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大规模环境污染下健康损害、权利表达及保护之道
——兼论民法典应对大规模环境污染事件的“当为”与“不为”

摘要:与普通的民事侵害健康权不同,在大规模环境污染事件中,非健康状态呈多样化表现:不仅有普通的疾病型、个体型健康损害,更突出地表现为健康隐患以及群体型健康损害。这种复杂的非健康状态背后的利益归属难以仅由体现消极属性的民法健康权所涵盖,更需要宪法层面对健康权进行积极确认与维护,同时在实证法上不断吸纳跟随社会发展的人权范畴中的健康内容。基于健康权利的多元化属性以及侵害后果的严重性乃至不可逆性,对其保护不能仅限于事后的救济,更需要寻求环境健康风险的积极预防与控制。民法典应与环境法建立有效的衔接机制,以克服大规模环境污染下健康保护的局限。

关键词:环境污染;健康权;公共健康;环境健康风险;民法典;


一、问题的提出

环境污染指向自然环境,向水体、大气、土壤等环境要素排放污染物,而生态系统处于运动之中,损害形式相互关联,最终使生活在环境中的人的健康受损。这种侵权类型在《侵权责任法》中已有专章调整。然而在我国环境问题突出的当下,这种大规模环境污染所产生的不利影响范围往往很大,会使生活在受污染地区甚至更广范围的人群健康受到侵害。更重要的是,在很多情况下,环境污染对人体健康所造成的不利后果并非立即显现为每个人的疾病症状,而是对生活在污染环境中的人们产生潜在的影响,在一定程度上导致人体有关指标的恶化,对健康造成隐患。基于不同的生活习惯、体质等因素,这种隐患对有些人而言可能不造成影响。但是,经过有害物质的长期积累,对更多的人而言则恶化成疾病,导致最终患病的人数不断增多。

这种复杂的非健康状态无法仅依靠民法单一的判断标准,即以受害人个体实际发生的病症为损害。民法健康权所具有的消极属性以及事后救济的固有思维也会促使这种复杂情况向更恶劣的状况发展。从现有的实践来看,对此类事件的救济大多采取两种措施:一种是以司法调解的方式要求污染者对相关人员进行补偿,[1]另一种是以行政补偿的方式直接由政府对相关人员进行补偿。[2]在大规模环境污染事件发生后,通过公权力的积极介入,筹集和分配补偿资金,直接提供救济或者协调侵权者提供救济,最终避免严重社会问题的产生。这是这些措施的积极意义,但它们也存在明显的缺陷,即政府部门介入的主要目的大多是为了维护社会的稳定,秉承“稳定压倒一切”的执法理念,以至于这种措施仅具有临时性,从而面临公平公正的质疑。[3]造成目前困局的根源在于未能认识到健康权的多重属性,仅限于对健康权进行损害后的救济。即使在事后救济上,也是以民事侵权“一对一”损害移转为惯常的救济思维,未厘清与传统侵权损害救济的关系:要么完全依据于此,最终对事件予以回避;要么完全抛开,采取脱离法律的方式解决。由此可见,对于环境污染大规模侵害群体健康的问题,不能再局限于传统侵权法的思路或者满足于临时性的救济措施,需要对这类事件的处理有新的论证。

事实上,大规模环境污染下的健康损害根本源于生态环境的破坏,对生态环境进行预防性保护能在很大程度上消减健康风险。大规模环境污染在理念上已经促使了相关法政策做出新的选择与建构,从而对健康问题的规范设置产生了深远的影响。其中,2018年新施行的《国家环境保护环境与健康工作办法 (试行)》对公众健康理念的强调以及对健康风险的防控等问题做了具有重大意义的尝试。这些试行规定出台正是立基于健康保护的多元化权利层级系统之上。由此可见,囊括事前普遍预防、事后广泛救济的综合性保护体系成为必要。本文对大规模环境污染中健康问题的研究思路是从不同于传统侵权的健康侵害现象入手,梳理各种非健康样态,并系统性地考究其背后的权利构成,在此基础上寻求健康的综合保护之道。

二、大规模环境污染下非健康状态的多样化表现

根据通俗的看法,健康就是“没有病”,这也在很大程度上反映于理论观点中。[4]随着科学的发展以及认知的深入,对健康的看法不再局限于此。在《世界卫生组织组织法》中,健康被界定为:“不仅为疾病或羸弱之消除,而系体格、精神与社会之完全健康状态。”[5]世界卫生组织在1978年《阿拉木图宣言》中重申:健康不仅是疾病与体虚的匿迹,而是身心健康社会幸福的总体状态。[6]较之通俗的看法,世界卫生组织扩大了健康的内涵,不再仅限于无疾病的状态,而是包括了三个方面,即身体健康、心理健康以及社会适应的完好状态。由于该定义是世界卫生组织提出的,故而被广泛引用。《辞海》就采纳了这种解释,即“人体各器官系统发育良好、功能正常、体质健壮、精力充沛,并具有健全的身心和社会适应能力的状态。”[7]然而国内外很多学者认为这种对健康的认识在实践中是不存在的,不适合评价一个正常人的客观现实状态,只是一种理想。[8]从上述观点来看,“没有疾病”是对健康的共同认识,但是这仅为底线。若仅以此底线来识别非健康状态,则过于狭隘,无法应对各种情况的需要。但如果将健康理想化,甚至突破了医学、法学等学科的界限,[9]则可能导致非健康状态的无限制扩展,难以设置适当的制度措施。大规模污染情况下出现了多样化的非健康状态,无论是底线共识,抑或理想状态,都无法对这些表现作出妥当的界定,这需要对具体的情况进行相应的辨析。

(一)疾病与健康隐患

在健康损害后果的表现上,疾病是最典型的形式,即身体器官、机能正常状态的损坏以及由此产生的不良反应等状况。这种对健康损害的认识常见于民法领域。[10]由此,在民事案件的裁判中,对环境污染导致健康损害后果的判定,基本停留在对因环境污染导致发生疾病的直接治疗费用层面。对于受污染群体遭受的慢性疾病、免疫力下降、并发症诱因等问题,通常以因果关系难以判断、赔偿金额难以确定等理由不予认定。[11]

然而,对健康与疾病的界定并非泾渭分明。根据结构功能指数、生化防御指数等重要参数,可分离出若干种相互对应的状态。[12]事实上,在遭受不良影响时,人体健康产生恶化反应是循序渐进的,在环境污染情况下尤为如此。这大体表现为五个层次: (1)不引起生理变化的负荷增加; (2)生理轻微变化; (3)生理代偿状态; (4)疾病; (5)死亡。这五个层次在人群中的反应程度及发生概率呈金字塔形分布。第1、2层次都是对健康的潜在影响,表现为某些人体指标或多或少的不良变化。这两个层次中受影响的群体人数最多;第3层次即有实质性的不良反映,比如头晕、全身无力、肌肉关节酸痛、神经衰弱等,此状态是前两个层次中的一部分人生理状况不断恶化的结果;到了第4、5层次则产生严重的后果。[13]

前面三个层次属于健康的隐患,区别于有实际症状的疾病。尽管隐患并不一定转化成最终的疾病,对有的人而言可能消除,但是对很多人而言,随着环境污染暴露时间的增加,有害物质的不断积累,会转恶为实质病症。“潜伏期—病状期—显露期—危险期”是有毒物质从量变引起人体生理机能质变的过程。环境侵害导致人体健康危害的过程具有潜伏期长的特质,往往需要经过相当长的时间才能显现出来,病程进展不易察觉,一旦爆发,其后果非常严重。[14]因此,尽管在个体层面难以即时地确定污染行为发生后罹患疾病的具体受害者,但是在整体层面上完全可以确证生活在受污染地区的人因遭受污染的危害存在或轻或重的健康隐患。

在民法中,对损害的界定需要达到“显著的不利益”,表现为“差额”,[15]要求损害的实际性。[16]因此,健康隐患并未被民法理论和裁判纳入损害范畴。与一个实际病症的受害者相比,面临健康隐患的个体的利益还没有遭受显著性减损。尽管如此,人们对损害内涵的认识是一个不断发展的过程,目前视为隐患的状况不排除随着科技发展在未来被法律确定为实际损害。对健康隐患及转化的认知与科技发展密切相关,比如科学家目前能够检测到细胞内组织的改变、高强度的染色体变异,这对癌症的发生和死亡率具有显著的预测功能,由此不断增长的知识在将来会使我们在任何症状出现之前即可诊断出疾病。[17]即使在民法中因其结构的局限而对健康隐患存在容纳障碍,但对于整个法律体系来说,尤其是预防类规范,是值得重视并应将其纳入调整范畴。

(二)个体型健康损害与群体型健康损害

在传统的环境污染事件中,通常污染范围较小、程度较轻,因生态系统本身具有的自净能力,使得环境本身的损害微乎其微,由此对生活在环境中的人而言,也仅造成单个或者数个受害人的健康受损,这就是个体型健康损害。在此类型下,受害人随着损害行为的结束而确定,不会增加。即使在有的情况中受害者众多,但数量仍可准确计算。

然而在大规模环境污染下,土壤、大气、水等环境要素被严重毒化,生态系统恶化,对此需要进行长久的修复工作,有的甚至难以修复。在此状况下,经生态系统的循环,最终导致某个地区群体甚至整个社会人群的健康损害。这种情况就是群体型健康损害。这不再是仅仅某个人所面临的问题,更是在这个环境中的群体所共同面对的困境。就我国目前的环境形势而言,尽管处于“总体好转”,但因环境污染问题的“局部恶化”引发的群体性事件业已成为焦点和难点问题。[18]备受社会广泛关注的“癌症村”就是典型的群体型健康损害现象。尽管癌症与个体体质、生活习惯乃至遗传基因等因素都具有关联性,但根据调查研究,环境污染所引起的健康影响包括恶性肿瘤的发病率和病死率增加、新生儿畸形以及各种恶性传染病的出现等。[19]

在群体型健康损害下,污染的后果不限于污染行为的发生地,危害的时段也不会仅限于污染行为当时,而会蔓延至周边甚至更广的区域,并延续以后相当长的时间,呈现出跨时空的特点。同时,很多受害者所受损害在侵害时是不易觉察的,只有经过时间推移才能发现。当这些都导致受害者的数量庞大且具有开放性时,将难以统计。这种群体型健康损害所涉群体并非有组织的,而仅仅是“类群”,即人们基于共同的属性而划归一类的无组织群体。[20]这里涉及的权利义务并非群体的,而是群体组成人员自身的权利义务。尽管如此,个体之所以具有权利义务是凭借该个体作为类群的成员资格才得以拥有的。

从现行法来看,健康的群体属性得到了立法的关注,尤其是新修订的环境类法律。《海洋环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《放射性污染防治法》《环境噪声污染防治法》《放射性废物安全管理条例》《水污染防治法》等以及环保部2014年修订的《环境损害鉴定评估推荐方法 (第II版)》几乎都关注到了健康问题,在法条中所使用的术语是“人体健康”,用以表达其中一项立法目的。但是这些法条的落脚点大多在于保障或促进经济和社会全面协调可持续发展,缺乏与健康问题的具体衔接,以至于将环境污染情况下的健康损害交由《侵权责任法》解决,而《侵权责任法》对具有公共性质问题的处理又显得捉襟见肘。所幸的是,立法注意到了这个问题,在新修订的《大气污染防治法》第1条以及《环境保护法》第1条中将“人体健康”修正为“公众健康”。2018年环保部《国家环境保护环境与健康工作办法 (试行)》进一步强调了要推动保障“公众健康”理念融入环境保护政策。这里的修改以及强调不仅仅是单纯词语的替换,更是立法思想的更新。尽管在具体保护措施上尚有进一步完善的空间,但是这种更新修正了原来健康保护的个人主义思路,在立法目的上彰显了健康保护的整体性法律观,为群体型健康的保护与救济打下了基础。

环境污染导致的群体健康损害不同于传统社会的普通侵权损害后果,它是风险社会中风险的现实表现。这里的现实并非仅仅指代几起突出的社会事件,而是那些导致工业社会的控制逻辑失效的普发性风险,它没有时空等因素的限制,生态退化和环境公害等负面后果不断叠加,严重到始料未及的程度,已造成了整个社会思考方式的转变,在很大程度上对传统社会秩序的基本假设提出了质疑。[21]这对国家相关部门公平、有效地救济受害者及处理后续问题提出了新的要求。[22]大规模环境污染所致的健康损害已远非简单的民事案件,众多受害者强烈的救济需要给经济秩序和社会稳定造成了巨大压力,这涉及社会公共事件的管理问题。传统的侵权法是按照侵权人与被侵权人一对一的假定模式设计相关救济制度的,多数人侵权的案件属于法律规定的特别情况,而受害人人数众多的大规模侵权事件并没有受到特别的关注。对此,整个损害救济制度必须随着社会经济发展重新评估,创设更合理的救济程序,有效配置社会资源,使受害人获得更合理公平的保障。[23]在救济已发生损害的同时,更需要对这种后果恶劣的事件进行预防,因此应当对“公共健康”予以重视,即通过社会有组织的努力来实现疾病预防、健康保护。[24]与一般的健康概念相比,“公共健康”重视人群的健康,针对可能造成群体性健康损害的危险进行预防,而不是局限于个体健康损害的治疗。由此,它涵盖了所有与群体性健康相关的问题,包括了经济发展、收入分配、健康保健的基础结构、人口过剩等等。公共健康概念突出了政府的职责与宏观调控,政府的权力和义务便是通过命令和其他强制手段消除对于公共健康的威胁。

(三)非健康状态与生态环境损害的关联

上述非健康状态是与生态环境损害密切关联的,环境污染中的废气排放物、重金属物质、危险化学品、放射性物质等是人体健康产生恶化的主要因素。这也是比较法判例中确立健康公害,并建立补偿基金的直接依据。[25]由此可见,尽管环境与健康是两类不同的事物,但在大规模环境污染事件下却是紧密关联的,即人体健康的前提之一是生活在良好的生态环境中,一旦生态环境受到污染,那么生活在其中的人群健康会间接地遭受侵害,从而产生各种非健康状态。因此,维护人体健康的必要条件是积极地保护生态环境。在大规模污染事件的处理中,对生态环境损害回应的同时也应当关注人群健康。

但在实践中,涉及大规模环境污染的环境公益诉讼对群体非健康状态予以确认的情况却很难见到,典型的如2016年山东省德州市中级人民法院对“中华环保联合会诉德州晶华集团振华有限公司大气环境污染责任纠纷公益诉讼案”首次以公益诉讼形式对大气污染情况下的生态环境损害做了回应,被媒体称为“大气污染公益诉讼第一案”。[26]该案一审判决基于被告超标排放二氧化硫255吨、氮氧化物589吨、烟粉尘19吨确定造成了“生态损害”,判定振华公司赔偿超标排放污染物所致损失2198.36万元,支付至德州市专项基金账户。[27]该案确认了大气污染造成了生态损害,却没有回应更为社会关注的另一个焦点,即人群的健康问题。事实上,雾霾可对人体健康产生诸多不良影响已经为科学所确证。[28]尽管在目前个案诉讼的层面基于种种原因难以对群体健康予以直接回应,但是在整个法律体系层面对这个社会关切的问题却不能回避。

三、多样化非健康状态的权利表达

从上述非健康状态的多样化表现来看,大规模环境污染中的健康损害已经超越了传统民法视角下损害的个体性、实际性。如果以权利确定到权利被侵害给予保护这个思路,单从民法角度已经难以满足多元化的权利需求。这种多样化非健康状态所透视出的问题是单一性质的权利无法提供有效的支撑,其背后必然是由众多性质的权利所形成的多元化层级体系。

(一)民法健康权的功能、限度及可能的扩展

传统侵权中健康损害的个体性及实际性是与民法健康权的功能相适应的。在民法中,健康权属于人格权,是享有身体器官及其机能的正常状态的权利。[29]这种权利具有宣示性,其目的在于宣示具体的个人对自身所拥有的健康状态。[30]对于权利人而言,健康的享有无需做出具有法律意义的主动行为。同时在不妨碍他人和公共健康的前提下,权利人有接受或不接受治疗的自由,有选择医疗机构和医生的自由,有选择不同治疗方式的自由等。民法健康权是权利人享有的权利,专属于权利人自身,无法与他人分享。对于所有权利人之外的第三人来说,应履行不妨碍、不侵犯的消极义务。当某人对权利人的健康造成损害,则应根据侵权责任法承担侵权责任。

民法的健康权承担了抵御个体型、疾病型健康损害的功能,尽管它一直发挥着重大作用,但是这种权利仅停留在对个体的生理机能方面的确认。它最大的缺陷表现在无法认识到个人健康与公共健康、个人利益和公共利益之间的关系,从而对规范国家公权力的介入与寻求保护等方面显得无能为力。随着社会工业化、城市化、全球化的发展,健康问题已经远远超出了个人的范畴,逐步成为一个社会问题。从健康权由私权上升为人权以及基本权利的历史进路来看,健康权不仅存在于私法领域,更是在宪法等公共领域要求国家通过积极行为履行自己的职责。[31]

有很多学者看到,现代社会中很多疾病的产生是环境污染和生态破坏所致的恶劣后果,如果缺乏清洁的空气和水,缺乏安宁的环境,人们的身体、心理都受到极大的影响,身心健康权益将无从实现。因此,提出了“环境人格权”概念,即以环境资源为媒介,以环境资源的生态价值和美学价值为基础,民事主体所固有的、以环境人格利益为内容的权利。[32]在环境人格权中,环境健康权是它的重要类型。这是应对传统健康权的欠缺,在内容上增加了对环境因素的考量。尽管环境健康权是一种新型人格权,但它仍然依附于人格权理念和制度,属民事人格权范畴。另外,该概念所强调的通过对环境要素的积极保护从而实现完整的健康权,已经超脱了民事人格权消极性权利的范畴,而转入其他社会性权利的范畴。

(二)宪法健康权的功能及其实现

健康隐患不属于实际损害,这就超越了仅认定实际损害的民法思维;群体型健康损害也使得民法权利个体性归属以及“一对一”的损害移转模式难以为继。这些损害认定的困难源于民法健康权仅维护民事个体实际拥有的健康。当健康问题超越了个体范畴,成为社会共同面对的问题时,民法健康权就出现了适用障碍。在这种情况下,国家即有义务提供公共服务,承担起健康维护与管理的责任,因而健康权逐步从单一的个人防御他人侵害的消极权利扩展并囊括了多元化实现与维护群体健康的积极权利。

从国际层面来看,《世界卫生组织组织法》《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》等文件,不仅将其作为基本人权予以明确,而且还指出健康保护的国家义务。其中,《经济、社会和文化权利国际公约》及经济、社会、文化权利委员会第二十二届会议通过的“第十四号一般性意见”,从消极和积极两个方面强调了国家对公民健康的实现承担尊重义务、保护义务、实现义务。[33]虽然健康权的实现受制于经济、社会、科技等多种因素,但尊重、保护和实现公民的健康权已经成为国家的职责。在我国宪法中,也在不同方面积极地规定了国家对健康保护的职责,从而实现了健康的人权价值在宪法中的实定化,使健康权成为宪法中明确规定的基本权利。[34]

(1)疾病救助义务。《宪法》第45条第1款:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”该条从积极的方面规定了公民在患病时有权从国家获得救助,相对应的即是国家应为公民基本权利的实现承担义务。公民在疾病状态获得“物质帮助”,不仅包括医疗照护服务,还包括为疾病救助提供前提条件的金钱给付及相关服务。公民得到这些给付的方式是社会保险和社会救济。对此,国家有职责建立和不断完善医疗卫生事业,并根据社会财力情况建立基本的社会保险、社会救济,在此基础上提供并不断完善覆盖面更广的保险救济体系。另外,宪法所规定的疾病状态获得国家物质帮助的情况还可以延展到极端情况,比如发生环境污染的公共事件危害群体健康,国家应当保障伤病人员的救治、在灾害时期生活必需品的供给以及重视卫生防疫工作。对此,《突发事件应对法》《自然灾害救助条例》《地质灾害防治条例》《防汛条例》和《突发公共卫生事件应急条例》等都有进一步的明确规定。

(2)健康促进义务。《宪法》第21条:“国家发展医疗卫生事业,发展现代医药和我国传统医药,鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施,开展群众性的卫生活动,保护人民健康。国家发展体育事业,开展群众性的体育活动,增强人民体质。”除了在健康受到侵害的情况下给予救助,更为积极地还应从根本上建立保护和促进公民健康的综合环境,国家应为此发展医疗卫生事业、体育事业、保护生活和生态环境。由于健康并非仅指无疾病状态,对健康的维护和促进就不仅限于对疾病的救助,更在于积极的维护和预防。对健康的维护和疾病的预防需要更为全面的综合系统。一方面,应当有能够提供疾病预测和健康检查的医疗卫生事业以及加强健康教育特别是加强对特殊群体的健康教育,以防止疾病的产生;另一方面,要提供体育设施、开展群众性体育活动,以增强体质。这种综合系统的建立与完善为国家在发展医疗卫生事业、发展体育事业等方面的政策和任务,为国家针对公民享有的健康权应履行的义务提供具体的指示。

需指出的是,对健康权积极属性的强调并不意味着作为消极权利属性的消失。相反,在强调国家保障公民健康义务的同时,更应注重对个人健康自由和权利的保护。然而,不仅平等主体可能侵害公民的健康权,在很多情况下,国家公权力也有可能侵害公民的健康权。此时,仅靠民法,无法为公民的健康权提供有效保障,而基本权利的防御功能保证了国家机关承担的保障公民健康权的消极义务,可以防御抵抗国家公权力侵害公民的健康权。事实上,这也是国家为保障公民健康权承担的尊重义务。《宪法》第33条第3款规定“国家尊重和保障人权”,“人权”的重要属性就是健康权在内的固有权。固有权意义上的健康权就是健康不受侵犯的消极方面。

由此看来,健康权包含着双重属性,一方面是天然的消极性权利,即权利人生而享有,无需任何作为,并抵御权利人之外的所有人和国家的侵犯,这典型地体现于民法中,并在宪法中有所展现。当越来越关系到社会的公共健康时,其积极属性的一面也完全呈现出来。这种积极性意味着,健康权并非完全意义上的生而享有、自给自足,也并非指向某个具体个人的权利,而是借助国家权力来实现个人健康的全面预防和保护,它要求国家针对不同情况根据社会发展程度采取不同措施为实现和维护健康权进行积极作为。

(三)健康权内容的扩展:生存权与环境权等人权的发展

随着社会的不断进步,人类对健康的要求越来越高、越来越全面,健康权利一直处于发展过程中。民法健康权较为传统,在内涵和外延上限于消极属性,对权利内容的发展并无太大助益。宪法中的健康权是基本权利,具有法定性质,其内容的扩展受制于法条的明确规定。因此,无论是民法健康权,还是宪法健康权,都不能顺应健康权利内涵扩展的需求。而真正能顺应社会发展,为健康权在实证法上提供扩展契机的是具有人权性质的权利。

在人权体系中,生存权处于核心地位。生存权的内容随着社会的发展而不断提升,表现为向健康等方面发展,即人类对生存的需求已经从对衣食住行这类基本要求提升到保持身心健康这种更高层次的要求。[35]此外,生存权的另一个发展方向是针对与人类生活息息相关的生态环境提出了环境权概念,即当代人和后代人享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。[36]环境权所保护的对象是具有良性循环的清洁、良好的环境,这是人类拥有健康的必要条件。尽管环境权的具体内涵与外延存在诸多争议,但环境权概念的存在已成定论,并对相关理论与制度的建构产生越来越大的影响。

对于上述权利的实现,国家具有决定性意义。一方面,人权需要国家通过法律予以确认。人权经过法定化才能成为实证法中的权利,在宪法中对人权价值实定化,就成为基本权利。[37]实际上,我国宪法对健康权各项内容的规定正是对生存权在健康方面发展的确认。近来讨论的“环境权入宪”也是推动环境权成为宪法的基本权利。另一方面,这类权利的具体落实需要国家的积极行为,国家应公民的请求为当为的行为而使公民受益。就生存权保障而言,国家在法律上和物质条件上向公民提供双重支持,消除国家的不作为因素和使公民能够获得来自国家方面的物质利益是公民健康保障的制度机制。就环境权而言,资源利用应当在环境自净能力和生态系统承载能力范围之内,国家就此设置污染物排放标准和环境质量标准等,并积极建构生态环境预防以及治理的综合体系,以达到保障生态的安全以及人体的健康。

由此看来,人权的种类和内容随着社会的发展而不断丰富,在对人体健康的保护与促进上呈现从积极方面强调国家的主动作为。经由国家法律的法定化,对实证法尤其是公法中的健康权内涵起到发展与完善的作用。

四、大规模环境污染下健康的综合保护之道

(一)传统事后救济的困境与出路

民法健康权的消极属性决定了事后救济的方式,即“实际损害、个体赔偿”。由于侵权损害救济制度有完备的体系,其中也有关于环境损害责任的专门规定,所以环境单行法大多援引民法规范。比如1989年《环境保护法》第41条规定将造成环境污染危害的赔偿责任和赔偿金额的纠纷作为民事诉讼解决。2015年修订的《环境保护法》第64条则更为明确地引致到《侵权责任法》中:“因污染环境和破坏生态造成损害的,应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”在以往环境污染事件的应对上,侵权损害赔偿制度解决了大量因环境污染造成的个体性损害,在细微处对环境争议的处理的确起到了非常重要的作用。但是,如果仍持这种固有思路,则无法应对大规模污染事件所致的复杂情况,既无法妥当处理健康隐患,导致转为实际损害的不良后果,又使得受污染的人群无法得到及时的救济,难以取得积极的社会效果。

正因为如此,实践中应对大规模侵害群体健康事件的临时措施并没有遵循民法的救济方式,即没有局限于有实际疾病症状的受害人,还包括了人体指标异常的具有健康隐患的受害人。这是避免了将健康隐患排除在外而导致损害后果的进一步恶化;没有采取侵权诉讼个案救济的方式,而是根据不同情况采取对同一受害程度给付同等补偿费用的方式进行统一救济,避免了因适用传统侵权诉讼进行个案救济的繁琐以及可能带来的不平等争议。实际上,这些措施之所以行之有效,其原因在于符合了风险社会下损害社会分担的原理。

在风险社会下,每个社会成员都面对巨大的不确定风险,环境损害事件实际上是风险社会风险的具体转化。基于安全的考虑,社会成员团结起来共抗风险,其中重要的形式就是在全社会范围内或特定的社会群体范围内形成分散损失的机制。对社会分担的求助不仅是为了消极地分散风险,从积极意义上来说,通过集中社会分散的资金统一抵御和救济社会风险,在整体层面减少了对损害救济的成本,从而在根本上提高综合社会损害防控体系的运行效率。[38]社会分担无法通过具体的每个人进行直接分担,需要借助承载社会团结的中介组织。这类组织在目的功能上,是应对损害事件而设立,具有广泛的社会基础,是社会成员共同抵御社会风险的义务的集中体现;在资金准备上,通过不同渠道的资金收集,具有应对风险的大量资金储备;在单位架构上,人员具有专业性,架构为能够高效地应对损害事件而设置。从理论讨论和实践适用来看,这类组织在我国主要表现为保险组织和基金组织。由这两类组织运用对环境损害后果的救济资金也分为两种类型:一是环境责任保险,二是环境救济基金。环境责任保险是投保人向保险人支付一定数额的保险费,当被保险人因从事保险合同约定的业务活动造成环境损害而应当承担责任时,由保险人在约定的责任限额内承担赔偿责任的保险。自1999年《海洋环境保护法》第66条规定了船舶油污保险起开启环境责任保险的实践。2007年《关于环境污染责任保险工作的指导意见》、2013年《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》、2014年《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》、2015年《生态文明体制改革总体方案》对环境污染强制责任保险在一些地方和行业进行试点,做了不同程度的倡导、规定以及适用。环境救济基金是通过向多方筹集资金,对因环境损害事件的后果进行统一救济的基金。这类基金有的设立于损害发生之前,主要是基于对某种活动风险的经验;有的则设立在损害发生之后,这是基于对具体损害事件的应对而设立的。目前,我国环境救济基金并没有如环境责任保险那样有统一的规范,尤其是关于人群健康损害的救济明显滞后。这两类资金筹集的来源应体现社会分担性,比如环境责任保险通过向行业群体收取保费,环境救济基金的组成部分包括了行业群体的出资,支出费用的企业则通过产品价格机制将此成本分散到整个社会中。除此之外,社会分担性更体现在代表社会公共利益的政府的介入,这包括政策倾斜甚至直接的财政拨款。

环境责任保险作为保险的一种,其保险对象应当符合不确定性原理,因此环境责任保险主要针对环境事故所引发的损害。至于活动积累型环境损害后果,因其污染行为随着不断积累必然会爆发污染事故,事故的发生是非常明确的,只是时间不能确定、损害程度不能确定,不符合不确定性原理,故而不能成为环境责任保险的保险对象。由于环境责任保险具有强制性,如果不分情况全面实行,将会剥夺市场上很多非严重污染企业的选择权,加重了企业负担,从长远来说也不利于社会经济的发展,反而可能会使其因运行成本太大违反市场机制而遭淘汰。[39]因此,应当限定环境强制责任保险的适用范围。从目前政策的发展方向来看,存在重大环境风险的高危险性、高污染性物质和相关企业,是实施环境强制责任保险的主要对象。另外,基于保险运行的成本和效率,即使是对这些特定的对象,在实行强制责任保险时,也要规定环境强制责任保险适用的限度,不能全部的损害后果都由强制保险承担。

环境救济基金则主要用于填补环境责任保险无法提供的救济漏洞,对责任保险限额之外或者不予责任保险领域的损害承担救济。除此之外,更重要的是应对责任保险无法处理的不明责任人的活动积累型损害。活动积累型损害表现出长期性、潜伏性等特征,尤其是在人群健康的后续损害上表现得尤为突出。对此,环境救济基金是妥当的救济方式。健康救济基金的设立旨在对环境污染事件中现有及未来可能出现的健康受损害者提供补偿性救济。一方面,救济基金应及时救济为数众多的受害人,使其及时获得生活保障和医疗救治,以避免因过分依赖国家财政救济所造成的社会不公平;另一方面,救济基金应为未来可能出现的受害人损害尤其是潜伏性的人身损害提供救济途径,以避免损害因时过境迁而无从获得救济。同时,健康救济基金的设立可以最大程度地协调众多受害者救济的公平与大规模侵权事件处理的效率这两大价值,因为建立救济基金用于专门处理污染事件中受害人的赔偿事宜,不仅可以使众多的受害人获得形式公平的补偿,可以避免占用过多的公共资源而导致新的社会不公,而且还使得政府或法院避免按照传统常规程序对大规模侵权事件的处理承担过重的负担,也减少了舆论的压力,可以起到节约行政或司法资源的作用。

由此可见,两类资金都是社会分担资金,但两者针对的救济范围不同,存在互补性,并非选择关系。至于侵权损害赔偿,尽管在整个损害救济领域,它与责任保险、社会救助三者关系应当是平行的,[40]但是在大规模环境污染事件中,三者并不平行,甚至侵权损害赔偿发挥的作用很微弱。因为侵权损害赔偿的构成要件在这类事件中难以达成,即使能确定侵权人及其侵权责任,也难以满足救济需求。当然,侵权损害赔偿仍发挥一定的调整功能,比如侵权责任制度实际上是保险制度的结构性前提。

(二)环境健康风险预防与控制的建立

环境污染一旦造成群体型健康损害,其后果是非常严重的,甚至有些恶果是不可逆转的。比如,儿童长期生活在铅超标环境下,铅暴露达到一定程度将造成儿童的智力损害并将影响其终生。[41]因此,“权利救济、损害弥补”的事后救济方式显然无法完全应对环境与健康问题,在规范理念上还需要实现从事后救济到风险预防的转变。这种转变的本质是健康权从单一的消极属性扩展为多元属性的表现,其中更体现了对健康权积极属性的倚重。当然,这里的积极性并非体现在对疾病的救助义务,而是通过国家公权力建立的对环境健康风险的预防与控制体系。

环境健康风险是环境污染对公众健康造成不良影响的可能性。尽管无法从绝对意义上彻底根除这种可能性,也不能在所有情况下避免其转化为实际病症,但是通过相应的技术手段和管理措施可以在一定程度上予以消减,也可以在一些情况下避免其转化为实际病症。因为环境健康风险与实际病症是两个层次,它们之间有递进的过程,可以通过相应的管理手段和措施阻止其递进。[42]在此过程中,政府作为社会的“管理者”,负有保护环境、防治污染、维护环境安全,以保障社会公众的健康权益免受环境污染侵害的法定职责,所以政府是环境健康风险最直接、最有力的管控者、防范者。[43]

对环境与健康风险的管理主要是防止因污染环境导致健康损害问题的发生或削弱其影响程度,开展环境与健康监测、调查、风险评估等活动,并将调查评估结果运用于决策、管理中。如前所述,与个体的实际疾病不同,环境污染对公众健康的影响是长期性、隐蔽性的,当人体在污染环境中暴露时间不断增长,健康隐患随之显露并转恶为疾病。因此,针对与健康密切相关的环境因素比如环境健康风险源、环境污染因子暴露水平等,开展持续、系统的监测活动,从而动态掌握环境健康风险的变化趋势。除了监测之外,还应为掌握当前或历史上环境污染与公众健康状况之间的关系对污染源调查、环境质量状况调查、暴露调查和健康状况等情况进行调查。根据监测以及调查,尤其是在重点区域、流域和行业,对环境污染造成公众健康的不良影响进行定性评估,识别主要风险来源,以及进行定量评估,估计风险发生的可能性及其危害程度。就目前的实际情况来说,存在监测与调查等供给不足的问题,即相关机关对环境污染影响公众健康的事件缺少深入调查,对污染损害、发病和死亡资料掌握不全面,对损害程度、病例分布、相邻地域的居民健康状况和危害源不清楚等。[44]为此,《国家环境保护环境与健康工作办法 (试行)》对环境健康风险的监测、调查以及评估做了规定,弥补了目前的缺陷。

对于环境健康风险的防控而言,有效的管理措施是对涉及危险的物品或活动进行管理时确定量化指标以及操作规程,符合该指标的可以适用,并严格按照规程从事相关事项。具体而言,根据对公众健康和生态环境的危害和影响程度,环境保护主管部门公布有毒有害污染物名录和优先控制化学品名录。依据该名录,结合环境与健康监测、调查、风险评估的结果,环境保护主管部门应将已对公众健康造成严重损害或具有较高环境健康风险的相关企业事业单位纳入重点排污单位名录,将有毒有害污染物相关管理要求纳入排污许可制度管理,并依法对排污单位安全隐患排查、风险防范措施等行为进行监督检查。结合经济技术可行性采取纳入排污许可制度管理、限制使用、鼓励替代、实施清洁生产审核及信息公开制度等风险防控措施,最大限度降低化学品的生产、使用对公众健康和环境的重大影响。除此之外,基于公众健康所确立的水环境基准、大气环境基准、土壤环境基准及其他基准也是重要的管理指标,应将其作为国家和地方环境标准制订和环境质量评价的重要依据。环境保护主管机关结合环境管理需要建立环境与健康标准体系,组织制定并发布环境与健康监测、调查、暴露评估、风险评估和信息标准等管理规范类标准,为评估环境健康风险、实施风险防控提供技术保障。

五、代结语:民法典应对大规模环境污染事件的“当为”与“不为”

《侵权责任法》第八章专门对环境污染责任做了规定,[45]这解决了大量因环境污染造成的个体性损害,在具体细微处对环境争议的处理以及环境安全的维护都起到了非常重要的作用。但在大规模环境污染事件中,非健康状态呈多样化特征,其中突出地表现为难以为传统健康损害所容纳的健康隐患以及群体型健康损害。这种复杂的非健康状态背后的利益体现了多元化的权利归属:有传统的民法健康权,其具备的消极属性仅能对个体的实际疾病提供事后救济;更有宪法层面对健康权的确认与维护,其具备的积极属性为公众的健康提供了事前的全面保护。同时,随着社会的不断发展,健康权的内容也呈多方位全面扩充的趋势。由于大规模环境污染中多样化的非健康状态以及多元化的权利构成,传统民法的“实际损害、个体赔偿”的事后救济模式已难以为继。

面对强烈的环保需求,民法学者大多认为民法典应反映环境恶化的社会特点,对环境问题的冲击予以回应。[46]但通过对民法规则的修补或者灌注以新的理念,在一定程度上的确可以回应某些具体的新问题,然而从根本上看,本文所反映的健康问题难以为民法所涵盖。民法的侵权救济制度是一个完整的既成体系,它表现为价值指引、沟通概念和规则,形成内在的完整联系,尤其是在价值指引下通过论证推演形成相互关联的系统。[47]在此系统下,具体规则之间具有较强的逻辑联系,保证了内在价值的一致性。一旦体系建成,能否容纳其他概念或规则,将受到自身结构的约束。如果硬性加入,则可能导致系统性障碍。这典型地反映在《民法总则》起草过程中,试图在责任承担方式中加入“生态环境修复”,但最终因兼容问题而未被采纳。[48]由此可见,民法侵权救济制度面对环境危机下的损害事件存在难以克服的系统性障碍,即使对其做“生态化”修正,受体系约束,仅能外围性解决一些具体问题。真正的解决方式还需在侵权个体损害救济的基础上积极地在保险以及社会基金等社会分担方式上寻求出路,建构专业化的损害救济制度,同时在未来的民法典侵权责任编中设置引致规则,将超越于民法救济能力之外的大规模环境污染的健康事件引致到环境法规则中。

注释:

[1]比如甘肃徽县血铅超标事件。徽县某有色金属冶炼公司大量排放污染物,导致大范围人群产生不良反应。徽县法院以调解方式结案。据调解方案,污染企业支付900余万元用于赔偿。在法院登记的3000多名受污染者中,1800多名血铅检测结果超标的受害者获得补偿。对于按照目前标准未查出血铅超标的人,污染企业按300元/人的标准进行补偿。另外,徽县人民法院牵头设立了救助基金,为铅污染受害人提供后续帮助。参见曾华锋、王乐文《:甘肃徽县血铅超标事件调查》,载《人民日报》2006年9月12日。

[2]比如湖南浏阳镉污染事件。因浏阳某公司炼铟生产线出现污染事故,造成周围的村民相继出现全身无力、头晕、胸闷、关节疼痛等症状。当地政府对污染受害者进行了补偿。补偿主要是通过政府投入的方式调派人力、物力。对一般患者,当地政府组织免费集体尿镉体检,以财政能力为限、依赖医疗检查结果简单分级分别给予均等“补贴”,对尿镉单项超标的补偿500元/人,尿镉和β2-微球蛋白双项超标的补偿1000元/人。对重病患者给予包括医疗费、护理费、营养费在内的一次性补偿款,对死亡的人进行尸检,证明是因镉中毒所致,一次性补偿20万/人。参见龙军《:浏阳镉污染悲剧是如何酿成的》,载《光明日报》2009年8月11日。

[3]参见林海鹏等《:我国环境污染健康损害补偿现状研究》,载《中国人口?资源与环境》2013年第5期。

[4]参见[英]边沁《:道德与立法原理导论》,时殷弘译,商务印书馆2000年版,第102页。

[5]“关于世卫组织”,http://www.who.int/about/zh/,2018年1月2日访问。

[6]《阿拉木图宣言》,http://www.who.int/topics/primary_health_care/alma_ata_declaration/zh/,2018年1月2日访问。

[7]《辞海》,上海辞书出版社2001年版,第722页。

[8]参见黄奕祥《:健康管理:概念界定与模型构建》,载《武汉大学学报 (哲学社会科学版)》2011年第6期。

[9]参见赵东耀《:论健康需求的无限性与医学责任的有限性》,载《医学与哲学》2002年第5期。

[10]参见梁慧星《:民法总论》,法律出版社2007年版,第94页;王利明《:人格权法研究》,中国人民大学出版社2005年版,第382页;张新宝《:侵权责任法原理》,中国人民大学出版社2005年版,第188页。

[11]参见吕忠梅等《:环境损害赔偿法的理论与实践》,中国政法大学出版社2013年版,第26、212~213页。

[12]参见廖福义《:界定健康与疾病的谱级指数论》,载《医学与哲学》1990年第8期。

[13]参见王振刚主编《:环境医学》,北京医科大学出版社2001年版,第5页。

[14]参见周宗灿《:环境医学》,中国环境科学出版社2001年版,第10~12页。

[15]参见李承亮《:损害赔偿与民事责任》,载《法学研究》2009年第3期。除了德国法之外,日本民法、我国台湾地区“民法”也采纳了“差额说”。不仅如此,该理论还影响了《欧洲侵权法原则》。参见欧洲侵权法小组主编《:欧洲侵权法原则——文本与评注》,于敏、谢鸿飞译,法律出版社2009年版,第57页。在我国法上,“差额说”也为通说采纳。

[16]参见崔建远《:论归责原则与侵权责任方式的关系》,载《中国法学》2010年第2期;王利明《:论产品责任中的损害概念》,载《法学》2011年第2期。

[17]参见李冬梅、韦经建《:论现代环境法面临的若干新问题——以美国环境法为视角》,载《当代法学》2008年第3期。

[18]同注 (3),林海鹏等人文。

[19]参见余嘉玲、张世秋《:中国癌症村现象及折射出的环境污染健康相关问题分析》,载《中国环境科学学会学术年会论文集》2009年,第880~889页。

[20]参见[美]卡尔?威尔曼《:真正的权利》,刘振宇等译,商务印书馆2015年版,第264页。

[21]参见[德]乌尔里希?贝克、约翰内斯?威廉姆斯《:关于风险社会的对话》,薛晓源、周战超编《:全球化与风险社会》,社会科学文献出版社2005年版,第303~304页。

[22]参见[德]乌尔里希?贝克《:风险社会》,何博闻译,译林出版社2004年版,第39页。

[23]参见王泽鉴《:侵权行为》,北京大学出版社2009年版,第36页。

[24]参见肖巍《:公共健康伦理:概念、使命与目标》,载《湘潭大学学报 (哲学社会科学版)》2006年第3期。

[25]参见日本律师协会《:日本环境诉讼典型案例与评析》,皇甫景山译,中国政法大学出版社2011年版,第27页以下。

[26]参见邢婷《:“有牙齿”的环保法迎来首例大气污染公益诉讼》,载《中国青年报》2015年3月27日;邢婷《:全国首例大气污染公益诉讼一审宣判》,载《中国青年报》2016年7月21日。需指出的是,在既有的案例中,有体现环境公益损害的情况,但有的以调解形式结案,有的以共同诉讼的形式体现,并未以公益诉讼的形式主张公益损害。比如湖南省长沙市中级人民法院 (2014)长中民未终字第02240号民事判决书、广西壮族自治区柳州市中级人民法院 (2003)柳市民终 (一)字第864号民事判决书、山西省高级人民法院 (2000)晋法民初字第6号民事判决书。

[27]参见山东省德州市中级人民法院 (2015)德中环公民初字第1号民事判决书。

[28]参见陈仁杰、阚海东《:雾霾污染与人体健康》,载《自然杂志》2013年第5期。

[29]参见梁慧星主编《:中国民法典草案建议稿附理由?总则编》,法律出版社2013年版,第55页;朱庆育《:民法总论》,北京大学出版社2013年版,第396页。

[30]参见窦海阳《:人格权规范的属性与表达》,载《南京大学学报 (哲学?人文科学?社会科学)》2015年第2期。

[31]参见蒋月、林志强《:健康权观源流考》,载《学术论坛》2007年第4期。

[32]参见吕忠梅《:环境法新视野》,中国政法大学出版社2000年版,第247页;胡卫萍《:新型人格权的立法确认》,载《法学论坛》2011年第6期;刘士国《:论主体地位人格与人格尊严人格》,载《法律科学》2016年第2期。

[33]同注 (31)。

[34]参见焦洪昌《:论作为基本权利的健康权》,载《中国政法大学学报》2010年第1期。

[35]参见徐显明《:生存权论》,载《中国社会科学》1992年第5期。

[36]参见陈泉生《:环境权之辨析》,载《中国法学》1997年第2期;吕忠梅《:再论公民环境权》,载《法学研究》2000年第5期;朱谦:《论环境权的法律属性》,载《中国法学》2001年第3期;吴卫星《:环境权内容之辨析》,载《法学评论》2005年第2期;邹雄《:论环境权的概念》,载《现代法学》2008年第5期。

[37]参见张翔《:基本权利的规范建构》,高等教育出版社2008年版,第33页。

[38]参见许明月《:论社会损害综合防控体系中的责任保险制度设计——基于损害救济与防控效率的社会成本分析》,载《法商研究》2015年第4期。

[39]参见蓝寿荣《:我国环境责任保险立法若干问题释疑》,载《法学论坛》2013年第6期。

[40]参见王利明《:建立和完善多元化的受害人救济机制》,载《中国法学》2009年第4期。

[41]参见吕忠梅等《:环境铅、镉污染人群健康危害的法律监管研究》,上海交通大学出版社2016年版,第101页以下。

[42]参见窦海阳《:〈侵权责任法〉中“高度危险”的判断》,载《法学家》2015年第2期。

[43]在对环境健康工作的管理中,应当以政府主管环境保护的机构作为主导,明确环境与健康保护工作的领导体制、相关部门管理职责、部门间协调协同机制、环境与健康调查与风险评估机制、风险评估结果与决策行动关系机制、公众参与机制等。这样有利于改变原来多部门协作机制下“有牵头、无统筹;有分工、无合作”的尴尬局面。参见吕忠梅、杨诗鸣《:美国环境与健康管理体制借鉴》,载《中国环境管理》2018年第2期。《国家环境保护环境与健康工作办法 (试行)》所作出的相关规定就为环保机构在环境健康工作中的主导性角色定位以及职责做了有益的尝试。

[44]参见田开友《:健康权的贫困:内涵、根源和对策》,载《中南大学学报 (社会科学版)》2012年第5期。

[45]从全国人大法工委2018年3月15日公布的《中华人民共和国民法典各分编 (草案)》 (征求意见稿)来看,关于环境污染问题的规定基本上承袭了《侵权责任法》。

[46]参见马俊驹、舒广《:环境问题对民法的冲击与21世纪民法的回应》,载《中国民法百年回顾与前瞻学术研讨会文集》,法律出版社2003年版,第232~251页;王利明《:民法典的时代特征和编纂步骤》,载《清华法学》2014年第6期。

[47]参见朱岩《:社会基础变迁与民法双重体系建构》,载《中国社会科学》2010年第6期。

[48]参见吕忠梅、窦海阳《:修复生态环境责任的实证解析》,载《法学研究》2017年第3期。

来源《法治研究》2019年第1期

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