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关于《家庭暴力防治法》专家建议稿的说明
《家庭暴力防治法》专家建议稿是(以下简称"建议稿")是中国法学会反对家庭暴力网络"《家庭暴力防治法》修订倡导项目"的项目成果,是中国法学会反家庭暴力网络在2003年通过人大代表、政协委员提交十届人大和政协的《家庭暴力防治法》专家建议稿的基础上修订而成的。2003年的专家建议稿因立法时机尚未成熟未被全国人大采纳,反家暴网络于2006年重新成立修订专家小组,历时三年,经过三次专项调研、六次专门研讨、七易其稿,对2003年的建议稿进行了全面修订。

为便于全面了解建议稿,特从制定家庭暴力防治法的必要性、可行性及建议稿的主要内容三个方面说明如下:

一、制定家庭暴力防治法的必要性

1、家庭暴力普遍存在,危害极大,有效规制家庭暴力亟待制定全国性的专门的家庭暴力防治法

最新调查显示,我国的家庭暴力发生率高达29.7%--35.7%,且受害人多为妇女、儿童和老人1 。2004年--2008年间,我国妇联系统受理的家庭暴力投诉年均达4万--5万件,占全部投诉的十分之一,并且仍有增长的趋势2 。2007年的一项对31个省市农村家庭暴力现状的调查显示,农村家庭暴力现象依然严重,有62.02%的被调查者表示,近两年来在其所在居住地的村发生过家庭暴力。3 家庭暴力不仅侵犯了公民的基本人权,使受害人的身、心、性遭受摧残;还严重威胁着社会肌体的基本细胞--家庭的和睦安宁;甚至还影响到孩子、邻居等更多的人或工作场所、社区等更大的环境,严重危害着社会的和谐稳定。家庭暴力的危害也不仅局限于暴力发生之际,还往往蔓延导致受害人自杀或者以暴制暴、目睹儿童成为潜在施暴者等更深远的后果。家庭暴力已经成为破坏家庭和社会稳定,影响社会和谐发展的严重问题。因此,为有效规制家庭暴力,保障公民基本人权,维护家庭稳定,促进社会和谐,亟需制定家庭暴力防治法。

2、现行法律法规难以有效应对家庭暴力,制定基本法层面的统一的家庭暴力防治法迫在眉睫

目前,我国宪法及婚姻法、妇女权益保障法等明确禁止家庭暴力,全国27个省、市、自治区出台了相应的地方性法规,2008年中央宣传部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部、全国妇联联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》,上述法律法规对遏制家庭暴力起到了重要作用,但仍存在以下问题:第一,缺乏全面禁止家庭暴力的全国性专门立法,已有的相关规定散见于不同的法律法规之中,相互之间缺乏衔接, 体例不够系统、规范,内容不够周延、完整;第二,现行法律法规的规定过于抽象笼统,存在立法空白,缺乏可操作性,难以在审判实践中被切实遵从;第三,部门规章和地方性法规法律位阶较低,对于法律程序、举证责任、救助措施等基本法层面的现有规定难以有实质性的突破;第四,现有规范侧重于事后惩治,对正在实施的家庭暴力和持续发生的暴力行为欠缺及时、有效的事先干预和防范。为此,制定全国性家庭暴力防治法,是有效应对家庭暴力,解决现行法律不完善、相互不衔接、内容不周延等法律局限性的迫切需要。

3、我国的现行立法与国际社会反家暴立法的现状尚有较大差距,制定家庭暴力防治法是国际社会强化对弱者利益保护立法的大势所趋

1995年第四次世界妇女大会在中国北京成功举办,《北京宣言》和《行动纲领》强调和重申了国际社会反对家庭暴力的决心和态度。目前,《消除对妇女暴力宣言》等一系列国际公约明确禁止包括家庭暴力在内的一切形式的暴力,世界上已有60个国家制定了专门的家庭暴力防治法,7个国家制定了反对性别暴力专门法,专门立法规制家庭暴力已成为国际发展趋势。因此,我国制定专门的家庭暴力防治法,是强化对弱者利益保护,融入法学文明的国际发展潮流、进一步提升国际形象的现实需要,乃大势所趋。

二、制定家庭暴力防治法的可行性

1、现有的立法及司法实践为家庭暴力防治法的制定提供了立法依据及其本土经验

我国宪法及婚姻法、妇女权益保障法等已对家庭暴力作出了原则性规定,为制定专门的家庭暴力防治法提供了法律依据;近年来,全国妇联、公安部、民政部等7部门联合颁布了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》以及我国27个省、自治区、直辖市出台了预防和制止家庭暴力地方性法规,这些部门规章或地方性法规的出台和实施,为制定专门的家庭暴力防治提供了立法经验;最高人民法院的相关司法解释以及各级法院近十年的审判实践则为制定家庭暴力防治法提供了很好地司法实践经验和立法的本土资源。

2、学术研究及学术活动为家庭暴力防治法的制定提供了理论支撑

近年来,家庭暴力问题逐步引起中国政府及社会各界的广泛关注,以反对家庭暴力为主题的学术研究空前活跃,学术活动相当频繁,这些学术研究及学术活动有力提升了反家庭暴力理论,推动了反家庭暴力实践,为家庭暴力立法提供了有力的理论支撑。特别是2000年成立的中国法学会反家庭暴力网络作为中国第一家专门研究家庭暴力的多领域、多部门的网络型组织,长期致力于反家庭暴力的立法推动、理论研究及实务工作,在理论研究方面产出了大量成果,并于2003年起草了《家庭暴力防治法》专家建议稿,为制定家庭暴力防治法奠定了坚实的基础。

3、公众的理解及认同为家庭暴力防治法的制定提供了社会基础

1995年第四次世界妇女大会以来,家庭暴力问题日益受到公众的关注,家庭暴力的危害性日益为公众所了解,家庭暴力应当为立法所全面禁止日益得到公众普遍认可。制定防治家庭暴力的专门法,具有稳固的社会基础。有调查显示,绝大多数被调查者都认为有必要制定一部较为完善的专门规范家庭暴力的单项法律 。4

4、国际公约及其国外立法为家庭暴力防治法的制定提供了国际经验与参考

我国签署和参与制定的《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除对妇女暴力宣言》、《北京宣言》、《行动纲领》等国际公约均表示消除对妇女的暴力包括家庭暴力是国家责任,国际社会及其各国据此制定了一系列的相关文件和法律法规,目前已有的80多个国家和地区的相关立法为我国家庭暴力防治法的制定提供了具有可借鉴意义的经验与参考。

基于上述理由,我们建议尽快将预防和制止家庭暴力立法的项目列入全国人大立法规划,制定出台《中华人民共和国家庭暴力防治法》。

三、关于《家庭暴力防治法》专家建议稿的主要内容

《家庭暴力防治法》(专家建议稿)的修订,本着科学立法的指导思想,以理论研讨和实地调研为基础,在立足中国国情,中国经验、本土资源的基础上,充分借鉴了国外的立法经验。着重加强了法案内容的科学性和具体规定的可操作性。在完善法案自身逻辑体系的同时,建议稿还充分考虑了建议稿与现行相关法律的衔接,以避免冲突,最大限度地利用现有法律资源。

建议稿由总则、行政干预、社会干预、民事干预、刑事干预、证据、法律责任、附则共八章组成。主要包括以下重点内容:

1、 确立了家庭暴力防治法的基本原则,蕴涵着先进的立法理念

家庭暴力防治法的基本原则高度概括、浓缩了该法的基本价值,为具体法律规范提供了基本的思想基础,是抽象的基本价值和具体法律规范的交汇点,它是制定家庭暴力防治法所必须坚持的信念以及期望达到的目标。

建议稿从人权理念和社会性别的视角出发,确立了下列五项原则:(1)禁止一切形式的家庭暴力原则。反对和禁止一切形式的家庭暴力;对家庭暴力"零忍耐"。(2)政府主导,多机构合作原则。家庭暴力不是个人私事,而是侵犯家庭成员人权的社会公害,保障公民不受家庭暴力的侵害是国家必须承担的责任,明确了建议稿的执行责任主体。(3)早期干预,预防为主的原则。把法律制裁置于预防战略之中,力求改变重法律制裁、轻社会预防的被动作法。以社会化的主动预防和积极干预,减少家暴的发生和恶变,力求改变以往在家暴结果发生之后才进行法律干预的消极干预模式。(4)受害人本位原则。以充分保障和维护受害人的合法权益为立法的直接目的,并对遭受家庭暴力侵害的未成年人受害人给予特殊保护。(5)教育、矫治与惩罚相结合的原则。在对施暴人课以法律责任的同时,还必须进行必要的教育,依法进行行为矫治、心理治疗,以最大限度地减少和预防家庭暴力的发生。

2、清晰界定了家庭暴力的概念,最大限度地保护家庭暴力的受害者

界定家庭暴力的概念非常重要,它事关哪些人应纳入法律保护的对象,哪些行为应被法律制止;既涉及家庭暴力防治的范围与程度,也影响对受害人保护的范围和力度。

关于家庭暴力的概念,建议稿采用了概括与列举相结合的方式,将其概括为"发生在家庭成员间损害身体、精神、性或财产的行为",同时列举了常见的身体侵害、限制自由、侮辱恐吓等六种具体形式。关于家庭暴力的主体,建议稿将未婚同居者、恋爱者或曾有配偶关系者纳入该法保护的范围,因为这些人之间都有难以割舍的感情,爱恨情仇相互纠葛,其间所发生之暴力问题极为类似,需要相同或类似之保护与防治措施;关于家庭暴力的行为方式,建议稿比照我国已经签署批准的国际条约,同时出于最大限度保护受害者利益的考虑,明确将身体暴力、性暴力、精神暴力、经济损害等各种形式都涵盖在内。

3、设立反家庭暴力委员会,协调多机构合作机制

家庭暴力的防治是一个系统工程,涉及多个部门、单位,需要特定的机构统筹、协调。为此,建议稿特别设立了反家庭暴力委员会作为专门的反家庭暴力机构,统筹、协调家庭暴力防治工作。

建议稿明确了反家庭暴力委员会的层级设置和主要职责,一方面,反家庭暴力委员会是负责整个家庭暴力防治多机构合作机制的协调、议事部门,负责协调和督促有关部门做好家庭暴力防治工作;另一方面,反家庭暴力委员会还担负着接待投诉、提供咨询以及调查统计等职能,在家庭暴力防治机制中起着极为重要的作用。

4、确立社会干预机制,构筑多元化防治体系和服务网络

家庭暴力的干预应该是一个由行政干预、司法干预和社会干预等共同组成的、主体广泛多元、职能复杂交错、相互衔接补充的整体框架。社会干预在防治家庭暴力整体机制中担负着"事先预防、事中制止、事后服务"的全方位功效。为更好地发挥社会干预的独特功效,解决司法资源供应与纠纷解决需求不平衡的客观现实,实现家庭暴力防治途径多元化,建议稿首次确立了社会干预机制,使之成为家庭暴力整体干预机制中的重要环节。

建议稿规定的社会干预是所有国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织通过特定的方式依法开展的预防和制止家庭暴力的各项工作。包括为预防和制止家庭暴力所采取的宣传、教育、劝阻、制止、调解等各种干预措施,为救助、保护家庭暴力受害人而提供的投诉、庇护、医疗救治、法律援助等各类救助服务等。

5、确立民事保护令制度,强化家庭暴力的事前预防

民事保护令制度是当前世界各国应对家庭暴力的主要司法手段之一,其有效性和可行性已为各国司法实践所证实。与传统的救济方式相比,民事保护令制度的重心由对施暴人的事后惩罚,转变为对受害人的事前保护,具有事先性、预防性、简捷性等特点,其程序也更加简洁,时间更加迅捷,是受害人得到快速、有效救济的更直接有力的预防措施。2008年3月,最高人民法院中国应用法学研究所发布了法官办案的参考性指南《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》,该指南第三章专门规定了"人身安全保护措施",并在全国选择了9个基层人民法院作为试点法院,收到了良好的效果。为切实保护受害人的人身安全,有效制止家庭暴力并预防家庭暴力的升级和复发,建议稿确立了民事保护令制度。

建议稿规定的民事保护令是指为制止家庭暴力,保护受害人安全,人民法院依法作出的要求施暴人完成一定行为或禁止实施一定行为的命令。民事保护令由两部分组成:一是禁令,即人民法院为制止家庭暴力依法作出的禁止施暴人实施一定行为的命令,如禁止施暴人对受害人继续实施家庭暴力;禁止施暴人利用电话、信件、网络等方式骚扰受害人等;二是要求施暴人给付金钱、物或完成一定行为的命令,如责令施暴人给付受害人及其所抚养家属的生活费、医疗费或其他必要的费用等。建议稿还规定了民事保护令的申请程序和违反保护令的法律责任。

6、完善证据规则,合理分担证明责任

由于家庭暴力案件超越了普通的私权纠纷的范畴,加之该类诉讼中证据在当事人之间的分布严重失衡,如果按照现行的证据规则,采取私权诉讼中举证责任分配的一般原理来应对家庭暴力诉讼,就会使处于弱势地位的受害人雪上加霜。因此,建议稿在证据的认定、证明标准、举证责任的分配与转移等方面进行了新的修订,适当减轻了家庭暴力受害人的举证责任,降低了受害人的举证困难。这一修订即符合建议稿受害人本位的立法理念,又符合家庭暴力案件自身的特点和规律,有利于实现真正的司法公正。

在证据规则体系中,建议稿还引入了受虐妇女综合症理论,将受虐妇女综合症作为减轻受害人法律责任的证据使用。受虐妇女综合征是指在婚姻或同居关系暴力的周期性变化中,长期受丈夫或男友暴力虐待的妇女表现出的一种不能主动终止暴力的特殊的行为模式,即被动、顺从、无助的心理瘫痪状态。受害人长期得不到救助,处于孤立无援和极度恐惧的境地,而其一但采取自力救济的方式"以暴制暴",则会触犯刑法遭致严惩。建议稿增加受虐妇女综合征的证据条款,就是要改变这种不公正的司法境遇,综合考虑犯罪发生的前因,减轻受害人的法律责任,为以暴抗暴的受害人提供一条法律救济的途径。

7、明确法律责任,构建系统的家庭暴力责任体系

法律责任体系具有救济、补偿受害人、惩治施暴者、预防暴力再次发生的重要作用。家庭暴力的防治是一个综合性、体系化的工程,因而在其责任设置上也必须予以全面、综合的考虑。

在法律责任的安排上,本法整合了家庭暴力行政责任、民事责任和刑事责任这三个方面的主要责任。在责任的设置上力求与现有法律规定相统一、衔接。例如,在刑事责任部分,根据我国刑法的相关规定对家庭暴力犯罪进行了类型化处理,将刑法涉及家庭暴力的罪名归类整合,统一规定于"家庭暴力犯罪"一条,为司法实践提供了系统、完整的法律依据;在民事责任部分则主要依据民法通则和侵权责任法的相关规定予以设置,分别规定了侵害身体、性自主、名誉、财产以及非法堕毙胎儿、滥用监护权等七项民事责任,弥补了我国现行法律对于家庭暴力民事救济的不足,完善了整个家庭暴力责任体系。

中国法学会反对家庭暴力网络

二〇一〇年二月

注释:

1数据引自2008年10月9日,法制网:http://www.mzfz.gov.cn/fzwq/686/690/2008-10-09/2008100939411.html。

2数据来源:全国妇联权益部资料,引自:2009年3月7日,新华网:http://news.163.com/09/0307/14/53QF6TAF000120GU.html。

3数据引自陈苇、倪丹著:《我国农村家庭暴力调查实证研究》,载《婚姻法学专题研究》(2007卷),中国人民公安大学出版社2008年版。

4荣维毅、宋美娅:《反对针对妇女的家庭暴力》,中国社会科学出版社2002年,第29页。

主办:中国社会科学院法学研究所、国际法研究所
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