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推进社会组织和公众参与环境执法

我国正处于污染防治攻坚战的关键时期,严格行政执法是打击和遏制环境污染的关键一环。具体到环境执法领域,社会组织和公众参与环境执法是遏制环境污染、保护生态环境的内在必然要求:社会组织和公众行使对环境行政执法行为的监督权,可以有效纠正环境行政权力的滥用和行政不作为等行政违法行为。但是,我国社会组织和公众参与环境行政执法的法律依据、路径、配套性制度等还存在一些亟待解决的问题,尚需进一步梳理和解决。

完善参与环境执法的法律依据

除《宪法》外,当前与社会组织和公众参与环境执法相关的法律文件主要有:《环境保护法》第五章“信息公开和公众参与”:《行政许可法》中关于“听证”的规定:环境保护各单项要素保护法中关于公众参与的零散规定,如《环境影响评价法》《大气污染防治法》《森林法》等关于公众参与的规定:生态环境部相关的部门规章和规范性文件,如《环境信访办法》《环境影响评价公众参与暂行办法》《关于推进环境保护公众参与的指导意见》《环境保护公众参与办法》等。

总体而言,这些法律法规及规范性文件对社会组织和公众参与环境执法的规范存在明显不足。在立法的形式和效力方面,大多为部委规范性文件,相关立法分散、欠缺系统性,没有关于环境保护公众参与的专门性法律或行政法规。在具体的立法内容方面,有关环境执法中的社会组织和公众参与的条款针对性不强,且在《环境保护法》修订后,很多部门规章尚未根据上位法的变动及时进行修订。

因此,今后还需从以下方面完善相关立法:一是增强《环境保护法》的可操作性,尽量对行政管理或执法过程中公众参与的程序、内容以及相关人员的法律责任做细化规定。二是加强立法体系的内部协调,根据上位法的规定及时修改有关部门规章。三是整合现有的部委规章,出台专门规范环境保护公众参与的行政法规或法律。

疏通参与环境执法的各类渠道

1994年,我国首家在民政部正式注册的民间环保组织“自然之友”在北京正式成立。此后,我国民间自发组成的环保社会组织相继成立并积极开展活动。民间环保组织从公众关心的环境保护活动入手,发起了一系列的宣传活动,树立了环保组织良好的公众形象。总体而言,社会组织和公众参与环境执法主要有以下四种途径。

一是参与环境行政许可。相较于官方牵头成立的环保社会组织,民间成立的公益性环保社会组织往往是独立于政府及普通公众的第三方,因而可较为自主地按照自己的意愿通过监督、批评、揭露和谴责等方式敦促企业和政府履行环境保护的承诺和责任。比如,2003年,民间环保组织参与云南怒江水库和水电站开发方案事件:2005年,自然之友等非政府组织参与披露“圆明园铺设防渗膜”事件等。

二是参与行政规范性文件的制定及修订。各级环境主管部门尤其是生态环境部,在发布规范性文件之前往往会向社会公开征集意见,以广泛听取社会各界的意见。比如,今年生态环境部《公民生态环保行为准则 (试行) 》正式出台前,通过多种渠道向社会公众征集意见。

三是监督具体行政执法活动。社会组织和公众一般通过环保热线、网站等途径对具体环境执法进行监督:此外,社会组织还通过提起环境公益诉讼的方式对行政执法进行监督。例如,最高人民法院2014年7月份公布的9起环境资源审判典型案例,其中就有“中华环保联合会与无锡市蠡湖惠山景区管理委员会生态环境损害赔偿纠纷案”。此案还被纳入最高人民法院2014年3月份公布的第二批保障民生典型案例。

四是监督企业守法。企业的生产经营活动是造成环境污染的主要来源之一,也是环境执法的重点对象。而环境执法部门由于执法力量、执法水平等诸多限制,可能无法及时制止和惩治一些环境违法行为。而公众具有地理位置便利、信息获取方面等优势,可以及早发现企业污染行为,从而为行政执法提供助力。

但也必须承认,目前社会组织和公众参与环境执法的过程中仍有很多问题。一是社会组织自身发展受诸多条件限制,在行政执法方面参与度不高。整体而言,由政府扶持发展的官方组织发展较快。民间环保组织则由于经费缺口大、资金来源不稳定、人员专业背景缺乏以及稳定性差等诸多外,还需要加强对社会组织的扶持,为其营造良好的参与环境:完善政府的回应机制,加强政府与公众之间的互动:进一步推动环境行政信息公开,以保障公众信息知情权,为公众及时参与环境执法创造良好条件。

改进相关信息公开机制

信息公开是保障公众参与的重要前提和基础性条件。当前已经有不少立法性文件,如《政府信息羁绊,导致发展较为缓慢,其参与环境保护的成本也相对较高,难以真正有效地参与到环境执法工作中。二是社会组织和公众参与环境许可往往是事后参与,事前参与不多。这主要是由于政府信息公开不充分导致社会组织和公众事先无从参与造成的。三是社会组织和公众与环境执法部门之间缺乏双向互动。比如,部门规章制定修订时,社会组织和公众所提的意见或建议有哪些被采纳、没被采纳的理由或依据等等,未见到行政部门的回应。

推动社会组织和公众参与各项环境执法活动,除了完善立法公开条例》《环境信息公开办法 (试行) 》《环境保护公共事业单位信息公开实施办法 (试行) 》《企业事业单位环境信息公开办法》《国家重点监控企业污染源监督性监测及信息公开办法 (试行) 》等。但这些立法在环境信息公开的内容、程序等方面还存在诸多需要细化规定之处,需尽快依据新修订的《环境保护法》进行修改完善。

在实践中,政府主动公开环境信息除依申请公开的情形外,主要有以下四个方面。一是定期公布环境质量,如《中国环境状况公报》《环境保护部政府信息公开工作年度报告》以及单项环境要素保护相关的调查公报。二是定期公布环境污染状况,如大气、水污染等的状况播报。三是关于针对具体个案或个别区域的行政处理公开。四是关于部门规范性文件制定修订征集意见的信息公开等。以上信息的公开途径,除借助官方政务网站、报刊媒体外,还有微博、微信、客户端等多种渠道。

然而,行政执法的信息公开尚存在诸多不足。例如,对区域范围内有重要环境影响的项目的行政许可信息往往公布不充分或不及时:一些群众反响比较强烈的行政处罚事项及其执行结果往往得不到及时公开,社会公众无法及时监督:各地区的环境信息公开工作参差不齐,一些地方信息公开明显滞后。上述问题的原因主要集中于两方面。一是政府主动公开环境信息的积极性还有待提高,个别政府机关出于各种考虑瞒报或漏报环境问题。二是我国有关环境信息公开的法律规定不完善,在环境信息公开的具体事项、程序等方面尚有诸多完善空间,导致无法可依或依据不充分,从而使政府公开环境信息欠缺强制性。

因此,今后在环境执法过程中应进一步加强和完善信息公开工作。可以考虑强化对重点环境执法领域的信息公开:通过多种渠道向民众公布相关环境决策或规范性文件征求意见稿,以扩大征求意见范围:增强对信息公开工作的监管,督促个别地方政府完善环境执法信息公开工作。上述举措的根本目的,就是推动社会组织和公众全方位参与行政执法,在环境治理过程中,形成政府、企业、社会组织及公众之间的良性互动局面。

来源:《紫光阁》2018年第12期

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