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论反腐败与公众参与
公众反腐败,是相对于职能反贪、反腐败而言。众所周知,我国的监察机关、纪检机关、检察机关分别为国内行政、党政、司法职能反贪污腐败机关;与此相对应,公众反腐败,则是指三职能机关以外的一切个人、群众、团体、单位、政党、社区乃至全社会民众,以不同方式投身到肃贪倡廉行列之中,从而由社会道德规范到行为规范上,建树起全民鄙贿厌贪之风,进而有效地遏制贪污腐败行为的民众总体动员起来的个体行为与社会整体行为的总和。
    
    公众参与反腐败,对于清腐倡廉活动的成败具有极其重大的意义。这是因为,对于危害整个社会经济发展的蛀虫来说,国家组织专门的机构予以打击固然至为必要,但就实际效应来看,仅靠专门机关打击之,没有广大公众参与,效果显然差强人意。主要原因有二:一是职能反腐败机关多在案发后活动,事前预防作用相对较小;二是职能部门虽是专门的反贪机关,但人手、资金、装备及社会分布面有限,且难于形成十目所视、十手所指的强大舆论阵地。公众虽是业余参与,但社会各阶层分布在工农兵学商各条战线,居不同身份、操不同职业;人多力量大、层面广、影响深、渗透力强。且不说公众在查弊堵漏、举报反贪方面的重大作用,仅就大众媒体所形成的强大社会舆论攻势,就足以震慑、遏制住相当部分尚顾脸面的腐化边缘人士。因而,公正地说,真正发动起来的公众,与职能反腐败机关所起的作用可谓对等且互动的:双方均为清腐倡廉活动中不可或缺的主力军;同时,惟有二者的相互协调运作,清腐才能倡廉,社会才能根本遏制贪污腐败现象。
    
    (二)
    
    然而,问题的症结正在于:就全国范围看,我国当前情况尚谈不上公众“真正发动起”来。这里,无庸讳言,公众反贪确有一定自发性:人民群众出于对贪污腐败活动的愤概,是会自觉不自觉地投身到反腐败活动中去的。但是,毫无疑问,仅靠群众自发反贪,政府不在政策的制定与道德的教化上加以有意识的鼓励、引导和发动,公众反腐败活动势必日渐萎缩、难成气候。因而,国家立法机关、权力和行政机关,有必要注意下述几项工作:
    
    第一,积极引导群众正确认识贪污腐败的危害及罪恶性质。某种程度看,公众对贪污腐败的愤概程度,与其乐于参与反贪程度成正比。就我国当前情况来看,举国上下的、自觉自愿的大面积的反贪民运所以勃兴不够,重要原因正在于相当部分的社会群体、个人所形成的社会意识对贪污腐败的错位评价。例如一些人错误地认为,现在社会分配不公,因而对人生、对社会往往抱着一种“及时享乐”心态、“权钱等价”心态、“全民皆贪”心态、“无官不贪”心态……等等。由此可见,惟其彻底矫正这种畸形而又错位的社会观念文化,在全社会建树起公众无不厌贿、恶贪、强烈愤腐之风,公众才能进而积极主动地反贪防腐。
    
    第二,引导群众正确认识自己参与反贪活动的重大作用和意义。光有群众对贪污腐败本身的正确认识还不够,政府方面,还须通过多种媒介,晓谕广大公众,使其认识到自己与反贪防腐职能部门,同为等量齐观的主力军的重大作用。否则,群众虽然愤概,但误认为这是专门机关的事,与己无关;或认为自己参与不参与,对反贪成效无影响,只要自己行得正、不贪不贿就行了。如此一来,要打一场反腐败,防贪污的人民战争是决难成功的。
    
    第三,制定出完备的保护、鼓励、推促公众反贪参与的法律、法规、政策和措施来。这当中,除了对举报人、证人、协查人等的一系列保护措施须进一步完善规定、严格履行外,余下的问题中、最重要的一点,就是公众参与的责任定位问题。即,对公众的参与,国家法律上究竟设定为法定权利还是法定义务?抑或,二者兼而有之。如果仅仅是法律权利,那么公众的反贪参与,充其量又是道德义务:可行之可不行之,完全没有法律责任可言—— 一如权利主体对其他法定权利的行使与否,完全取决于权利人自由决定、法律不得干预一样。目前中国对此问题的立法,除极个别情况外(例如国家工作人员是某一受贿、索贿罪案的唯一知情者时,则有法定义务举报,否则承担刑事责任),基本属于此类将公众反贪参与、设定为法定权利型的立法。如果将公众的参与设定为法定义务抑或既为权利又为义务,则政府方面可以通过法律机器,对公众参与者和该参与无故“不作为者”,分别奖之、罚之:甚或,对参与不够、不力者,也可适度罚之。
    
    对此责任定位问题,孰是孰非,国内外学者,看来是见仁见智不一,未达共识。对此,笔者以为,各国尽可因其国情的不同设定出各自相宜的责任定位原则来。就中国国情来可看,笔者以为,为要有效发动公众积极参与反贪,立法上有必要确定出权利为主、义务为辅的责任定位原则来。即,从总体上看,仍将公众的反贪参与,设定为公众广泛参与的法定权利,但下述场合可作“除外规定”,即①特别人的场合。指法律特别规定公众反贪参与为某一类或某几类特定主体的法定义务。例如,法律特别规定,对发生于本单位的贪污贿赂行为,凡属“公用企业”职工而知情者,有举报、协查和作证的义务,违者承担渎职违纪或渎职违法的行政责任或法律责任。②特别事场合。指法律特别规定,在特别罪或其他特别情节场合,有关公众务须有相应反贪行为,否则承担法律责任。例如立法上可特别规定,公众谋取正当利益时、因受勒索而被迫行贿者,行贿人有举报义务和协查罪犯的义务,否则,按行贿罪追究法律责任。
    
    笔者以为,如此权利与义务相结合的责任定位原则,既赋予了公众积极参与反贪的广泛权利,强调了道德义务;也突出了特定职位、特定场合下,一个公民应当对国家反贪活动履行一定的法律义务。因而,如此奖与罚的有机结合,也能从正面与反面的结合上,更加有力地策动广大公众积极参与反贪倡廉。
    
    第四,鼓励各种非职能团体,组织其成员参与各类反腐败活动。需要注意的是,这里的“组织参与”,绝非政府直接出面领导、组织,而是在政府的倡导下,由各单位自觉自愿地出面组织其成员开展各种清腐倡廉活动。例如通过座谈会、讨论会、笔谈会申斥贪污腐败的危害;通过照片、图片、实物展览颂扬廉政的优越;通过学术报告、案例讨论等鞭瘅各种腐败弊象,等等,以争取行风、世风的根本好转。实践中,此种“组织参与”,由于其实以“单位公众”的形式出现,因而,应当说,它是诸种“公众参与”形式中,效用最高、影响最大者。因此,政府部门对此类单位、团体反腐败参与的策动,务须格外看重。
    
    (三)
    
    公众参与反腐败的形式多种多样,可以随时参与,也可定期参与;可以单个参与也可以群体参与,大致可以归类如下:
    
    第一,以参与人有无组织及其组织形式为分类标准,公众参与形式可以表现为:个人参与、家庭参与、群体参与、团体参与、政党参与、行业参与、社区参与和全社会参与。
    
    第二,以参与人的居住地和国籍为分类标准,公众参与的形式又可表现为国内公众参与、港澳台同胞参与、其他海外侨胞参与和外籍公众参与。
    
    在此,港澳台同胞、其他海外侨胞和外籍公众的参与,既可以表现为在中国境内参与,也包括境外参与。境内参与主要指在中国境内有住所或营业场所的上述人士,特别是与中国合办中外合资企业、中外合作企业的人士,在与中方工作人员一起生活、工作过程中,发现中方有贪污、索贿、挪用公款行为者,可积极参与遏制、检举其恶行;境外参与则是指上述人士等在中国境外同中国官员、企业界人士等公开、私下接触过程中,特别是在外贸往来过程中,发现对方有贪污、索贿、受贿或行贿者,仍可断然检举其犯罪。
    
    第三,以参与人与贪污罪案的关系为分类标准,可将公众参与分类为:发案知情人参与、发案人家庭参与、发案单位参与、发案行业参与和发案社区参与。这里,所谓发案知情人,既包括完全无罪也未违法的案情检举人、证人;也包括表现为共犯形式的同案知情人;还包括表现为群犯形式的串案、窝案知情人。所谓案发单位,既包括自然人犯的情况,即单位所属职工本人犯罪者;也包括法人犯罪的情况亦即犯科作案的为整个单位者。
    
    这里,还需要特别说明的是,在同案犯知情人、窝案知情人或单位犯罪的场合,这些人或单位既然本身带罪,因何还谓之“公众参与”?答案是,这些人本身虽为贪污腐败者,但在检举他人、他案的场合,作为知情人,其发挥的作用与一般社会公众并无二致;而况,即便是带罪之身,只要国家没有剥夺其国籍,其在法律地位上仍然是中国公民或中国法人。再者,海外特别是香港地区,利用此类“线民”检举揭发贪污罪案的经验甚佳,颇值我们借鉴。因而,即便从“众擎易举”的角度出发,也宜将此类人视作应予“发动”的公众之列,更何况,这样作,不仅有利于检举揭发出更多的贪污贿赂罪案,就对这些同案知情人本身而言,其检举揭发他人的过程,也就是教化、震慑自己心灵的过程,有益无害,何乐而不为。
    
    第四,以参与人是否经过专门的发动和组织为分类标准公众参与的形式可分为自发参与、发动参与和组织参与。
    
    第五,以公众参与反腐防贪的时间来看,公众参与的形式可表现为案前参与(指发案前的积极预防)、案中参与和案后参与。也可表现为随时参与、定期参与或偶尔参与。
    
    (四)
    
    公众参与堵贪绝弊、反腐倡廉的途径也是多种多样的:有智能型的、也有劳务型的;有官方勉力倡行的、也有公众自发为之的。归总起来看,公众参与反腐败的有效途径至少有如下8种:
    
    (一)公众举报。举报的依据是我国《宪法》、《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》、《人民检察院举报工作若干规定》及其我国国务院颁发的《行政监察条例》等。依据上述规定,社会各界公众,均可成立为向中国检察机关、监察机关、党的纪检部门及其他有关部门揭发检举贪污贿赂罪案的举报主体。
    
    国家对举报者,规定了严格的保护、保密措施。无论其是当面举报、电话举报、电报举报、信函举报、约谈举报甚或匿名举报者,均受国家法律保护。报复陷害举报人者,要追究法律责任直至刑事责任。举报失误者,只要不是蓄意诬告陷害他人,不负法律责任。这是因为,没有群众的举报,仅靠审计机关审计究案,发案效果九牛一毛不说,有些犯罪,(例如“一对一”的受贿案、不明财产来源罪等),还根本不能通过审计途径挖出来。因而,公众举报,实为公众反贪参与的最主要、最直接的形式,宜予更多地鼓励和保护。
    
    (二)协助举证或作证。在已经立案的情况下,要想尽快地查清问题、作出处理,甚至将构成犯罪者送交司法机关交付审批、定罪判刑,惟有尽快地搜足证据、找到证人。显然,这一工作仅仅依靠专门机关来作是不够的。因为贪污腐败案不比一般的杀人越货的凶杀案或猥亵强奸型的性风俗犯:凶杀犯、流氓犯等多为公然犯且有明显的、表现为自然人的受害人,社会震动也较大,较易于搜集证据、传唤证人。贪污贿赂案却不然,其作案方式多表现为秘行犯:隐蔽较深且难于找到目击证人;其犯罪类型上又属智能犯:犯罪人多为白领阶层,心机狡捷且擅掩罪迹也难于搜集证据,这也是近几年贪污贿赂罪案黑数高、且立案多、判实刑少的重要原因之一。
    
    (三)参与协查、抓获贪污贿赂分子。这一工作,原则上由专门机关完成。但是,非常情况下,总需非常人员,特别在证据确凿、作案人身份不明时;或罪犯逃匿甚或携款潜逃境外时,往往需要境内外不同阶层、不同职业人士的配合,专门机关才得以顺利地认清、照准了此类不法分子或罪犯、并最终查获之。
    
    (四)公众参与补偏堵漏。此项工作的实质,是以社会公众为主体的、对贪污腐败的堵塞性预防。现实生活中,无论是法律、规章的创设还是法律规章的执行,都难免有不尽完善、不尽人意之处,这就给贪污腐败分子带来贪贿无艺的可乘之机,而这些漏洞特别是表现为单位现金、物质、帐目管理上的漏洞或制度执行上的偏废,其一线发现者、可堵者仍不失为广大公众。
    
    (五)坚持民众对公共机构职能活动的透明度监督。公共机构,又称公用机构;我国计划经济时代,曾称为“公用事业”。指城镇中为适应公共生活需要而经营的有公共利益性质的企业组织,如煤气、电力、自来水、电话、市内交通、公产住宅等。目下,市场经济时代,这些公共机构虽然大多企业化,但仍具有国家垄断经营性质。在市场供不应求的情况下,民众如对其经营环节不是一目了然、一清二楚,极易为早日获得其经营品而私下行贿或因其无理勒索而被迫行贿;其经营者本人也因缺乏监督而易犯贪污、挪用公款、索贿、受贿等罪行。例如安装家用电话、煤气、平价承租公产房等,目下在国内不少城市尤其是大城市仍呈供不应求状态,如其供给程序、对象、时间、顺序等状况不为广大公众所知悉,索贿舞弊、违心行贿等情况即便发生。因而公众务必积极倡行其知情权,强烈主张公用机构公布其职能活动的具体程序、对象、范围、等待周期、先后顺序等等经营环节。这样一来,公众倡行其知情权的过程,也就是发挥其监督权以牵曳公共权力、制约其以权换钱甚至贪污腐败的过程。
    
    (六)民众舆论对贪污腐败的遏制。民众舆论,可通过报纸、书画、刊物、广播、电视、歌舞表达出来。还可通过群众集会、座谈乃至街头巷尾、屋内屋外的闲谈巷议反映出来。如若全民厌贪鄙贿,其言凿凿、其语耽耽,妇孺老残,皆彰善瘅贪;高扬清廉、深斥贪腐——如此多维度、多媒体的民众舆论,势必形成讨伐贪污腐败的坚强有力的人机环境。须知,社会人都生活在一定的伦理秩序之中,一般而言,人的行为不不能超出社会俗常观念允许的范畴。因而,上述力倡清廉的人机环境,势将以强大的舆论张力,遏止相当部分贪污贿赂犯意及其行为;甚而,感化带动部分尚踯躅于企求贪贿与停止贪贿的、趋避式动机冲突之间的边缘人士幡然悔悟:令其重塑正确的物质观、人生价值观,不仅己之不为,而且最终加入到以廉为荣、以贪为耻的清腐兴廉大军中来。进而,这种舆论滚动效应还可生发出更进一步地反贪滚动效应来:一方面,民众舆论有利于民风醇化、民风醇化有利于遏止贪污腐败;另一方面,对贪污腐败的遏治,又反过来更进一步地净化了社会风气,从而更加有力地推促了清正廉洁的社会道德文化、习俗文化的最终固化和形成。
    
    (七)民办犯罪代值设施对贪污贿赂犯罪的化解。犯罪代值设施,是指在客观上对犯罪动机的萌发起着缓解、疏导作用的种种社会设施或举措。例如夜大学、函大、电大、报刊有奖征文、计算机培训中心、科技展览馆、职业培训站、职业介绍所、婚姻介绍所……等等。这些机构行为,既可官办,也可依法民办。此类设施往往能从不同程度、不同层面调适、化解某些贪污贿赂犯罪边缘人士的空虚追求或不良际遇,从而,使他们把对社会的不满或不正当追求,转移到正常的精神寄托、生活追求上来,以便减少、遏止一部分腐败犯行。
    
    (八)通过促成对贪污腐败行为的立法、司法和执法完善,参与反贪倡廉。清腐倡廉法律、法规制定和执行的好坏,对反腐败成功有着最为直接的关系。然而,法律所代表的国家意志归根结底是人民的意志。因而一部法律法规制定的好与坏,不是少数几个法律工作者、法学家就能一锤定音的。它用以反贪的运行效果和人民群众的定位评价,才是观照和评判其优劣的直接依据。实际上,可以说,公众参与举报、协查和作证、查弊堵漏的过程,也就是检验有关刑事、行政法律、法规制定和执行的是否完善、正确的过程。广大民众在此过程中,所提出和总结的各种建议、批评、要求乃至经验、教训等,正是立法者赖以修正、完善有关清腐反贪法律、法规的重大源泉之一;也是司法工作者、执法者赖以修正错误的基准之一。此外,人民群众还可依据其反腐败参与过程中的“发现”,直接向国家立法机关、权力机关或有关行政机关要求修改某些法律法规条文;抑或,要求罢黜某些有贪污贿赂罪嫌或不称职的公职人员;甚或要求以某种具体措施掣肘某些公共权力,从而直接参与完善清腐反贪的立法、司法和执法管理工作。
    
         
     原载 《第七届国际反贪污大会》论文集;红旗出版社1996年版
        

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