“三高”,是指高成长性、高科技和高附加值;所谓“六新”,是指新经济、新服务、新农村、新能源、新材料以及新商业模式。

[9] 自2009年7月15日起施行。

[10] 自2009年3月1日起施行。

[11] 自2009年5月8日起施行。

[12] 自2009年7月13日起施行。

[13] 自2009年9月1日起施行。

[14] 自2009年9月1日起施行。

[15] 自2009年4月13日起施行。

[16] 自2009年4月1日起施行。

[17] 自2009年4月1日起施行。

[18] 同日施行。

[19] 自2009年6月1日起施行。

[20] 同日施行。

[21] 同日施行。

[22] 自2009年8月18日起施行。

[23] 同日施行。

[24] 自2009年11月1日起施行

[25] 参见熊守文、蒋士亮:《强化保险消费者权益保护——新〈保险法〉基本精神探析》,载《中国保险》2009年第7期。

[26] 自2009年10月1日起施行。

[27] 信息披露方式包括但不限于下列形式:(1)媒体、公司网站上的说明和介绍;(2)产品说明会上的说明和介绍;(3)销售人员的说明和介绍;(4)客户服务人员的回访;(5)定期寄送报告资料。

[28] 自2009年10月1日起施行。

[29] 即Committee of European Banking Supervisors,缩写为CEBS。

[30] 即Committee of European Insurance and Occupational Pensions,缩写为CEIOPS。

[31] 即Committee of European Securities Regulators,缩写为CESR。

[32] 即European System of Financial Supervisors,缩写为ESFS。

[33] 即European Banking Association, 缩写为EBA。

[34] 即European Insurance and Occupational Pensions Authority,缩写为EIOPA。

[35] 即European Securities and Markets Authority,缩写为ESMA。

[36] 参见杨传涌:《欧美金融监管改革及对我国金融监管影响》,载《金融时报》2009年9月7日。

[37] 根据这一建议,欧盟将在宏观和微观层面上各设立新的监管机构,开启泛欧金融监管的先河。在宏观层面上,一个主要由成员国中央银行行长组成的欧洲系统性风险委员会将负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的宏观风险,及时发出预警并在必要情况下建议应采取的措施。在微观层面上,欧盟目前在银行业、保险业和证券业分别设有一个专门委员会,由各成员国监管机构代表组成,职权仅限于相互间协调。今后,这三个委员会都将升格为监管局,除监管协调外,其职能将得到强化,一个突出变化就是有权对成员国金融监管机构间的分歧进行裁断,从而享有超越成员国监管机构的权力。就单个金融机构的监管而言,欧盟已着手为境内每一家跨国金融机构设立一个由相关成员国代表组成的联席监管机构。新的监管局虽不直接参与监管,但当联席监管机构内部出现分歧时,监管局将有权作出裁断。新的监管局还将负责草拟各自领域的技术性标准,确保欧盟各国的金融业适用“同一本”规则。以往,这些技术性标准都由成员国制定,相互间差异较大,妨碍了欧盟的金融一体化建设。此外,像信用评级机构这样具有全局性影响的金融活动参与者今后将由相应的监管局在欧盟层面上直接监管。参见“经济观察:欧盟发力金融监管改革”,2009年9月24日新华网:http://news.xinhuanet.com/world/2009-09/24/content_12106012.htm

[38] 参见杨传涌:《欧美金融监管改革及对我国金融监管影响》,载《金融时报》2009年9月7日。

[39] 即Consumer Financial Protection Agency,缩写为CFPA。

[40] 参见“美金融监管:一日出台三项改革”,2009年10月24日新华每日电讯:http://202.84.17.54/content/20091024/Articeldi04ban004BB.htm

[41] 中国人民银行货币政策分析小组:《中国货币政策执行报告》(二○○九年第三季度),2009年11月11日,第30-31页。

[42] 关于如何改革国际金融监管体系,中国主要有五点主张,即:一是加强危机预警,改进全球和各国金融体系脆弱性评估,关注国际货币环境变化、跨境资本流动对金融体系稳定的影响。二是增强金融机构的资本、提高流动性,实行稳健的分红和薪酬管理,提高单个金融机构抗风险能力。三是加强宏观审慎监管,降低金融体系的顺周期性。四是建立全球一致的国际监管原则体系,加强对未监管市场和产品的监管和金融基础设施建设。五是加强跨境监管合作和危机处理,形成监管合力。六是完善并推广有效存款保险体系核心原则和投资者保护机制,建立金融机构有序退出机制,降低道德风险。《郭庆平行长助理就匹兹堡金融峰会热点问题答记者问》,载中国人民银行网站,2009年9月16日:http://www.pbc.gov.cn/detail.asp?col=4200&id=301

[43] 参见〔英〕霍华德·戴维斯、大卫·格林著:《全球金融监管》,中国银行业监督管理委员会国际部译,中国金融出版社,2009年5月第1版,第98-106页。

席月民