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我国广播影视规制对人权的保障及其完善

摘 要:将行业规制置于全球化背景和国际语境,可以有效指导法律法规及行业政策的调整与修改,拓展我国行业立法的视野,也有助于实务部门参与国际谈判、争取国际话语权。在我国,广播影视行业规制体现了对相关国际人权公约的细化和落实,在儿童权利和残疾人权利保护方面有所突破,但也因法律缺位和特别保护制度缺失而存在一定的提升空间,未来应以人权保护为视角调整和完善广播影视规制。将人权研究与具体行业规制相结合,既可以树立我国在履行国际公约、保护人权方面的制度自信,也有助于准确研判和有效提升行业监管的法治化水平。

关键词:人权公约;广播影视;规制;


一、我国广播影视规制与国际视野

广播影视是文化产业的重要组成部分,其复兴与繁荣有助于树立国家的文化自信。广播影视蕴含着休息权、娱乐权、教育权以及表达自由等丰富立体的人权价值,对人们日常生活有着潜移默化的作用,深刻影响着社会主流价值观的形成。为了发挥其正相关性,确保行业的健康发展,各国都对广播影视行业进行程度不等的规制。我国广播影视规制既要立足于弘扬社会主义核心价值观,维护社会公共利益和保障弱势群体 (儿童、残疾人等)的利益不受侵犯,又不能压抑社会成员的个性发展,束缚个体的创作自由,影响文化娱乐产业的繁荣。如何在保障公民表达自由和维护公共利益之间取得平衡,始终是广播影视行业规制需要精心设计和仔细拿捏的核心问题。而在国际人权公约背景下研究广播影视行业规制,不仅有助于拓宽广播影视的立法视野,并且有助于参与国际谈判、争取国际话语权。随着国际广播影视文化交流的日益频繁,无论是推动我国广播影视、新闻传媒产业走出去,还是鼓励将国外相关产业引进来,都会遭遇一些门槛,要运用国际规则来维护自身权益,掌握谈判的主动权,在国际社会赢得话语权,必须了解相关国际公约的规定和最新发展,加强国际人权公约背景下的广播影视规制研究。在国际人权公约背景下进行广播影视规制研究,主要是对国际人权公约所规定的权利和义务条款进行规范分析,并对中国现有的广播影视传媒法规和广播影视传媒业发展状况进行实证分析,从立法和行政两个层面审视广播影视规制中对有关人权的保护现状,探析人权公约条款与广播影视规制之间的一致性、间隙与冲突,运用比较分析方法,考察世界主要国家应对国际公约的做法,包括对公约的态度、签署或加入时的保留和声明、履约情况,分析和总结域外经验,为中国广播影视规制、新闻传媒权保护提供务实可行的借鉴。

与规定缔约国之间权利和义务的国际条约不同,国际人权公约在本质上是调整国家与个人之间的关系,目的是使签订条约的国家采取立法、司法和行政等措施促进人权和基本自由得到普遍尊重和遵守,在人权和基本自由的某些方面进行国际合作,对侵犯人权的行为加以防止与惩治。[1]正如人权事务委员会指出的,人权条约并不是缔约国之间交换对等义务的场所,它们关注的是赋予个人以权利。[2]人权对于每个人的日常生活具有紧密联系和重要意义,然而,很多人认为人权就是一个“理论问题”,将人权研究过多局限于抽象理论问题的探讨,从而导致人权与具体现实的脱节。[3]联合国层面已经生效的核心人权条约 (core human rights)共九项,分别是《消除一切形式种族歧视国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》《儿童权利公约》《保护所有迁移工人及其家庭成员权利国际公约》《保护所有人免遭失踪国际公约》和《残疾人权利公约》,其中,《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》《儿童权利公约》《残疾人权利公约》这四个人权公约与广播影视监管关系密切。《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》是国际人权宪章的组成部分,《儿童权利公约》和《残疾人权利公约》则关乎特殊人群的权利保护。另外,为了保护和促进各国文化发展的多样性,联合国教科文组织在21世纪的第一个十年里出台了《保护和促进文化表现形式多样性公约》,该公约对于以承载和传播文化为使命的广播影视业的发展无疑是一次机遇。

目前,我国广播影视、新闻传媒法治化程度不高,表现为:广播电视法、传媒法等法律缺位,广播影视行政法规分而治之,日常执法过分依赖行政规章和规范性文件。这种分散的、低层次的立法随着行业的快速发展和文化法治建设目标的确立而愈发显得捉襟见肘、难以为继,我国广播影视行业迫切需要提升法治化水平。

在全球化背景下,随着国际交流的日益频繁和深入,了解相关国际公约的规定和最新发展,可以有效指导行业政策和法律法规的调整与修改,拓展我国行业立法的视野。我国的立法实践一方面立足于国内需求的调研,有着强烈的现实关怀,同时也对域外先进的立法经验有所借鉴,但很少从国际公约的角度对立法进程进行审视,导致国内法与国际法存在某种程度上的游离与脱节。为了增强法律的稳定性,避免因为适应国际公约的要求而不断对国内法律进行调整,我们在进行广播影视、新闻传媒立法时,有必要加强对国际公约的研究,了解业已批准和即将批准的国际公约的相关条款和要求,从而使制定出来的法律与国际公约相协调、适应。将国际公约研究与具体行业规制相结合,不仅可以树立我国在履行国际公约、保护人权方面的制度自信,也有助于研判我国的行业法治化水平,从而为完善行业规制提出对策建议。

二、我国广播影视规制体现了对人权的普遍保护

人权一开始是从单个的个人———自然人———提出来的。作为个人权利,人权大致可以分为人身自由、政治权利和经济、社会、文化权利三大类。[4]对比国际人权公约和我国广播影视监管制度不难发现,我国广播影视行业对于人权保护制度的落实发挥重要作用,并且在儿童和残疾人权利保护方面取得了突破性进展。

(一)对公民权利与政治权利作出了系统规定

《公民权利与政治权利国际公约》第5条至第27条规定了一系列人权,我国宪法、民法、刑法对其中的一些权利作出了明确规定,还有些权利在广播影视行业予以特别保护,与行业规制内容息息相关。

《公民权利和政治权利国际公约》第17条规定,“任何人的私生活、家庭、住宅或通信不得加以任意或非法干涉,他的荣誉和名誉不得加以非法攻击”;“人人有权享受法律保护,以免受这种干涉或攻击”。我国宪法、民法、刑法均有类似规定。《宪法》第38条规定了人格尊严不受侵犯,禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害;第39条规定了住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅;第40条规定了通信自由和通信秘密受法律的保护,除特定情况外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。《民法总则》第109、110条规定了自然人的人身自由、人格尊严受法律保护,自然人、法人和非法人组织享有名誉权、荣誉权等。《刑法》第245条、第246条和第252条分别针对侵入住宅、名誉权、通信自由规定了相应的刑事责任和刑罚。我国在广播影视领域虽然还未出台法律,但是在行政法规和行政规章中对广播影视的内容予以严格规制。《广播电视管理条例》第32条禁止广播电台、电视台制作、播放含有诽谤、侮辱他人内容的节目;《电影管理条例》第25条规定,电影片禁止载有侮辱或者诽谤他人,侵害他人合法权益内容;《电视剧内容管理规定》第5条禁止电视剧载有侮辱、诽谤他人的内容;《广播电视广告播出管理办法》第8条规定,广播电视广告不得含有“侮辱、歧视或者诽谤他人,侵害他人合法权益的”内容。

《公民权利和政治权利国际公约》第18条规定,“人人有权享受思想、良心和宗教自由。此项权利包括维持或改变他的宗教或信仰的自由,以及单独或集体、公开或秘密地以礼拜、戒律、实践和教义来表明他的宗教或信仰的自由”;“任何人不得遭受足以损害他维持或改变他的宗教或信仰自由的强迫”。我国《宪法》第36条规定了宗教信仰自由,不得强制和歧视宗教信仰,国家保护正常的宗教活动。《公民权利和政治权利国际公约》第18条还对“表示自己的宗教或信仰的自由”作出了限制性规定,即当法律规定并且是为了保障公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由所必需时可以对之进行限制。我国《宪法》也规定,“任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动”。可见我国宪法所规定的人权与《公民权利和政治权利国际公约》的规定具有高度一致性。《电视剧内容管理规定》要求电视剧不得含有“违背国家宗教政策,宣扬宗教极端主义和邪教、迷信,歧视、侮辱宗教信仰”的内容。《广播电视广告播出管理办法》第8条规定,广播电视广告不得含有“违反宗教政策”的内容。

《公民权利和政治权利国际公约》第20条规定,“任何鼓吹战争的宣传,应以法律加以禁止”;“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张,构成煽动歧视、敌视或强暴者,应以法律加以禁止”。我国《广播电视管理条例》第32条禁止广播电台、电视台制作、播放含有煽动民族分裂、破坏民族团结内容的节目。《电影管理条例》第25条规定,电影片禁止载有煽动民族仇恨、民族歧视,破坏民族团结,或者侵害民族风俗、习惯的内容。《广播电视广告播出管理办法》第8条规定,广播电视广告不得含有“煽动民族仇恨、民族歧视,侵害民族风俗习惯,伤害民族感情,破坏民族团结”的内容。

《公民权利和政治权利国际公约》第27条规定了少数群体的文化、信仰、宗教和语言受到尊重和保护的权利,即“在那些存在着人种的、宗教的或语言的少数人的国家中,不得否认这种少数人同他们的集团中的其他成员共同享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利”。《公民权利和政治权利国际公约》在规定少数群体的权利时,使用了“不得否认” (shall not bedenied the right)的措辞,这是《公约》中惟一一项典型的否定性条款,因此,有观点认为少数人权利只是一种消极权利,政府禁止干涉并采取宽容政策。另一种观点虽然也承认少数人权利是一种消极权利,但同时强调,仅仅把少数人权利的保护局限于禁止歧视的范畴是远远不够的,禁止歧视只是保障少数人权利的第一步,只有采取特别措施才有现实意义。根据我国法律的规定,政府对于少数人权利负有双重义务,既要禁止歧视,也要提供积极保护。我国《宪法》第4条规定民族平等权、民族文化发展权、民族自治权以及发展语言和保持风俗习惯的自由。《刑法》第251条规定了国家机关工作人员非法剥夺公民的宗教信仰自由和侵犯少数民族风俗习惯的刑事责任。《电影管理条例》第21条强调境外电影制片者同中方合作者合作或者以其他形式在中华人民共和国境内摄制电影片,应当尊重中华民族的风俗、习惯。《中外合作制作电视剧管理规定》第19条规定:“中外联合制作电视剧 (含电视动画片)应制作普通话语言版本。根据发行需要,经合作方同意,可以制作相应国家、地区、少数民族的语言文字版本。”

(二)广播影视监管凸显对经济、社会和文化权利的保护

作为“国际人权两公约”之一的《经济、社会和文化权利国际公约》规定了工作权、社会保障权、健康权、受教育权、参加文化生活的权利等。我国广播影视规制在保障受教育权以及参加文化生活的权利方面有着突出的表现。

《经济、社会和文化权利国际公约》第13条规定,“人人有受教育的权利”,“教育应鼓励人的个性和尊严的充分发展,加强对人权和基本自由的尊重,并应使所有的人能有效地参加自由社会,促进各民族之间和各种族、人种或宗教团体之间的了解、容忍和友谊,和促进联合国维护和平的各项活动”。这里的教育不仅仅指学校教育,还包括家庭教育和社会教育。广播电视作为社会教育渠道,对青少年的成长有着深远的影响。为了将对儿童的不良影响降到最低,包括广播电视广告在内的广播电视节目受到严格的规制。广播电台、电视台禁止制作和播放载有以下内容的节目:危害国家的统一、主权和领土完整的;危害国家的安全、荣誉和利益的;煽动民族分裂,破坏民族团结的;泄露国家秘密的;诽谤、侮辱他人的;宣扬淫秽、迷信或者渲染暴力的;法律、行政法规规定禁止的其他内容。《广播电视广告播出管理办法》第25条规定,在中小学生假期和未成年人相对集中的收听、收视时段,或者以未成年人为主要传播对象的频率、频道、节 (栏)目中,不得播出不适宜未成年人收听、收视的商业广告。这是从消极方面对广播电视的教育功能进行的规制。另外,国家通过开办教育频道,制作和播放教育节目发挥广播电视教育的积极功能。《广播电视管理条例》第44条要求教育电视台应当按照国家有关规定播放各类教育教学节目,不得播放与教学内容无关的电影、电视片。《电影管理条例》第50条规定,“国家鼓励、扶持科学教育片、纪录片、美术片及儿童电影片的制片、发行和放映”。

《经济、社会和文化权利国际公约》中有关“文化权利”的规定,在我国广播影视规制中得到部分落实。例如,《经济、社会和文化权利国际公约》第15条第1款规定,“人人有权参加文化生活”。而广播、电影、电视甚至电视广告均是文化的组成部分,目的是为了“满足人民群众文化生活需要”,“树立良好文化品位”,并且不得含有“危害社会公德或者民族优秀文化传统的”内容。《经济、社会和文化权利国际公约》第15条第1款还规定,“对其本人的任何科学、文学或艺术作品所产生的精神上和物质上的利益,享受被保护之利”。我国《广播电视管理条例》第46条规定,对享有著作权的广播电视节目的播放和使用,依照《中华人民共和国著作权法》的规定办理。《经济、社会和文化权利国际公约》第15条第2款规定本公约缔约各国应保存、发展和传播科学和文化。与之相适应,我国《电影管理条例》第51条规定了对少数民族地区、边远贫困地区和农村地区的电影扶持政策,这对于保存、发展和传播文化具有积极意义。

(三)保护儿童传媒权利是广播影视规制的着力点

作为儿童权利保护的集大成者,《儿童权利公约》不仅确立了儿童权利保护的一系列基本原则,如儿童最大利益原则 (the best interests of the child)、尊重儿童基本权利原则、无歧视原则、尊重儿童观点的原则,还全方位规定了儿童的基本权利,包括生存权 (survival rights)、受保护权 (protection rights)、发展权 (developmentrights)、参与权 (participationrights)等,并且还规定了处于危机、紧急情况下的儿童保护问题,如脱离家庭的儿童保护、难民儿童保护、武装冲突中的儿童保护等。

《儿童权利公约》第12、13条规定了儿童的发表权和表达权,第17条规定了媒体接触权和有益信息知晓权,这些均与广播影视规制密切相关。为了实现儿童接触媒体的权利和知晓有益信息的权利,我国政府一方面致力于推动媒体的普及,提高儿童接触媒体的机会,另一方面通过法律法规强化监管,对广播影视节目和广告进行严格规制,努力营造适合儿童身心健康成长的传媒环境。国家通过开办教育频道、制作和播放教育节目等以充分发挥广播影视教育的积极功能。为了落实《儿童权利公约》关于儿童发表言论权的规定,20世纪90年代中后期,中国儿童媒介开始兴起,儿童频道、少儿节目大量出现,为儿童在媒介上自由表达提供了较为充分的机会。1995年,中央电视台开播了儿童频道,1996年,中国儿童动画出版工程得到国家扶植,20世纪90年代广电管理部门开展了文化扶贫工程等,这些都在一定程度上推动了媒介的普及,维护了儿童的媒介接近权。多数儿童媒介都设有专门的栏目或版面,将儿童作为采访对象,请儿童针对某些问题发表自己的看法。不仅儿童媒介成为儿童发表言论自由的平台,成人媒介也开始重视儿童的发言。在电视综艺节目里,主持人也常常将话筒对准儿童,鼓励儿童说出自己的看法。大众传媒充斥着各种信息,青少年作为心智不太成熟的受众,国家有义务通过法律法规为青少年设置屏障,隔离负面不良的信息,保障儿童能够获得有益信息。为此,我国的法律法规从两个方面对儿童的传媒权利进行规范。一方面,鼓励创作出版有益于儿童健康成长的媒介作品。《未成年人保护法》第32条第1款规定,国家鼓励新闻、广播、电影、电视等大众传媒和作家、艺术家、科学家以及其他公民,创作或者提供有利于未成年人健康成长的作品。《音像制品内容审查办法》第14条也规定,“有益于青少年健康成长的音像制品可出版、复制、进口”。另一方面,严禁传播损害儿童身心健康的信息或媒介作品。《广播电视广告播出管理办法》第8条 (七)规定,广播电视广告不得含有“诱使未成年人产生不良行为或者不良价值观,危害其身心健康”的内容;第25条规定:“在中小学生假期和未成年人相对集中的收听、收视时段,或者以未成年人为主要传播对象的频率、频道、节 (栏)目中,不得播出不适宜未成年人收听、收视的商业广告。”

(四)残疾人享有无障碍获取信息权和文化娱乐参与权

关注残疾人,是人类文明进步的标志,是社会发展的潮流。2008年5月3日,《残疾人权利公约》正式生效,成为国际上第一个专门保护残疾人权利、促进残疾人发展的具有法律约束力的国际公约。

《残疾人权利公约》对“残疾”进行了重新界定,指出“残疾产生于有缺陷的人与社会中存在的态度上和环境上的障碍之间的关系,这些障碍妨碍了残疾人士全面有效地参与社会活动”。根据《残疾人权利公约》,残疾只是对残障人士与他们存在接触障碍的外部环境之间的状态的描述,而不是一个人所固有的。社会本身使得残疾人在行使自己作为公民的人权时能力不足,基于这一事实,《残疾人权利公约》用社会与人权关系这样的一种模式取代了原来医学模式下的残疾概念。中国政府高度重视残疾人问题,先后于1990年和1994年制定了《残疾人保障法》《残疾人教育条例》等专项法律法规。《残疾人权利公约》为残疾人人权保障确立了全球标准,2008年,中国批准加入后,根据该公约确立的先进理念,对《残疾人保障法》《残疾人教育条例》进行了修订,并于2017年制定了《残疾预防和残疾人康复条例》。

《残疾人权利公约》有不少条款涉及残疾人权利保障与大众传媒的关系。根据《残疾人权利公约》的规定,残疾人有无障碍获取信息和使用媒体的权利,残疾人有“参与文化生活、娱乐、休闲和体育活动”的权利。以无障碍环境权为例,为了使残疾人能够独立生活和充分参与生活的各个方面,《残疾人权利公约》第9条规定了“无障碍”条款,要求“缔约国应当采取适当措施,确保残疾人在与其他人平等的基础上,无障碍地进出物质环境,使用交通工具,利用信息和通信,包括信息和通信技术和系统,以及享用在城市和农村地区向公众开放或提供的其他设施和服务”。《残疾人权利公约》对缔约国保障残疾人信息获取权的具体要求包括:向残疾人提供协助和支助,以确保残疾人获得信息;促使残疾人有机会使用新的信息及通信技术和系统;促进在早期阶段设计、开发、生产、推行无障碍信息及通信技术和系统,以便能以最低成本使这些技术和系统无障碍。《残疾人权利公约》第21条又进一步明确了残疾人“表达意见的自由和获得信息的机会”,缔约国应当采取一切适当措施,确保残疾人能够行使自由表达意见的权利,包括在与其他人平等的基础上,通过自行选择《残疾人权利公约》第2条所界定的一切交流形式,[5]寻求、接受、传递信息和思想的自由。具体措施包括:以无障碍模式和适合不同类别残疾的技术,及时向残疾人提供公共信息,不另收费;在正式事务中允许和便利使用手语、盲文、辅助和替代性交流方式及残疾人选用的其他一切无障碍交流手段、方式和模式;敦促向公众提供服务的私营实体,以无障碍和残疾人可以使用的模式提供信息和服务;鼓励大众媒体向残疾人提供无障碍服务;承认和推动手语的使用。

我国的法律法规对无障碍环境作出了相应规定。《残疾人保障法》所规定的无障碍环境除了包括无障碍的物理环境,也包括了无障碍的信息环境。《残疾人保障法》第54条规定,“国家采取措施,为残疾人信息交流无障碍创造条件”,“各级人民政府和有关部门应当采取措施,为残疾人获取公共信息提供便利”;第55条规定,“公共服务机构和公共场所应当创造条件,为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务,并提供优先服务和辅助性服务”。2007年出台的《政府信息公开条例》也要求,“申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的,行政机关应当为其提供必要的帮助” (第28条)。2012年,中国政府出台的《无障碍环境建设条例》 (国务院令第622号)在第三章专章规定了“无障碍信息交流”,例如,县级以上人民政府及其有关部门发布重要政府信息和与残疾人相关的信息,应当创造条件为残疾人提供语音和文字提示等信息交流服务 (第19条);设区的市级以上人民政府设立的电视台应当创造条件,在播出电视节目时配备字幕,每周播放至少一次配播手语的新闻节目,公开出版发行的影视类录像制品应当配备字幕 (第21条)。

三、全球化背景下我国广播影视规制空间

尽管我国的广播影视规制内容大多符合国际人权公约的要求,但是整体而言,还与国际人权公约之间存在一定的张力。

(一)我国尚未批准《公民权利和政治权利国际公约》

《公民权利和政治权利国际公约》是国际人权宪章的重要组成部分,也是公民权利和政治权利领域中最为广泛、最为权威的国际法律文件,甚至被称为“很可能是世界上最重要的人权条约”。[6]中国于1998年10月5日签署了《公民权利和政治权利国际公约》,但迄今为止尚未批准。国务院办公厅在2005年10月19日发表的《中国的民主政治建设》白皮书中也指出,中国有关部门正在加紧研究,一旦条件成熟,国务院将提请全国人大常委会审议批约问题。国家领导人也多次在不同场合表示,中国正在积极考虑并致力于尽快批准该文书。

我国迟迟未批准《公民权利和政治权利国际公约》,除了一些条款与国内现行的政策有一定冲突的客观原因外,还在于对公约的研究和宣传不够深入。首先,未认真研究公约内容,对我国的公民权利和政治权利的法律保护不够自信。事实上,公约规定的很多权利在我国的宪法、民法、刑法、行政法中均有所规定,并且为了更好地保障公民权利和政治权利,中国还在积极废止和修订某些法律法规,如废除收容审查制度和劳动教养制度,并改革行政和司法体制,提升权力运行的透明度等。其次,对公约的制定背景缺乏了解,误认为公约是在西方国家的把持下制定的,体现西方人权霸权主义。从制定的背景和过程来看,《公民权利和政治权利国际公约》是国际社会各方势力激烈斗争并不断妥协的结果。这种斗争与妥协不仅影响整个制定过程,还对公约的条款和价值目标产生一定的影响。例如,公约不仅规定了个人权利还规定了集体权利。《公民权利和政治权利国际公约》第1条规定了民族自决权,即“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位,并自由谋求他们的经济、社会和文化的发展”;“所有人民得为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源,而不损害根据基於互利原则的国际经济合作和国际法而产生的任何义务。在任何情况下不得剥夺一个人民自己的生存手段”。《公民权利和政治权利国际公约》第4条规定,“在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时,本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务”。在发展中国家的强烈要求下,《公民权利和政治权利国际公约》明确了国家在保障人权方面的主体地位和作用,确认了在人权方面的国家主权原则,强调“不得解释为有损所有人民充分地和自由地享受利用它们的天然财富与资源的固有权利”这一重要的经济主权。

综上,我国有关部门应该组织力量加强对《公民权利和政治权利国际公约》的深入研究,借助现代传媒对公约内容进行广泛宣传和正确解读,以扭转人们对公约的误解和偏见,争取早日批准公约,并可以借此逐步参与国际规则的制定,从而掌握话语权和主动权。

(二)我国对广播影视行业采取严格管制政策

《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定,“人人有权持有主张,不受干涉”,“人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的或通过他所选择的任何其他媒介。”虽然我国《宪法》第35条明确规定了言论、出版自由,第41条规定了公民的批评建议权和申诉、控告和检举权 (前提是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害),但是在广播电视传媒领域,我国没有相应的法律规定加以保护,并且,由于实行严格的管制政策,无法保证传媒的多样性,进而削弱了信息与言论来源多样性的保护。

我国对广播电视的监管是全方位的,从广播电视台的创办到节目的播出再到媒介的竞争,都受到严格的监管。《广播电视管理条例》第10条对广播电台、电视台的设立进行严格限制,“严禁其他任何单位和个人设立广播电台、电视台”,“禁止设立外资经营、中外合资经营和中外合作经营的广播电台、电视台”。《广播电视管理条例》对广播电视节目作出严格限定:节目设置范围由国务院广播电视行政部门批准;节目制作权需要省级以上人民政府广播电视行政部门批准;节目内容实行事前审查制度。2001年国家广电总局颁布《信息网络传播广播电影电视类节目监督管理暂行办法》,对网上传播广播电影电视类节目实行许可证制度。需要明确的是,对广播电视实行严格管制是国际通例,设立广播电台、电视台采取许可证是世界通行的做法。西方多数国家虽然对报刊的创办并无很多限制,但是对广播电视行业的管理也是极为严格,管制内容涉及播放中的公平原则、电视节目分级制度、本国文化保护等问题。管制是一方面,放松管制是另一方面,为了满足传媒多样性的需求,西方国家在强化广电管制的前提下,又对产权制度和经营模式采取适度的放松。今后我国如何在广电规制和公众对传媒信息来源多样性的需求之间取得平衡是亟待认真思考的问题。

(三)我国广播影视行业监管存在法律缺位

国际人权公约在规定一系列权利的同时,为了国家安全、公共秩序等也允许缔约国对某些权利进行限制,但是这种限制必须以法律为依据。《公民权利和政治权利国际公约》第19条规定了自由表达权利的行使带有特殊的义务和责任,因此得受某些限制,但这些限制只应由法律规定,并且目的是为了尊重他人的权利或名誉,保障国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德。

我国宪法以及民法、刑法等法律虽然也规定了人权条款,但要在广播影视规制中有针对性地实施,还需要制定“广播电视法”或“传媒法”等法律进行具体化和可操作性规定。目前,我国在广电传媒领域,采取分散立法模式,并且立法层次较低,广电规制要符合国际人权公约有关“法律规定”的要求,必须由全国人大或全国人大常委会出台法律规范。从法理上讲,对人权的限制,也应该和必须取得民意代表机关的授权。只有在有法律规定的框架和前提下,我国有关部门在对外交往或进行商务谈判时,才能理直气壮地援引法律的规定,以维护我国的国家安全和公共利益。

(四)对儿童传媒信息权的制度保护不足

《儿童权利公约》对儿童信息权的保护是全面的,既包括接触权,又包括发表权,儿童不仅仅作为传媒受众成为被保护的对象,还作为信息主体,其观点和意见应受全社会尤其是传媒的尊重。不少缔约国不仅在国内法中积极落实此项权利,为了明确大众传媒与儿童的关系,确立儿童的传媒保护权益,还联合起来积极寻求保护儿童传媒权的国际规则。1995年,“电视与儿童”世界高层会议在澳大利亚墨尔本召开,71个国家和地区为落实《儿童权利公约》的规定,以通信方式通过了《儿童电视宪章》,后又于1998年在伦敦签署了《儿童电子媒介宪章》。相对于以往各国 (地区)的相关法律和自律规范,《儿童电子媒介宪章》除了规定保护儿童少年免受色情、凶杀、暴力、不良广告等影响外,还从“积极权利”的角度出发,提出尊重儿童的权利,即儿童少年同成年公民一样,有权通过电视媒介获得有益于身心健康成长的知识和健康的娱乐。

目前,我国对儿童传媒信息权的保护还不够,在广播影视立法规范中没有对儿童权益保护作直接规定,只是在广告传媒立法中规定了儿童权益保护条款,但也都是一些零星规定,没有制定诸如“儿童影视法”等专门法律 (美国国会于1990年通过了《儿童电视法案》),单独规范儿童与媒体的关系。即便那些零星的规定,也都是一些防御性条款,儿童作为传媒主体的权利没有得到充分体现和保护。

(五)无障碍信息权还有待落实与完善

《残疾人权利公约》不仅要求缔约国提供建筑、道路、交通和其他市内外设施的无障碍通道,还必须消除在信息、通讯和包括电子服务、紧急服务在内的其他服务领域存在的使用障碍。虽然,我国出台的《残疾人保障法》《无障碍环境建设条例》对广播影视无障碍信息环境作出了规定,但是缺乏专门的法律。为切实保障残疾人无障碍信息权,有必要制定诸如“音像传播服务法”之类的法律,保障残疾人在与其他人同等条件下进入信息和通信 (包括信息和通信技术和系统)以及其他由私营实体向公众提供的设施和服务。

四、从人权保护的角度完善广播影视规制

(一)善于利用国际法规则争取国家利益

一个文明、成熟的国家,在参与国际事务和开展国际活动时,应充分了解和善于利用国际法规则。公约从本质上来说是国家间的合意,各国在缔结和加入公约时,会根据自身的发展阶段和实际情况对公约的一些条款提出保留或发表声明,以排除对这些条款的适用。冷战结束后,随着人权问题的政治色彩有所淡化、东西方对抗有所缓和,越来越多的国家批准或者加入《公民权利和政治权利国际公约》。中国在批准《公民权利和政治权利国际公约》问题上,可以考虑运用“保留”制度。

作为国际法允许的一项规则,条约保留是指一国在签署、批准、接受、赞同或加入一个条约时所作的单方声明,无论措词或名称如何,其目的在于摈除或更改条约中若干规定对改革适用时之法律效果。[7]《公民权利和政治权利国际公约》对保留未作明文规定,因此该公约的保留适用《维也纳条约法公约》确立的规则,即不允许提具与条约的目的和宗旨不一致的保留。在《公民权利和政治权利国际公约》的成员国中,有近乎一半的国家基于本国实际情况,对该公约提出了一些保留或者发表了一些声明。1992年,美国在批准《公民权利和政治权利国际公约》时对许多条款都提出了保留,尽管遭到欧洲一些国家的指责,人权委员会在审查报告时建议美国撤回保留,但是人权事务委员对保留是否违背《公约》的目的和宗旨的审查权限遭到美方质疑。除了美国之外,英国对《公民权利和政治权利国际公约》共提出16项保留和单方面声明,其中,英国在签署时提具了3项保留及声明,在交存批准书时提具了13项保留和声明;法国对《公民权利和政治权利国际公约》共提具了8项保留和声明。[8]除了对公约提出保留,也有不少国家在遭遇其他国家反对的情况下撤回了对公约所作的保留,例如,澳大利亚1984撤回其对《公民权利和政治权利国际公约》第2、17、19、25、50条的保留,部分撤回对第10条和第14条的保留;芬兰1985年、1990年分别撤回其对公约第13条、第14条第1款的保留和对第9条第3款、第14条第3款第4项的保留;法国1988年撤回其对公约第19条的保留;英国1993年撤回其对公约第25条第3项的保留等。[9]

英、法、美等国在人权条约保留方面的实践,经验丰富、方式多样,很值得中国学习。域外对《公民权利和政治权利国际公约》提出的保留和声明表明,国际公约从本质上来说是国家间的合意,各国在缔结和加入公约时,可根据自身的发展阶段和实际情况对《公民权利和政治权利国际公约》的一些条款提出保留或发表声明,以排除对这些条款的适用。虽然《维也纳条约法公约》指出,对条约的保留不能与条约的宗旨相抵触,但是从美国对《公民权利和政治权利国际公约》的保留看,人权机构是否有抵触确认权限还存有争议。从不少国家撤销先前对《公民权利和政治权利国际公约》提出的“保留”的情况来看,“保留”对于许多国家来说也是权宜之计,他们会根据自身的实际情况,并考虑其他国家的态度撤销自己对《公民权利和政治权利国际公约》提出的保留。因此,我们对待《公民权利和政治权利国际公约》还是应该保持负责任大国的积极态度,善于运用“保留”制度为加入该公约扫清障碍。我国将来在批准该公约时,为了维护国家利益,也可以对某些条款提出保留。就广电领域而言,可以建议全国人大常委会在批准时对《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款提出保留。该款规定:“人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”无论是我国还是西方发达国家,在广电领域对外资的限制都是非常严格的,并且跨国界自由传递信息不符合我国的国家安全战略。另外,虽然网络新媒体的出现使得信息自由传递成为现实,但是我国对出版仍有严格限制。我国在批准时对该条款提出保留也是符合公约的相关精神的。《公民权利和政治权利国际公约》规定缔约国“承担尽最大能力”来保障公约所承认的权利的充分实现,并突出强调了“不得解释为有损所有人民充分地和自由地享受利用他们的天然财富与资源的固有权利”这一重要的经济主权。我国提出保留是体现公约规定的人权方面的国家主权原则。

(二)改革文化体制,促进产权和经营的多元化

对广电体制采取许可证制度是国际惯例,但是大多数资讯传媒发达的国家会在坚持许可证制度的前提下,在产权和经营体制上采取多元、多样化的方式。以英国为例,英国1996年出台了《广播电视法》,在维护英国广播电视公共服务传统的同时,促进广播电视业的多样性和多元化,成立商业化运营模式的公共服务电视频道。传媒存在形态多元性与传媒内容多样性,能够促进传媒有效竞争,目的是保障公共利益。我国也在进行广播影视体制改革,2001年中央宣传部、国家广电总局、新闻出版总署出台了《关于深化新闻出版广播影视业改革的若干意见》,提出文化体制改革要以发展为主题,以结构调整为主线,以集团化建设为重点和突破口,着重在宏观管理体制、微观运行机制、政策法律体系、市场环境、开放格局五个方面积极进行探索和创新,以进一步壮大实力,增强活力,提高竞争力。随后,广电总局又对电影发行放映机制进行改革。党的十八届三中全会更是为文化体制改革指明了路径,包括允许以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营;在坚持出版权、播出权特许经营的前提下,允许制作和出版分开、制作和播出分开,对于按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊的管理制度;为提升传媒竞争力,推动传媒文化企业跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,提高传媒文化产业规模化、集约化、专业化水平。

(三)尽早制定广播影视基本法律

我国宪法以及民法、刑法等法律虽然也规定了人权条款,但是要在广播影视规制中有针对性地实施,还需要制定“广播影视法”或“传媒法”等法律进行具体化和可操作性规定。我们在进行广播影视、新闻传媒立法时,既要立足于国内问题的调研,又要借鉴域外先进的立法经验,更应该掌握国际公约所确立的规则,以增强法律稳定性,避免将来还要因适应国际公约而再调整立法。

(四)构建保护儿童传媒权利的法律机制

《儿童权利公约》花费了不少笔墨规定儿童使用媒体的权利,而我国对《儿童权利公约》规定的儿童使用媒介权的落实远远不够,没有专项的法律法规,即使是专项条款也很少,这显然不利于保护儿童的传媒利益。在我国,对于儿童与大众媒体关系一直以来存在误解,认为只要从消极方面规定排除儿童受不良内容的影响就可以了,然而,儿童传媒权利的内涵极为丰富,不仅包括免受不正当内容影响、免被政治与商业剥削的权利,还包括接受优质儿童媒介讯息的权利,接近使用媒体的权利,青少年形象完整呈现于媒体的权利,接受媒介素养教育的权利。因此,仅在对电视节目内容规制中排除不良内容是不够的,还应该从积极的方面确认儿童在使用媒介方面的主体地位。为此,应借鉴域外经验,出台专门规定儿童权利保护的传媒法,确保儿童的最大利益原则。美国国会在1990年通过了《儿童电视法案》 (The Children’s Television Act)之后,联邦通讯委员会在1996年修正《儿童电视法案》施行细则,此后,又相继通过了1996年《抵制色情儿童法》、1997年《传播庄重法》、1998年《儿童在线保护法》、1998年《儿童在线隐私保护法》、2000年《儿童互联网保护法》等。出台专门规定儿童权利保护的传媒法案,确保儿童的参与权,使其看法得到听取和考虑,确保一切涉及儿童的活动均以儿童的最大利益为首要考虑。另外,还要建立一个较完善的机制来专门进行儿童媒介的受众调查及处理、回复儿童来信,以保障大多数儿童有机会表达自己对媒介产品的意见。注意平衡不同年龄段、不同地区、不同性别、不同民族的儿童利用媒介发表言论的机会。借鉴域外经验,在评审儿童媒介产品或制定有关儿童媒介政策时,成立儿童评审团或有计划地听取儿童意见。

(五)提高认识,落实无障碍信息权保护规范

如果社会能够提供发达、完善的无障碍环境,残疾人将会与普通人无异。为落实《残疾人权利公约》要求的“提高认识”条款,政府应该多渠道宣传残疾人权利,制定全面的全民教育计划,让公众知道残疾人的权利、需要和贡献,推动全面参与和平等机会这两个主要目标的实现。在众多宣传媒介中,广播影视作为普通大众喜闻乐见的方式,其宣传效果最为明显。具体的宣传措施包括:举办启动推广《残疾人权利公约》公众教育活动的电视综艺节目,在节目中对服务残疾人士的义工及照顾者进行表彰;制作宣传《残疾人权利公约》的主题曲及音乐录像,在节目中播出;制作电视宣传短片和电台录音,宣扬无障碍社会和人人平等的理念,推广残疾人的权利;向年轻一代灌输共融文化;提高公务员对残疾人权利保障的认识,以便提高公共服务。

广播电视部门应该制定“音像传播服务法实施条例”,确立无障碍使用广播电视设施和服务的行业最低标准和守则,并监测其实施情况。音像传媒服务应当在其目标中规定使残疾人享有获取信息和内容的权利。国家可以考虑创立一个视听无障碍观察员办公室以及一家音像媒体服务无障碍理事会。无论是起草法律、实施细则,还是成立专门的监管委员会,均应该邀请残疾人问题专家和从事与残疾有关事务的民间社会组织参加,确保残疾人能够真正融入社会、教育、文化和经济生活。

注释:

[1]张爱宁:《国际人权公约特点评述》,载《比较法研究》2006年第6期,第128页。

[2]人权事务委员会第24号一般性意见 (1994)第17段[General Comment No.24 of Human Rights Committee (1994),para.17]。

[3]孙世彦:《人权法研究:问题与方法简论》,载《法制与社会发展》2008年第2期,第89页。

[4]徐炳:《人权理论的产生和历史发展》,载《法学研究》1989年第3期,第6页。

[5]“交流”包括语言、字幕、盲文、触觉交流、大字本、无障碍多媒体以及书面语言、听力语言、浅白语言、朗读员和辅助或替代性交流方式、手段和模式,包括无障碍信息和通信技术。

[6]Sarah Joseph,JennySchultz&MelissaCastan,The International Covenant on Civil and PoliticalRights:Cases,Materials,and Commentary 4 (2d ed.,Oxford University Press2004);转引自孙世彦:《?公民及政治权利国际公约?的两份中文本:问题、比较与出路》,载《环球法律评论》2007年第6期,第75页。

[7]梁淑英主编:《国际公法》,中国政法大学出版社2003版,第320页。

[8]王勇:《论中国对人权条约提具的保留及其执行改进措施》,载《现代法学》2013年第4期,第144页。

[9]参见赵建文:《〈公民权利与政治权利国际公约〉的保留与解释性声明》,载《法学研究》2004年第5期,第148页。

来源:《比较法研究》2018年第6期

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