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改革开放40年来生态环境监管执法的回顾与展望

摘 要:改革开放40年来,我国生态环境监管执法体系经历了从无到有,从以排污收费为核心内容,到以改善生态环境质量为根本目的,再到更加注重保护执法相对人合法权利的变迁和跨越。总体而言,环境监管执法队伍在全国各级政府不断建立,环境监管相关之事权与权责更加明晰,环境监管执法能力不断强化,环境行政管理体制不断理顺,环境法律制度体系更加优化,环境治理之主体和手段更加多元。

关键词:环境监管执法; 排污收费; 改善环境质量; 依法行政; “一刀切”;


改革开放40年来,随着我国经济社会的快速发展,人民的生活水平日益提高。与此同时,生态环境质量却呈现不断恶化趋势。党的十八大以来,国家以前所未有的力度推动生态文明建设,将生态文明建设有效地纳入全面推进依法治国的法治框架内有序加以推进[1],推动实现了生态环境质量持续好转,出现了稳中向好趋势[2]。生态环境质量的恶化与好转,与环境监管执法有着密切联系。梳理和回顾改革开放40年来环境监管执法的经验与不足,对于改善环境质量、建设美丽中国、推动绿色发展至关重要。

1 生态环境执法的回顾:在探索中不断前进

1972年在周恩来总理支持下,中国政府派出以唐克为团长的代表团参加了在斯德哥尔摩举行的联合国第一次人类环境会议,翻开了新中国建立生态环境法制体系、书写生态环境保护事业的新篇章[3]。1973年全国第一次环境保护大会召开。此后,以1978年宪法和1979年《环境保护法 (试行) 》为基础,新中国的环境保护法制开始逐步建立,为生态环境监管执法提供了法制保障。

1.1 探索起步阶段 (1978—1997年) :以保障排污收费制度为核心任务

新中国的生态环境执法起步于排污收费征收工作[4]。在排污费征收不断规范化和法制化的同时,中央与地方的环境监管执法体制与机制建设、相关的法律制度建设、执法队伍的能力建设等方面逐步建立、完善和强化。

在环境保护行政机构方面,1973年成立的国务院环境保护领导小组办公室先是隶属于国家计划委员会,后又合并到国家基本建设委员。1982年城乡建设环境保护部成立,1984年隶属于城乡建设环境保护部的厅局级单位即国家环境保护局成立。1988年国家环境保护局脱离城乡建设环境保护部,直属于国务院管理,1998年该局升级为正部级的国家环境保护总局[5]。在中央与地方环境事权划分方面,1989年《环境保护法》第16条规定,“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责”,确立了环境质量地方政府负责制。

在环境执法机构及体制建设方面,环境监管执法体系是随着国家环境保护行政机关的变迁而发展建立起来的。以排污收费机构为起点,排污收费机构逐渐被赋予环境监督管理职能,在全国范围内专门的环境监理机构开始建立,其职能逐步从单一收费型向全面管理型转变。1985年国家环境保护局成立了征收排污费管理办公室,统一归口管理全国排污费征收工作。1988年国务院机构改革时,直属于国务院管理的国家环境保护局设立开发监督司,其下设的排污收费管理处即负责排污收费管理工作。1993年,该司更名为监督管理司。截至1995年,在全国范围内省、市、县三级地方环境监理网络全面建立,为在全国开展环境执法活动提供了组织保障。

在环境法制建设方面,20世纪80年代及其前后是我国环境法制建设最为活跃的时期之一。这期间,《海洋环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境保护法》《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》等法律先后制定或修订。另外,国务院还制定了诸如《海洋倾废管理条例》《自然保护区管理条例》等大量环境行政法规。1982年国务院依据《环境保护法 (试行) 》 (1979年) 第十八条第3款制定了行政法规性质的《征收排污费暂行办法》,为在全国范围内征收排污费提供了具有可操作性的法律依据。按照该办法,排污费征收系以污染物排放浓度标准为标准,进行超标排污收费,主要目的是开拓环境治理资金来源。1984年颁布的《水污染防治法》第15条规定,“企业事业单位向水体排放污染物的,按照国家规定缴纳排污费。”至此,国家在水污染防治领域率先开始实行“凡排污必缴费”制度。

在环境执法规范化、程序化方面,1989年全国人大常委会颁布的《行政诉讼法》推动实现了环境行政执法的“查处分离”,即现场检查权和行政处罚权分别由环保部门内部不同机构进行处理,进一步确保了环境行政处罚的合法性、公正性、准确性。此后,当时的国家环境保护局又先后发布了《环境监理执法标志管理办法》 (1992年) 、《环境监理人员行为规范》 (1995年) ,环境执法工作开始向规范化和程序化方向发展。

1.2 全面发展阶段 (1997—2007年) :全国环境监察执法体系全面建立

在1998年国务院机构改革中,直属于国务院领导并且为正部级单位的国家环境保护总局成立,国家核安全局整建制划入,负责进行环境污染防治、生态环境保护、核与辐射安全监管三个领域的监管职能。在领导管理体制方面,1999年《关于地方政府机构改革的意见》将环保部门领导管理体制确定为国家环保总局和地方政府双重领导,以地方政府为主,进一步明确和强化了1989年《环境保护法》第十六条规定的环境质量地方政府负责的制度。

在环境执法机构设置方面,1999年国家环境保护总局发布《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》,明确指出各级环境监理机构是依法对所辖区内单位和个人履行环保法律法规、执行环保政策及标准的情况,进行现场监督、检查、处理的专职机构。2001年,国家环境保护总局设立了直属事业单位性质的环境应急与事故调查中心。2003年,国家环境保护总局撤销1993年设立的监督管理司,改设环境影响评价司,并增设环境监察局。此后,在全国范围内,作为执法机构的“环境监理”机构更名为“环境监察”机构。2005年,国家环境保护总局在原有华东、华南两个督察中心的基础上,又新成立了西北、西南、东北3个环境保护督察中心。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》明确要求,建立国家监察、地方监管、单位负责的环境监察体制。

在环境法制建设方面,1996年《行政处罚法》颁布实施后,1999年国家环境保护总局制定了《环境保护行政处罚办法》,成为环境行政执法的重要法律依据。另外,《水污染防治法》《环境影响评价法》《建设项目环境管理条例》《规划环境影响评价条例》等法律法规先后制定或修订。最为重要的是,2002年国务院颁布《排污收费征收使用管理条例》并于2003年生效实施,在全国范围内确立了按照污染物排放量征收排污费的制度,彻底改变了按照排污浓度征收排污费的模式。这种改革能更好地发挥通过征收排污费,增加企业排污成本,抑制企业排污行为的效果,并且成为通过环境执法筹集环境保护资金的重要渠道。

在环境执法规范化、程序化、标准化建设方面,2002年国家环境保护总局发布《关于统一规范环境监察机构名称的通知》,要求全国各级环保局 (厅) 负责环境执法的环境监理机构统一更名为环境监察机构。从2006年开始,国家环境保护总局先后发布《全国环境监察标准化建设标准》《环境监察执法手册》《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》《关于规范行使环境监察执法自由参量权的指导意见》《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报送办法》等,还与当时的监察部联合制定了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》。这期间,环境行政执法主要是以环保专项行动为载体,重点是解决群众反映强烈的突出环境问题。

1.3 环境保护部期间 (2008—2013) :环境行政执法迈向法治化与规范化

2008年国务院机构改革中,国家环境保护总局升级为环境保护部,成为国务院组成部门,表明国家对生态环境保护的重视程度提高到新的高度。这一期间各种社会影响巨大、群众反映强烈甚至引发广泛国际关注的环境问题不断爆发,比如土壤重金属污染问题、波及范围广持续时间长的雾霾问题、中国一度成为世界第一大温室气体排放国等。

在环境法制与政策建设方面,2008年《水污染防治法》第二次修订并生效实施,《循环经济促进法》颁布实施。这期间,全国人大常委会正式启动对1989年《环境保护法》的修订工作,2009年发布《全国人大常委会关于积极应对气候变化的决议》。为应对雾霾问题,国务院在2013年发布《大气污染防治行动计划》 (国发[2013]37号) ,明确设定了到2017年的大气污染防治行动目标。2007年国务院发布《节能减排综合性工作方案》,重点污染物排放总量控制制度在环境治理中的作用得到进一步强化。

在环境执法中心工作方面,这期间环境监管执法主要以《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》 (国发[2005]39号) 、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》 (国发[2011]35号) 为政策指导,环境执法的重点是着力解决影响科学发展和损害群众健康的突出环境问题。2007年《国务院批转节能减排统计监测及考核实施方案和办法的通知》,将环境保护目标责任制与考核评价制度具体化,为地方政府节能减排制定了切实可行的考核评价体系,成为这期间环境行政执法的重要动力来源。

在环境执法的规范化建设方面,环境保护部先后制定了《环境行政复议办法》 (2008年) 、《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》 (2009年) 、《环境行政处罚办法》 (2010年) ,既细化了环境行政执法的法律规定、增强了可操作性,又形成了对环境行政执法的有效制约。2008年,当时的环境保护部与监察部联合对地方政府违反环境法律法规的“土政策”进行了全面清理,破解了地方环境执法的诸多难题,确保了地方环境保护监管执法的法治化、程序化和规范化。

2 生态环境执法的现状:以改善环境质量为导向

2012年党的十八大报告以专章形式提出国家“大力推进生态文明建设”。2013年十二届全国人大一次会议拉开了中国生态文明建设的新序幕。2013年至今,党和国家以前所有未有的力度治理生态环境问题,以改善环境质量为导向的环境管理模式正在形成[6],生态环境法制体系更加健全,生态环境法治目标更加精准,生态环境监管体制进一步理顺。

2.1 生态环境监管的目标更加精准

长期以来,排污总量控制制度是各级地方政府实现环境监管执法的重要政策工具。总量控制目标的设定、分解、监测和考核成为地方环境行政机关环境执法的重要内容。尽管该制度的实施在一定程度上发挥了治理环境污染的作用,却也面临着“何以污染物排放总量控制减排持续达标,而环境质量却总呈现恶化趋势”的质疑[7]。为此,2014年修订后的《环境保护法》第44条第2款将“未完成国家确定的环境质量目标”确定为区域环评限批的依据之一。十八届五中全会提出的《国民经济和社会发展规划第十三个五年规划建议》明确提出,“以提高环境质量为核心”,“实行最严格的环境保护制度”,“形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。2016年国务院发布的《“十三五”生态环境保护规划》更加明确地提出,以提高环境质量为核心,实施最严格的环境保护制度,打好大气、水、土壤污染防治三大战役,加强生态保护与修复,严密防控生态环境风险,加快推进生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化,不断提高生态环境管理系统化、科学化、法治化、精细化、信息化水平。这意味着,生态环境执法不仅要关注对纸面上的环境法律的遵守,更要注重环境行政执法的实效性[8],即环境监管执法必须切实起到提高生态环境质量的根本作用。

2.2 实行最严格生态环境保护制度

2013年以来,国务院先后发布《大气污染防治行动计划》《水污染防治计划》《土壤污染防治行动计划》即三大行动计划,明确了在大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治方面的阶段性环境质量改善目标。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出,“实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度”。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出,“用严格的法律制度保护生态环境”。2014年修订后的《环境保护法》将“按日计罚”制度写入该法,有力地提高了环境违法的成本,使环保法长出“铁齿钢牙”,很大程度上降低了企业环境违法频次[9]。2015年中共中央、国务院先后发布《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,中办、国办先后发布了有关该总体方案的六个配套性文件即《环境保护督察方案 (试行) 》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法 (试行) 》《生态环境损害赔偿制度试点方案》,明确提出实行“党政同责”“一岗双责”等要求。2016年中央环保督察制度正式启动运行,目前已经完成了对全国31个省 (市、区) 的第一轮全覆盖式环保督察。2017年开始,环境保护部开始采用督查“五步法”即督查、交办、巡查、约谈、专项督察,来强化环境监管执法以提高执法实效性。中央环保督察制度的启动,实现了从督企到督政和督党的转变,是实现最严格环境保护制度的重要体现。

2.3 健全和完善生态环境法律体系

2015年发布的《生态文明体制改革总体方案》提出,要“建立系统完整的生态文明制度体系”。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“用严格的法律制度保护生态环境”。自2013年以来,《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《海洋环境保护法》《野生动物保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》《自然保护区条例》等法律法规先后得到修订和完善,《土壤污染防治法》《环境保护税法》《环境保护税法实施条例》《企业事业单位环境信息公开办法》等法律法规与规章得以制定。排污许可管理条例、环境监测管理条例也正在制定过程中。这些环保法律、行政法规的制定和修改,进一步完善了环境法律制度体系,为环境行政执法提供了有力的法律依据。2012年修订的《民事诉讼法》和2014年修订的《环境保护法》将环境公益民事诉讼制度法律化,2017年修改的《行政诉讼法》将环境公益行政诉讼制度法律化,为公民参与环境事务提供了法律保障,成为以环保行政机关为主导的环境监管执法的重要补充,初步建立起了多元共治的环境监管执法模式。

2.4 进一步理顺环境行政监管体制

在强化环境执法方面,2014年国务院办公厅发布了《关于加强环境监管执法的通知》 (国办发[2014]56号) ,明确提出要严格依法保护环境、推动环境执法全覆盖,对各类环境违法行为“零容忍”,推行“阳光执法”,明确地方政府领导、部门、企业和个人的环境责任,增强基层环境监管力量等内容。在环境行政机关和刑事司法衔接方面,2013年公安部与原环境保护部联合制定了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》,2017年公安部、最高人民检察院、原环境保护部联合制定了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,进一步增强了运用治安管理处罚措施和刑法手段实现环境执法目的的能力。

在环境行政监管体制方面,2015年十八届五中全会提出要实行省级以下环境监测监察执法的垂直管理。2016年中办、国办联合发布的《〈关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见〉的通知》,对地方各级政府在环境监测、监察与执法方面的事权划分进行了清晰界定,明确要求要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单,明确要求管发展必须管环保,管生产必须管环保,明确提出强化环保规范化建设和能力建设,明确提出加强跨区域、跨流域环境管理,建立健全环境保护议事协调机制,强化环保部门与相关部门协作,实施环境监测执法信息共享等。纵向的生态环境监管体制改革,能够有效地防止地方政府干预环境监测监察执法,确保中央更加迅速及时地获取真实环境信息,还能够确保环境执法落到实处。

在横向生态环境监管体制方面,2018年党的十九届三中全会和十三届全国人大第一次会议推动实现了国务院层面生态环境监管体制改革,即在原国土资源部、原环境保护部基础上,整合其他部委有关自然资源管理和生态环境保护的职能,分别组建成立自然资源部和生态环境部。按照《深化党和国家机构改革方案》,新成立的生态环境部实现了五个“打通”,即打通了地上和地下、岸上和水里;陆地和海里、城市和农村、大气污染防治与应对气候变化[10]。按照生态环境部的“三定”方案,新成立的生态环境部设立生态环境执法局和中央生态环境保护督察办公室,负责监督生态环境保护党政同责、一岗双责落实情况,统一负责各类污染物的生态环境监督执法,组织开展全国生态环境保护执法检查活动,解决了长期以来生态环境执法尤其是生态环境污染防治领域“九龙治水”的顽疾。

总体来说,党的十八大以来,在党中央国务院高度重视背景下,地方政府负责人约谈制度、中央环保督察制度、领导干部自然资源资产离任审计制度、领导干部生态环境损害责任追究制度、“党政同责”与“一岗双责”政策的实施,促使地方政府不断强化环境执法,有效地实现了通过环境执法来改善生态环境质量的最终目的,推动我国生态环境保护实现了历史性、转折性、全局性变化[11]。

3 生态环境执法的展望:以多元共治与良善治理为核心特征

2018年全国生态环境保护大会上,习近平总书记指出,“我国生态环境质量持续好转,出现了稳中向好趋势”。环境监管执法之于改善环境质量,其贡献必须肯定。但同样不容忽视的是,地方环保机关在生态环境执法中也存在着过于强调实现生态环境保护目标而轻视行政执法相对人合法权益,重视环境执法之生态保护效果而轻视环境行政执法过程之规范化,过于强调末端治理之执法而对源头治理之执法关注不够,环境保护顶层压力强劲而基层执法之内生动力不足,环境执法刚性有余而柔性不足等问题。

3.1 生态环境执法面临的问题

3.1.1 基层政府生态环境执法能力建设不足

总体来说,在环境执法过程中,基层环境行政机关面临着执法任务最重,监管执法能力却最为薄弱的矛盾局面[12]。尽管2014年《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》 (国办发[2014]56号) 明确要求“增强基层监管力量”,“加快解决环境监管执法队伍基础差、能力弱等问题”等。但是,目前基层环境监管力量到底在何种程度上得到强化尚缺乏明确答案,基层环境执法能力建设缺乏有效的跟踪评价机制。在2015年实行省级以下环境监测监察执法垂直管理之后,市级政府环保机关将成为生态环境执法的中坚力量,但是其环境监管执法能力能否得到相应强化,从而与其监管执法任务相匹配尚有疑问。为顺利实现省级以下环保垂直管理之体制改革,暂时冻结相应的环保机关人员编制是必要的,但也可能会因为编制冻结“一刀切”而影响环境执法队伍的及时充实及其能力建设。受编制不足、经费不足、手段有限等因素限制,在环境执法能力有限情况下,地方政府及环保执法机关为应对中央环保督查,更倾向于选择采取简单粗暴式限产关停即“一刀切”的执法模式,无法实现通过环境监管执法撬动产业结构调整的目标。这种环境执法模式缺乏可持续性,无法从根本上解决环境问题。

3.1.2 地方的生态环境执法法治化意识不足</