当前位置:首页 >

【编者按】作为根本法,宪法必须被实施,否则将形同具文。为推进合宪性审查,加强实施与宪法监督,此次宪法修改在全国人民代表大会下设立宪法和法律委员会。当前,合宪性审查将会成为宪法实施的重要抓手,这项制度对于推进全面依法治国具有重大意义。
中国宪法实施的理论逻辑与实践发展

摘要:作为根本法,宪法必须被实施,否则将形同具文。但中国宪法实施的原理和机制不同于其他国家宪法,有其特殊的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。宪法兼具政治性和法律性,既是治国安邦的总章程,也是国家的根本法。整体来看,我国宪法实施通过政治和法律两种方式进行。从世界范围来看,合宪性审查是保障宪法实施的重要制度安排。为推进合宪性审查,加强实施与宪法监督,此次宪法修改在全国人民代表大会下设立宪法和法律委员会。当前,合宪性审查将会成为宪法实施的重要抓手,这项制度对于推进全面依法治国具有重大意义。

关键词:宪法实施; 理论逻辑; 合宪性审查; 宪法和法律委员会;


从历史发展来看,我国宪法是立足中国国情和借鉴域外经验的产物,既具有宪法的一般普遍特征,也具有鲜明的中国特色,体现了普遍性与特殊性的统一。宪法确认了中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就,确立和规定了以人民为中心尊重和保障人权,国体和政体,国家指导思想、发展道路、根本任务、奋斗目标,国家制度体系和依法治国基本方略等重要内容,体现了党的主张和人民意志相统一的国家意志。宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断发展完善,这是我国宪法发展的一个显著特点,也是中国特色社会主义法治建设的一个基本规律。

第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过的《中华人民共和国宪法修正案》,在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上,根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践,对现行宪法作出适当修改完善,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来,使之成为国家意志和全国各族人民的共同遵循,成为国家各项事业、各方面工作的活动准则,成为新时代引领和促进中华民族强起来的国家根本法依据,对于全面贯彻中共十九大和十九届二中、三中全会精神,广泛动员和组织全国各族人民为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗具有十分重大的意义。

宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施,但中国宪法实施的原理和机制不同于其他国家宪法,有其特殊的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑。宪法修正案通过以后,如何遵循中国宪法自身的理论逻辑,将宪法实施提高到一个新的水平,是全面推进依法治国的一个至关重要的任务和课题。

一、中国宪法的历史逻辑

作为一个民族的集体记忆,历史是民族国家安身立命的基础,是政治合法性的重要来源,所以有“欲灭人之国,必先去其史”的说法。我国宪法记载了近代以来中华民族为实现伟大复兴而奋斗的光辉历史,宣示了党领导人民进行革命、建设和改革取得的伟大成就,阐述了国家的核心价值、指导思想和基本原则,宣告了国家的基本路线、大政方针和奋斗目标,确立了国家的制度体系和权力架构,规定了人民与国家、中央与地方、公民基本权利与义务等重大关系,具有鲜明的政治性、引领性和宣示性。宪法体现了中华文化的优良传统和中华民族的共同意志,具有鲜明的民族性,是维护国家统一、民族团结、实现中华民族伟大复兴中国梦的根本法。

我国宪法开篇以历史叙事的方式确认了党领导人民进行革命、建设和改革的历史进程。宪法确认中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,全国各族人民共同缔造了统一的多民族国家。宪法序言第一句话是:“中国是世界上历史最悠久的国家之一。中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化,具有光荣的革命传统。”“革命传统”是理解中国宪法历史逻辑的一个关键词。在国家建构的意义上,中国革命首先是中国共产党带领中国人民进行的新民主主义革命。如果进一步追溯,这个历史的画卷会更长。至少可以追溯到一百多年前的近代,仁人志士为了中华民族的生存和发展进行的努力和斗争。宪法序言写道:“一八四○年以后,封建的中国逐渐变成半殖民地、半封建的国家。”近代以来,为了改变国家和民族的苦难命运,实现中华民族的伟大复兴,中国尝试过君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种宪制形式。但都没能找到解决中国问题、实现民族复兴的正确答案和根本出路,中国依然是山河破碎、积贫积弱,列强依然在中国横行霸道、攫取利益,中国人民依然生活在苦难和屈辱之中。

1949年中华人民共和国的成立,标志着中国人民从此站起来了。人民成为新国家、新社会的主人。新国家、新社会需要新宪法。(1)1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个共同纲领总结了过去革命的经验,特别是人民革命根据地的经验,宣告了中华人民共和国的成立,确定了新国家应当实行的各项基本政策,是一部真正立足中国实际、切合人民需要的行动纲领,是具有临时宪法性质的人民大宪章。 (2)一九五四年宪法的制定是中国制宪史上的一次革命。 (3)它总结了新民主主义革命历史经验和社会主义改造与建设的经验,规定了国家在过渡时期的总任务,确立了新国家的国体和政体,规定了公民的基本权利和义务,确定了建设社会主义制度的道路和目标,是一部得到人民拥护的好宪法。一九五四年宪法颁布实施后的前几年,我国各级政权都能遵循宪法规定的轨道运行。中央在决定重大问题时,毛泽东、周恩来常常问彭真是不是符合宪法,是不是符合法律程序,提醒“可不要违宪呐!”。 (4)但后来,党在指导思想上发生“左”的错误,逐渐对宪法和法制不那么重视了。到了“文化大革命”时期,宪法实际上成为一纸空文。

中共十一届三中全会确定把党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来,提出了发展社会主义民主和健全社会主义法制的目标。1982年12月4日,五届全国人大第五次会议举行全体会议通过《中华人民共和国宪法》。这部宪法是根据中共十一届三中全会确定的路线、方针、政策,总结我国社会主义建设正反两方面经验,深刻吸取十年“文化大革命”的沉痛教训,借鉴世界社会主义成败得失,适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求,经过全民讨论,由全国人民代表大会通过的。现行宪法颁布以来,在改革开放和社会主义现代化建设的历史进程中发挥了十分重要的作用。根据我国改革开放和社会主义现代化建设的实践和发展,全国人大于1988年、1993年、1999年、2004年先后四次对1982年宪法即我国现行宪法的个别条款和部分内容作出必要的、也是十分重要的部分修改。自2004年宪法修改以来,党和国家事业又有了许多重要发展变化。经过长期努力,中国特色社会主义进入新时代,这是我国发展新的历史方位。这次修宪也是新时代首次宪法修改,是决胜全面建成小康社会,开启全面建设社会主义现代化强国新征程中的一次宪法修改。根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践,在总体保持我国宪法连续性、稳定性、权威性的基础上,对我国现行宪法作出适当的修改完善,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来,使之成为全国各族人民的共同遵循,成为国家各项事业、各方面工作的活动准则,对于建设社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴具有十分重大的意义。

二、中国宪法的理论逻辑

中国宪法制度的理论逻辑既具有一般宪法的普遍特征,又具有鲜明的中国特色,体现了普遍性与特殊性的统一。比较而言,中国宪法的理论逻辑不同于一般西方宪法,其基本理论和指导思想是马克思主义宪法原理。但是中国的马克思主义不是简单照搬马克思主义经典作家论述的教条式的马克思主义,而是不断进行理论创新的中国化的马克思主义。中国共产党创造性地发展了马克思主义,结合中国特定的社会现实而被不断中国化,不断推陈出新,不断赋予马克思主义新的含义。因此,中国共产党重视不断发展出新的宪法理论,以适应不断变化发展的社会,强调在社会发展过程中的“解放思想”,不断结合新的变化,与中国的社会现实进行不断调适,在坚持中不断发展。这些不断发展的理论也是中国宪法的指导思想,贯穿于宪法文本和宪法实施始终。现行宪法的几次修改,推动了宪法精神的与时俱进。此次宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写进宪法,体现了鲜明的时代性,进一步强化了“中国特色社会主义”这一基本宪法精神。

新中国成立初期,我国宪法的理论和制度受苏联宪法学说特别是斯大林的宪法观念影响很大。基于经济基础决定上层建筑的原理,宪法理论的一个重要的内容就是将宪法理解为是对某种政治事实的确认和宣示。比如,毛泽东就认为宪法是“革命成功有了民主事实以后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。 (1)因此,在宪法的起草过程中,有关的政治家和领导人非常重视宪法序言中对“四件大事”等历史事实的叙述,邓小平直接过问宪法序言的内容,彭真则亲自执笔起草序言。从政治的视角看,在任何国家,任何政治体制下,宪法不仅是法,同时也是一个政治象征或者政治宣言。特别是通过革命取得政权后制定的宪法,往往需要对一些事实进行宣告和确认,通过以宪法规范确认事实的方式来寻求政权的历史正当性。伴随着新中国立宪的进程,执政党更加重视宪法对未来的规范作用。提出了“宪法是治国安邦的总章程”的经典论断。即,“一个团体要有一个章程,一个国家也要有一个章程,宪法就是一个总章程,是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚的轨道,使全国人民感到有一条清楚的明确和正确的道路可走,就可以提高全国人民的积极性。”1982年,现行宪法通过后,人民日报的社论标题就是“宪法:新时期治国安邦的总章程”。此后,“宪法是治国安邦的总章程”逐渐成为我国主流政治话语中一个约定俗成的说法,出现在一些中央文件中,也在许多重要场合被国家领导人所引用。强调宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。

改革开放以后,随着政治秩序整体上趋于稳定,中国宪法变革的动力逐渐趋于稳定,根本法的观念在主流的政治观念中逐步得以强化。宪法变动逐渐进入稳定期,就法治建设而言,全面推进宪法实施,成为法治建设的主要任务。这种现实也需要对过去的宪法理念进行与时俱进的理解和解释。新的宪法观念将超越那种将宪法单纯作为确认事实的形式,而更加强调宪法是规范政治行为的,对政治主体具有引导和引领功能的基本规范。 (2)基于法治的视角,宪法是国家治理的四梁八柱,宪法稳则国家稳,宪法强则国家强。但宪法又不是僵死的教条,必须随着国家和经济社会的发展而发展。宪法具有稳定性与变动性,是我国革命、建设、改革不同时期的阶段性特征在宪法上的必然反映,是我国统筹改革发展稳定动态关系、协调改革与法治互动关系在宪法上的集中体现。改革开放初期,我们“摸着石头过河”推进改革,一些改革探索突破了宪法法律的规定。对此,法学界提出了“良性违法”“良性违宪”的概念。 (3)如果说,在过去某个特定时期的具体条件下,改革“良性违宪违法”有其必然性,那么在全面依法治国新时代,应当严格遵循“在法治下推进改革,在改革中完善法治”的原则,正确处理改革与宪法 (法治)的关系,既要坚持重大改革于法有据,也要坚持重大改革于宪有据,避免改革与宪法脱节。

近20年来,随着依法治国方略的深入贯彻实施,宪法的法律性逐渐被社会各界接受并强化,主流宪法观念逐渐将宪法看作法律体系的基础,因此是一种需要在法律系统内贯彻实施的规范。而实施的方式主要是立法,通过完备的法律推动宪法实施。在推动中国宪法实施方面,立法担任着重要角色、发挥着重要作用。宪法所确立的国家根本制度和根本任务、基本原则、方针政策、活动准则等,需要通过一系列行之有效、相互衔接和配套的法律法规来贯彻来落实。随着法律体系的不断完善和健全,宪法确认的基本权利和国家组织规范在普通法律层面得以具体化并建立了相应的保障机制。在这个过程中,宪法的法律性逐渐被各级立法机关和行政机关乃至社会公众所普遍接受。

三、中国宪法实施的基本格局

全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。整体来看,中国宪法具有政治性和法律性的双重特征。无论在政治文件、领导讲话,还是法律规定中,“宪法是治国安邦的总章程”往往和“宪法是国家的根本大法”相提并论,各有侧重。因此可以说,宪法既是治国安邦的总章程,也是国家的根本法。一方面,我国宪法作为治国安邦的总章程,是重要的政治纲领和政治宣言,具有面向未来的属性。我国宪法确认了国家的根本道路和政治方向,确立了国家的指导思想、根本任务和奋斗目标,是人民共同意志和根本利益的体现。另一方面,作为根本法,宪法是法治体系的根基,是“一切法度之根源”,是立法、执法、司法的根本法律依据。因此,依法治国首先要依宪治国,建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。

我国现行宪法颁布实施以来,以其至上的法治地位和强大的法治力量,在国家和社会生活中发挥了重要作用。与一些西方国家以司法为中心 (如美国)的宪法实施模式不同,我国宪法实施通过政治和法律两种方式进行。 (1)一方面,宪法是最重要的政治法,党的领导是宪法实施的根本政治保障。宪法实施必须坚持党的领导,依靠人民群众的力量,促进全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织主动地以宪法为依据,在宪法范围内活动,从各方面保证宪法的实施。另一方面,宪法是国家的根本法,所有国家机关都负有在各自职权范围内贯彻实施宪法的责任,都必须以宪法作为根本的活动准则。中国特色社会主义进入新时代,党中央更加重视贯彻实施宪法在治国安邦和引领全面依法治国中的重要作用。强调坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政,提出全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作,要把保障宪法实施、维护宪法权威摆在全面依法治国更加突出的位置。

从政治的角度看,我国宪法作为治国安邦的总章程,在治国理政的实践中发挥了重要作用,有效保障了国家各项工作沿着既定的道路和目标前进,避免了在各种大是大非问题上出现颠覆性错误。因为中国是一个大国,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误,一旦出现就无法挽回、无法弥补。实践证明,我国现行宪法的实施有力保障了人民当家作主,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力推动了社会主义法治国家进程,有力促进了人权事业发展,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响,是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是充分体现人民共同意志、充分保障人民民主权利、充分维护人民根本利益的好宪法,是推动国家发展进步、保证人民创造幸福生活、保障中华民族实现伟大复兴的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法治保障。宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。全面贯彻实施宪法需要提高全体人民的宪法观念,在全社会树立宪法至上的理念。要在全社会深入开展尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法的宣传教育活动,大力弘扬宪法精神,不断增强人民群众宪法意识。

从法治的角度看,宪法作为国家根本大法,是国家各项制度和法律法规的总依据,全面推进依法治国必须发挥宪法作为根本法的作用。必须坚持依宪治国,以宪法为总依据,深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。我国宪法规定,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人,都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为,都必须予以追究。

四、新时代中国宪法实施的新趋势

合宪性审查,是依据宪法对法律文件或具体行为是否符合宪法进行审查,确认其与宪法规定是否存在不一致、相抵触或矛盾的情况,并根据宪法作出具有法律效力的判断。从世界范围来看,合宪性审查是保障宪法实施的重要制度安排。中共十九大报告指出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。此次宪法修改在全国人民代表大会下设立宪法和法律委员会,增强宪法实施与监督的专门性、专业性和权威性,负责推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作。这项措施对于深入推进合宪性审查工作,推进全面依法治国具有重大意义。

(一)合宪性审查成为宪法实施的重要抓手

推进合宪性审查工作,是全面推进依法治国的关键环节,是维护宪法权威的“最后一道防线”,是全面贯彻实施宪法最有效的保障手段。从实际效果看,“纠正一次违宪行为,要比宣讲百次宪法的效果更好”,更有助于各级领导干部树立宪法思维,维护宪法权威。缺少或者弱化合宪性审查这个关键环节,宪法权威就只能是一个“稻草人”,国家宪法就可能蜕变为一纸空文的“闲法”,国家法治的根基就会被不断侵蚀,法治的统一和权威就会成为无本之木、无源之水。

推进合宪性审查工作,对于加强党的领导、巩固党的执政地位、提升党依宪执政的执政能力和执政水平,具有重要意义。合宪性审查有利于从国家根本法的高度,确保包括宪法序言在内的全部宪法精神得到尊重、全部宪法原则得到恪守、全部宪法条款得到实施,从而有效巩固党的领导地位,有力回击国内外敌对势力对党的领导体制和方式合宪性的污蔑和攻击。

推进合宪性审查工作,有利于全面激活宪法的价值和功能,使我国宪法进一步成为切实管用的“刚性宪法”,从而进一步强化和保障党的领导与宪法的高度统一性,确保将党的重大路线方针政策通过宪法转化为国家最高意志,通过合宪性审查保证各级国家机关认真贯彻实施宪法,保证所有公职人员模范遵守宪法。

推进合宪性审查工作,有利于依照宪法对重大决定和决策进行统一监督,对地方政府的重大决策和立法决定等进行统一审查,对全国司法权运行的监督作出统一部署,维护中央权威,确保中央政令畅通,保证党对军队和政法队伍的绝对领导,防止出现某些行政部门和地方政府各自为政的局面。

(二)合宪性审查的基本制度安排

我国现行宪法确定了一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触的合宪性原则。从世界范围来看,不同国家的合宪性审查制度各有其特点,大致可以分为三种模式。 (1)第一种模式是以美国为代表的普通法院进行合宪性审查的制度模式。即,普通法院在审理具体案件过程中附带地对作为案件审理依据的法律的合宪性进行审查。第二种模式是专门机构的审查模式,以德国的宪法法院制度和法国的宪法委员会制度为两种典型代表。许多大陆法系国家都采取专门机构审查模式。第三种模式是以中国等社会主义国家为代表的代议机关审查模式。即由作为民意代表机关的国家权力机关或者立法机关审查法律文件或具体行为是否符合宪法。

根据我国宪法体制,合宪性审查工作由人大主导。我国现行宪法确定了一切法律、行政法规和地方性法规不得与宪法相抵触的合宪性原则。1998年,全国人大常委会的工作报告指出:“对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查,是全国人大常委会的一项重要职权。”具体程序主要规定在立法法中。现行《立法法》第99条规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由以上规定可知,《立法法》第99条规定的“合宪性审查工作”只能由“全国人民代表大会常务委员会”来进行;属于“合宪性审查”的对象也是特定的,即“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”;对“合宪性审查”的要求也只能由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”提出。根据《立法法》第99条第二款的规定,上述国家机关以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”只能提出“合宪性审查”的“建议”。“要求”作为一种正式的法律程序意味着,一旦有权提出合宪性审查请求的国家机关向全国人大常委会正式提出违宪审查的请求后,全国人大常委会作为合宪性审查机构必须要基于正式的法律程序,向提出请求的国家机关作出正式的有法律效力的答复。但“建议”则不一定导致合宪性审查程序的启动。全国人大常委会作为合宪性审查机构,对于公民或社会组织提出的违宪审查建议,如果认为有必要的时候,才可以纳入正式的审查程序进行审查。《立法法》的上述规定,既突出了“合宪性审查”在保证宪法实施、维护宪法权威中的重要性,同时通过设定特定的合宪性审查对象,保证了合宪性审查工作能够依法有序地进行。

全国人大及其常委会制定的法律本身是否合宪,属于全国人大及其常委会自我监督的事项,根据现行《立法法》第97条第 (一)项的规定,如果全国人大在监督全国人大常委会制定的法律过程中发现违宪问题的,“有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例”。此外,现行《立法法》第87条还明确规定:“宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”因此,包括规章等规范性文件在内的备案审查也具有广义上合宪性审查的功能。

(三)从备案审查到合宪性审查

当前,我国合宪性审查是内嵌在备案审查制度中的附带性审查。从法律规定来看,通过备案审查对下位法是否符合上位法作出法律效力的判断,是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权,也是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作。作为我国一项重要的宪法制度,备案审查被认为是“人大监督职权中最有力度、最有深度,也最有广度的重要抓手之一”。这项制度旨在使已有的法律体系更加完善,可以说是中国特色社会主义法治体系的一种内在优化机制,对全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系具有重要的意义。2017年12月24日,备案审查工作情况提请全国人大常委会审议,这是新时代加强备案审查工作的一项新举措。备案审查作为一项正式法律制度,在我国宪法和法律中早有明确规定,特别是监督法和立法法中对此有许多具体明确的规定。2004年,全国人大常委会在法工委下正式设立法规备案审查室,并于2005年底修订《法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》。备案审查专门机构成立以来,通过沟通协商、不断督促制定机关纠正法规、司法解释,备案审查发挥了实实在在的功效。但长期以来,备案审查的具体工作和实践一直是内部运作。全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾把这项工作形容为“鸭子浮水,脚在下面动,上面没有看出来”。 (1)

中共十八大以来,我国备案审查制度不断完善和发展。中共十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。近年来,全国人大常委会围绕“加强备案审查制度和能力建设”这一任务,积极开展了相应的工作,备案审查工作逐步有序加强。数据显示,十二届全国人大以来,常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件。其中,2017年共接收报送备案的规范性文件889件。 (2)备案审查机制逐渐完善,备案审查力度不断加大,备案审查工作也走向透明化,逐渐与百姓生活息息相关。

需要指出的是,目前的备案审查制度还主要停留在内部运作层面,对公众参与缺乏有效的反馈程序。但是一旦引入广泛的公众参与机制,审查主体面对数量较大的公众或其他法定主体提出的申请如何进行筛选、鉴别,是摆在备案审查机关面前的首要问题。如果进一步扩大公众参与,可以借鉴国外有关经验,设立必要的门槛,对审查的启动要件进行明确规定,将那些不符合法律要件的申请排除在法律程序之外。否则,备案审查机构可能会不堪重负。此外,对于那些可以进入审查程序中的申请和诉求,如何审查相关的法律规范是否违反上位法,依据什么样的标准,运用什么法律方法来审查,如何处理那些经过审查后,与上位法不符合的法律规范,都需要认真研究。

完善中国的备案审查制度需要不断摸索,有序推进,不可一蹴而就。就目前我国的法治发展状况和备案审查制度的现状而言,首先是建立公开机制,逐步公开备案数量、审查建议提请数量、处理情况等相关信息。选取一些符合条件的申请,进行审查形成法律意见,进行公开的反馈。其次,进一步加强备案审查工作力度,切实做到“有备必审,有错必纠”,同时对不违反上位法的法律规范需要进行合法性认定,消除社会各界疑虑,维护宪法和法律权威。再次,依法逐步有序引入公众参与,聚民意、集民智,调动各方面力量,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。加强备案审查不能以合法性审查来淡化或弱化合宪性审查。备案审查的根本依据是宪法,在强化备案审查的基础上,必须同步推进合宪性审查。唯如此,才能让备案审查成为推动全面依法治国向纵深推进的重要抓手。

(四)合宪性审查的推进策略

我国宪法的历史发展和基本原理都不同于西方国家宪法,因此推进合宪性审查的基本立场和方法也不同于西方国家的宪法监督制度。我国推进合宪性审查工作应坚持以下立场和方法,逐步推进:

第一,事前预防为主,事后纠正为辅。社会主义合宪性审查制度不应以掣肘制衡为原则,而应以事前预防为主,事后纠正违宪只是一种辅助手段。这有助于从源头上减少违宪现象和宪法争议,尽量将违宪可能消灭在萌芽状态,而不是等违宪行为发生后再进行事后纠正。第二,合宪判断为主,违宪判断为辅。比较世界不同国家的合宪性审查制度,大多数宪法性判断都以合宪为主,违宪判断只是少数。我国的违宪判断应坚持绝对必要性原则,即若无充分必要,就尽量少做违宪判断,仅在绝对必要的情况下才做出违宪判断。第三,法律问题为主,政治问题为辅。合宪性审查是一种处理法律问题、解决法律纠纷的工作机制,因此一般不处理政治问题。对于政治问题,特别是外交、军事、国防等领域的政治问题不宜引入合宪性审查程序。第四,被动审查为主,主动审查为辅。为尽可能维护国家权力的既有格局,合宪性审查应坚持被动式的“不告不理”立场,以被动审查为原则,以主动审查为例外。

推进合宪性审查工作,是我国宪法的自我完善和发展,要立足中国国情和实际,合理借鉴世界法治文明成果,在我国宪法框架内进行制度设计。推进合宪性审查工作,必须在坚持人民代表大会制度前提下,推进相关体制机制完善,任何时候都不能偏离和突破人民代表大会制度的根本框架。推进合宪性审查工作,必须与全国人大及其常委会的职能分工、制度实践和工作机制相适应,与人民代表大会制度的宪法原理和制度安排相匹配,与坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本原则相符合,竭尽所能地减少对现有政治秩序和法治体系的影响,最大限度地维护人民代表大会制度的稳定性、权威性。

注释:

1.1949年2月,中共中央发布《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》,为建立新中国、制定新宪法、实行新法制扫清了政治障碍。

2.刘少奇:《关于中华人民共和国宪法草案的报告》 (1954年9月15日);中共中央党史研究室:《中国共产党历史 (第二卷)》,中共党史出版2011年版,第16页。

3.中共中央党史研究室:《中国共产党历史 (第二卷)》,中共党史出版2011年版,第253页。

4.《彭真传》,中央文献出版社2012年版,第858页。

5.参见翟国强:《中国共产党的宪法观念史:超越事实论的变迁》,载《法学评论》2016年第1期。

6.翟国强:《八二宪法颁布以来宪法观念与理论基础的变迁》,载《华东政法大学学报》2012年第6期。

7.参见郝铁川:《论良性违宪》,载《法学研究》1996年第4期;童之伟:《“良性违宪”不宜肯定》,载《法学研究》1996年第6期。

8.参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,载《法学研究》2014年第3期。

9.参见《宪法学》编写组:《宪法学》,高等教育出版社、人民出版社2011年版,第303-308页。

10.郑磊:《十二届全国人大常委会审查建议反馈实践:轨迹勾勒与宏观评述》,载《中国法律评论》2018年第1期。

11.全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会:《关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告》 (2017年12月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议)。

来源:《法学论坛》2018年第5期

RELATED ARTICLES

相关文章